II SA/Ke 378/23

II SA/Ke 378/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 29 listopada 2022 r. Nr L/467/2022 w przedmiocie uchwalenia regulaminu cmentarza komunalnego stwierdza nieważność § 4 ust. 4 oraz § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2022 r. Rada Miejska w Końskich podjęła uchwałę nr L/467/2022 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Końskich.
Podstawę uchwały stanowiły art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Regulamin Cmentarza Komunalnego w Końskich stanowi załącznik do uchwały (§ 1), zwany dalej Regulaminem. Stosownie do § 3 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W § 4 ust. 4 Regulaminu wskazano, że porządkowanie i pielęgnacja grobów należy do osób uprawnionych do pochowania zwłok, określonych w art. 10 ustawy
z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Zgodnie z § 7 ust. 3 Regulaminu, po wygaśnięciu umowy dysponent grobu zobowiązany jest do usunięcia wszelkich elementów budowlanych nagrobka lub grobowca. Jeżeli nie zostaną one usunięte w ciągu miesiąca od dnia wygaśnięcia umowy, ich demontażu może dokonać zarządca cmentarza, a dysponentowi nie przysługują żadne roszczenia z tym związane. Po dokonaniu likwidacji grobu może być on ponownie wykorzystany do pochówku.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Końskich zaskarżył uchwałę z 29 listopada 2022 r. w części dotyczącej § 4 ust. 4 i § 7 ust. 3 Regulaminu zarzucając naruszenie:
- art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy polegające na tym, że Rada Miejska w Końskich w § 4 ust. 4 Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Końskich, stanowiącego załącznik do uchwały, postanowiła, że "porządkowanie i pielęgnacja grobów należy do osób uprawnionych do pochowania zwłok (...)" - podczas gdy organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do wiążącego określania wskazanych obowiązków i zakreślania jednocześnie kręgu osób, na które obowiązek ten nakłada, ponieważ takie obowiązki powinny być regulowane w umowie - zgodnie z zasadą swobody kontraktowania wynikającą z art. 3531 k.c.; w konsekwencji uregulowanie ww. obowiązków mieści się w pojęciu "zarządzania" cmentarzami, a zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony;
2. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy polegające na tym, że Rada Miejska
w Końskich w § 7 ust. 3 Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Końskich, stanowiącego załącznik do uchwały, uregulowała obowiązki dysponentów grobów - podczas gdy organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do wiążącego określania wskazanych obowiązków, ponieważ takie obowiązki powinny być regulowane
w umowie - zgodnie z zasadą swobody kontraktowania wynikającą z art. 3531 k.c.;
w konsekwencji uregulowanie ww. obowiązków mieści się w pojęciu "zarządzania" cmentarzami, a zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 4 i § 7 ust. 3 Regulaminu.
W uzasadnieniu skarżący zauważył, że źródłem prawa do grobu jest umowa, na mocy której zarząd cmentarza oddaje osobie zainteresowanej miejsce pod grób.
W konsekwencji prawa i obowiązki stron powinny być regulowane w umowie – zgodnie z zasadą swobody kontraktowania wynikającą z art. 3531 Kodeksu cywilnego.
Skarżący podniósł, że delegacja ustawowa z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym nie obejmuje uprawnienia kształtowania, definiowania
w odniesieniu do praw podmiotowych o charakterze cywilno-prawnym. Uprawnienie do grobu normują przepisy prawa cywilnego. Zasadniczo także prawo do grobu posiada osoba, która podpisała z zarządcą cmentarza umowę o "rezerwację". Organ stanowiący gminy nie może, w akcie określającym zasady i tryb korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, regulować kwestii dotyczących uprawnień lub obowiązków stron stosunku cywilnoprawnego.
W § 7 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska w Końskich uregulowała kwestie dotyczące zobowiązań dysponenta grobu, czyli strony umowy cywilnej dotyczącej miejsc grzebalnych. W ocenie skarżącego, powyższe kwestie nie mieszczą się
w pojęciu "zasad i trybu korzystania", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się bowiem, że pojęcie "zasad i trybu korzystania", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, określa kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Sprawy związane z umowami dotyczącymi miejsc grzebalnych mają natomiast charakter cywilnoprawny. W konsekwencji mieszczą się w pojęciu "zarządzania" cmentarzami, a zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Umowa o pochowaniu zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem (administratorem) cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu. Miejsce pod grób stanowi własność właściciela cmentarza, czyli gminy, a przyznanie konkretnej osobie prawa do tego miejsca oznacza jego ochronę przed rozdysponowaniem dla innej osoby. Skoro na okoliczność miejsca grzebalnego zawierane są umowy cywilnoprawne, to wszystkie kwestie z tym związane, czyli sprawy o charakterze cywilnym, winny być regulowane w umowie z administratorem cmentarza, a nie w drodze aktu prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że uregulowania zawarte w § 4 ust. 4 oraz w § 7 ust. 3 Regulaminu nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej i nie wkraczają w sferę autonomii organu wykonawczego gminy. Realizują one cel delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, służą bowiem zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania cmentarza.
Organ wskazał, że cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej szczególnego rodzaju i kwestii związanych z jego funkcjonowaniem nie można pozostawiać ustaleniom wynegocjowanym w umowach cywilnoprawnych, zawartych
z poszczególnymi dysponentami miejsc grzebalnych. Ustalenie jednakowych zasad korzystania z cmentarza jest nie tylko prawem, ale też obowiązkiem rady gminy wynikającym z zasady równości określonej w Konstytucji RP.
