II SA/KE 381/22

II SA/Ke 381/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Zakład Remontowo - Budowlany M.. M. Spółka z o. o. z siedzibą w S. , na postanowienie [...] kwietnia 2022 r., którym Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2011 r., do czasu zakończenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, która obecnie, w związku z wniesioną skargą kasacyjną, toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że 26 listopada 2021 r. Zakład Remontowo - Budowlany M. M. Spółka z o. o. Spółka K. z siedzibą w S. , wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z instalacjami, na działkach nr [...] i nr [...] położonych przy ulicy [...] w B.-Z..
Starosta [...] decyzją z 18 grudnia 2018 r. zmienił własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. Z kolei Wojewoda decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił w całości do ponownego rozpatrzenia decyzję z [...] grudnia 2018 r.
Starosta [...], postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej wydanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2011 r. Z kolei postanowieniem z [...] lutego 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek z 26 listopada 2021 r., wniesiony przez Zakład Remontowo - Budowlany M. M. Spółka z o. o. Spółka K. z siedzibą w S. , w sprawie zmiany własnej decyzji z [...] stycznia 2011 r.
Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2022 r. uchylił w całości do ponownego rozpatrzenia powyższe postanowienie uznając, że Starosta [...] nie wskazał w sposób czytelny i jednoznaczny zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenia postępowania oraz, że nie jest jasne, czy z wnioskiem o zmianę decyzji wystąpił podmiot będący stroną w sprawie.
Starosta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, po czym, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaskarżonym postanowieniem zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek z 26 listopada 2021 r. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowieniem z 25 stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda, postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie z 25 stycznia 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. II SA/Ke 305/19 oddalił skargę na postanowienie Wojewody. Od tego wyroku została wyniesiona skarga kasacyjna, która nie została jeszcze rozpoznana. Zatem postępowanie w sprawie wygaszenia wnioskowanej do zmiany decyzji nie zostało zakończone, a rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z 3 stycznia 2011 r., ponieważ w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę sprawa zmiany tej decyzji stanie się bezprzedmiotowa.
Dalej Wojewoda stwierdził, że organ I instancji, kierując się racjonalnością i ekonomiką postępowania ocenił, że procedowanie w sprawie decyzji, której byt jest niepewny, jest niemożliwe. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie wygaszenia decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, stanowi "wiążącą przesłankę" w sprawie wydania decyzji o zmianie tej decyzji i jako taka przesłanka jest - w realiach niniejszej sprawy - zagadnieniem wstępnym i nie ma podstaw do zakwestionowania tego stanowiska.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, Zakład Remontowo-Budowlany M.. M. Spółka z o. o. w S. , postanowieniu temu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji, kiedy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem:
a. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w szczególności w sytuacji, w której organ już raz orzekł in meriti w zakresie wniosku, który obecnie jest przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny;
b. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
c. art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
- co w konsekwencji powinno było skutkować uchyleniem postanowienia, a czego organ II instancji wadliwie nie uczynił.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że wątpliwości budzi fakt, że organ I instancji - po prawie 3 latach bezczynności w sprawie - nagle zauważył w prowadzonym przez siebie postępowaniu występowanie zagadnienia wstępnego, które jego zdaniem wypełnia ponadto przesłankę do zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącego owo "zagadnienie wstępne" zostało już rozstrzygnięte nie tylko przez organ I instancji, ale stanowisko to zostało podtrzymane zarówno przez Wojewodę, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Wszystkie te organy oraz niezależny Sąd zgodnie uznały, że nie ma możliwości wygaszenia decyzji pozwolenia na budowę z uwagi na istnienie interesu faktycznego po stronie wnioskodawcy, a wyłączną przesłanką jest publiczny interes prawny. Wnoszący skargę przywołał wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 712/21, z którego jego zdaniem wynika, że sam fakt możliwości wpływu zagadnienia wstępnego - choć jego występowanie w niniejszej sprawie kwestionuje skarżący - nie może być przesłanką do zawieszenia postępowania.
Skarżący także podkreślił, że "należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § i pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami" (Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Jaśkowska, Wildebrandt – Gotowicz, Wróbel). Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy skarżący uznał, że zagadnienie wstępne było już przedmiotem rozpoznania organu i zostało rozpoznane pozytywnie dla inwestora. Mając tylko to na uwadze organ nie mógł zawiesić postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku (co jest bezsporne w niniejszym stanie faktycznym), zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Na tle tej przesłanki i kreującej ją normy prawnej w orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tutaj o ścisły związek pomiędzy dwoma sprawami. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1283/19 (LEX nr 3209206) prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (podobnie NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2021 r., sygn. II GSK 461/20, LEX nr 3182808 i z dnia 20 maja 2021 r., sygn. II GSK 1077/18, LEX nr 3218835).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w przedstawionym rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawomocne rozstrzygnięcie dotyczące bytu pozwolenia na budowę, w tym w drodze stwierdzenia jego wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, może mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy zmiany tego pozwolenia na budowę. W szczególności w razie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, procedowanie w sprawie jego zmiany rzeczywiście stanie się bezprzedmiotowe. Wspomniana zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a jego zmianą nie polega jednak na tym, że bez rozstrzygnięcia wniosku o wygaśnięcie takiego pozwolenia, nie jest możliwe procedowanie w sprawie wniosku o jego zmianę. Procedowanie takiego wniosku jest możliwe (może mieć miejsce) zarówno w przypadku, gdy dojdzie do prawomocnej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę (wówczas nie będzie to miało żadnego wpływu na sprawę zmiany takiego pozwolenia na budowę), jak i wtedy, gdy do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jednak dojdzie, czego konsekwencją będzie wówczas albo umorzenie postępowania w sprawie zmiany takiego pozwolenia na budowę, albo – w razie zakończenia takiego postępowania – możliwość wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 3 stycznia 2011 r., gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia mającego być - zdaniem organów obu instancji - prejudykatem dla postępowania w sprawie zmiany tego pozwolenia na budowę, nie jest sprawa wygaśnięcia tego pozwolenia na budowę, ale dopiero wszczęcia postępowania w takiej sprawie, przy czym zapadłe w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie (postanowienie Wojewody z [...] marca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r.) orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2011 r., przy czym skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z 13 czerwca 2019 r., a skarga kasacyjna od tego wyroku nie została jeszcze rozpatrzona. W obrocie prawnym nie tylko więc nie ma rozstrzygnięcia, które miałoby być prejudykatem dla procedowanej obecnie sprawy zmiany pozwolenia na budowę, ale nawet nie toczy się postępowanie administracyjne, którego przedmiotem byłoby takie rzekome zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.
Z przedstawionych powodów zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu jako naruszające przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a.
Ubocznie należy zauważyć, że orzekając o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku Z. R. o zmianę pozwolenia na budowę objętego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r., organy obu instancji nie odniosły się do zawieszonego wcześniej ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., postępowania z wniosku tego samego inwestora o zmianę tego samego pozwolenia na budowę. Konieczność odniesienia się do tej kwestii przy ponownym rozpatrywaniu sprawy może wynikać z zakresu obu wspomnianych wniosków o zmianę pozwolenia na budowę. Jeśli są one bowiem powiązane ze sobą w taki sposób, że oddziaływają na siebie (np. drugi wniosek o zmianę pozwolenia na budowę dotyczy zmian wprowadzonych pierwszym wnioskiem), to procedowanie drugiego z nich bez zakończenia postępowania w sprawie pierwszego, może okazać się niedopuszczalne.