Wyeliminowanie zaskarżonych regulacji z porządku prawnego i pozostawienie spraw w nich określonych cywilnoprawnym negocjacjom pomiędzy zarządcą cmentarza, a podmiotami z niego korzystającymi, stanowiłoby zaniechanie przez Radę Miejską w Końskich wykonania normy kompetencyjnej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Brak kwestionowanych regulacji prowadzić musiałoby do problemów, konfliktów i sporów na tle zapewnienia jednolitych zasad dla wszystkich podmiotów korzystających z cmentarza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 2492). Wzorcem tej kontroli jest prawo obowiązujące w dacie uchwalenia aktu poddanego pod osąd sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wg wersji obowiązującej w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały, opublikowanej w Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1947 ze zm.), przywoływanej dalej jako ustawa o cmentarzach.
Zgodnie art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten umocowuje organ stanowiący gminy do formułowania - w odniesieniu do gminnych obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej - norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się i określania ustalonego porządku zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
Dokonując kontroli zaskarżonych przepisów uchwały nr L/467/2022 z dnia 29 listopada 2022 r., należy zgodzić się ze skarżącym, że uchwalając regulacje zawarte w § 4 ust. 4 i w § 7 ust. 3 Regulaminu, organ stanowiący Gminy Końskie przekroczył delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Istotna wadliwość zaskarżonych przepisów polega na tym, że Rada Gminy zawarła w nim normy, które reguluje prawo cywilne. Wniosek taki wypływa z prawnego charakteru prawa do grobu, wyjaśnianego wielokrotnie przez Sąd Najwyższy, a także przez sądy administracyjne.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach (do którego odsyła § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały), prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:
1) pozostały małżonek(ka);
2) krewni zstępni;
3) krewni wstępni;
4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.
Prawo pochowania zwłok ludzkich, o jakim mowa w zacytowanym przepisie, stanowi element składowy prawa do grobu. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że prawo do grobu jest uprawnieniem o charakterze cywilnym (patrz m.in. uchwała SN z dnia 7 grudnia 1970 r., sygn. akt III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127; wyroki NSA: z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16, z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 706/22, dostępne jak wyżej). Prawo to ma dwojaki charakter: osobisty i majątkowy, przy czym na pierwszy plan wysuwają się elementy osobiste, do których zalicza się prawo uprawnionego do pochowania zwłok w miejscu przez niego wybranym, jeżeli dokonał takiego wyboru i obok zwłok jego bliskich, prawo opieki nad grobem, sprawowania kultu osoby tam pochowanej, podjęcia decyzji o pochowaniu innych osób bliskich itp. Prawo to ma także elementy majątkowe, takie jak np. ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem prawa do grobu oraz utrzymaniem samego grobu, jednak mają one charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Elementy osobiste prawa do grobu mają charakter przeważający i są związane z określoną osobą; jako prawa osobiste są niezbywalne
i niedziedziczne. Niekwestionowany jest pogląd, według którego, z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się
z wydatkami, mają charakter osobisty. Uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca na cmentarzu, uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca i wybudowanie grobu, a więc również porządkowanie go i pielęgnacja, należy traktować jako elementy stosunku cywilnoprawnego, a nie publicznoprawnego. Spory na tle uprawnień o charakterze cywilnoprawnym regulują zaś przepisy prawa cywilnego, a nie regulamin korzystania z mienia komunalnego.
Rację ma więc Prokurator zarzucając, że organ stanowiący Gminy Końskie nie został upoważniony do wiążącego określania w § 4 ust. 4 Regulaminu praw
w zakresie porządkowania i pielęgnacji grobów oraz zakreślania kręgu osób, którym prawo to przysługuje. Zagadnienia te wykraczają poza delegację ustawową zawartą
w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż nie dotyczą zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, zakreślając
w omawianym przepisie Regulaminu krąg osób, do których należy porządkowanie
i pielęgnacja grobów, poprzez odesłanie do art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, organ nie wykonał w sposób zgodny z prawem delegacji ustawowej. Sposób sformułowania tej regulacji powoduje nadto, że treść § 4 ust. 4 Regulaminu można odczytywać nie tylko jako prawo, ale również jako obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów, skierowany do kręgu osób wskazanych w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia rady gminy do nakładania na podmioty korzystające z cmentarza komunalnego obowiązków w takim zakresie, jaki wynika z § 4 ust. 4 Regulaminu.
Odnosząc się do § 7 ust. 3 Regulaminu, Sąd podziela zarzuty skargi, że formułując ten przepis organ również przekroczył zakres upoważnienia ustawowego, gdyż to Kodeks cywilny reguluje kwestię odpowiedzialności cywilnej i wzajemnych roszczeń stron stosunku cywilnoprawnego po wygaśnięciu umowy w zakresie prawa do grobu, dopuszczając możliwości jej modyfikacji, lecz wyłącznie w drodze umowy. Tym samym nie do zaakceptowania jest takie działanie organów administracji publicznej, które w obrębie regulacji o charakterze stricte porządkowym, kreuje normy przesądzające o uprawnieniach lub zobowiązaniach o charakterze cywilnym. Kolejny raz odwołując się do art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. należy wskazać, że pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną (w tym przypadku w zakresie roszczeń związanych z demontażem grobu), a także prawa i obowiązki osób dysponujących grobem.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.