II SA/Ke 377/25

II SA/Ke 377/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 232 ust. 6, par. 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 20 maja 2025 r. [...] w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. S. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z 20 maja 2025 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z 30 grudnia 2024 r. nakazującej E. G. i B. G., jako właścicielom budynku usługowego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] i części działki nr ewid.[...] w obrębie 0008 w K., wykonać w terminie do 31 marca 2025 r. następujące zmiany i przeróbki zalecone w ocenie technicznej stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, mające na celu doprowadzenie powyższego budynku usługowego do stanu zgodnego z prawem:
- zmniejszyć ilość otworów wypełnionych pustakami szklanymi w południowej ścianie zewnętrznej (granicznej) budynku od ulicy [...] do powierzchni 4,96 m2, poprzez zamurowanie wypełnionego pustakami szklanymi otworu o powierzchni 2,83 m2 w tej ścianie, zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 1225 ze zm.), oraz informującej, że po wykonaniu powyższych robót należy wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, załączając opinię osoby uprawnionej do wydawania opinii o stanie technicznym obiektów budowlanych o prawidłowym wykonaniu ww. zaleceń i zdatności do użytku wykonanego obiektu, a także informującej, iż w przypadku niewykonania ww. zaleceń w określonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia,
na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania zmiany i przeróbki mającej na celu doprowadzenie wybudowanego samowolnie budynku usługowego na działce nr ewid. [...] i części działki nr ewid.[...] w K., tj. zmniejszenia ilości otworów wypełnionych pustakami szklanymi w południowej ścianie zewnętrznej (granicznej) budynku od ulicy [...] do powierzchni 4,96 m2, poprzez zamurowanie wypełnionego pustakami szklanymi otworu o powierzchni 2,83 m2 w tej ścianie i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pracownicy PINB dla Miasta K. w wyniku kontroli i oględzin ustalili, że na działce o nr ewid. [...] w K. znajduje się budynek mieszkalny i budynek usługowy, użytkowany jako usługowy - serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel. Właściciele budynku nie okazali pozwolenia na jego budowę ani żadnych innych dokumentów świadczących o legalności jego wybudowania.
Następnie PINB dla Miasta K. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu 8 marca 2024 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie powyższego budynku usługowego. W trakcie tego postępowania w piśmie z 25 września 2024 r. Urząd Miasta K. Biuro Rozwoju Miasta poinformował, że działka nr ewid. [...] znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]'", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z 10 lipca 2002 r. w obszarze funkcjonalnym MJ7, określonym jako ,,tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"; a zgodnie z § 18 ust. 1 dla obszarów oznaczonych symbolem MJ w przypadku budynków wolnostojących lub usytuowanych przy jednej granicy działki, o ile ustalenia szczególne nie stanowią inaczej, ustala się jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, między innymi następujące rodzaje funkcji, z ograniczeniami wynikającymi z § 20:
1) usługi: a) handlu detalicznego z wyłączeniem handlu pojazdami mechanicznymi, handlu paliwami do pojazdów, gazami skroplonymi i technicznymi, handlu prowadzonego na straganach i targowiskach oraz handlu związanego ze składowaniem artykułów poza budynkami, b) w zakresie wypożyczania artykułów użytku osobistego i domowego z wyłączeniem wypożyczania pojazdów mechanicznych, c) w zakresie napraw i konserwacji artykułów użytku osobistego i domowego z wyjątkiem napraw i konserwacji pojazdów mechanicznych;[...] m) małe warsztaty samochodowe o jednym stanowisku naprawczym.
- zgodnie z § 20 ust. 1: "O ile ustalenia szczególne nie stanowią inaczej, na terenach oznaczonych w planie symbolem MJ i U, UH, UR zakazuje się: 1) sytuowania następujących obiektów: c) hurtowni, e) garaży i wiat garażowych na samochody ciężarowe o ładowności powyżej 2,5 t i na autobusy, f) obiektów magazynowo - składowych wraz z zapleczami z wyjątkiem budynków gospodarczych o powierzchni do 30 m2, przeznaczonych do obsługi nieruchomości lub związanych z nieruchomością gruntów rolnych położonych poza obszarem objętym planem.
Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej ustalenia:
- dla obszaru MJ jest dopuszczalna funkcja usługowa w postaci "małego warsztatu samochodowego o jednym stanowisku naprawczym",
- funkcja budynku usługowego w łącznym zakresie sformułowanym jako "serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w tym obszarze planu w sytuacji dotyczącej warsztatu samochodowego o jednym stanowisku naprawczym z wyłączeniami określonymi w § 18 ust. 1.
W toku postępowania odwoławczego w dniu 17 kwietnia 2025 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu pismo PINB dla Miasta K. przekazujące opinię dotyczącą stanu technicznego przedmiotowego budynku usługowego sporządzoną w marcu 2025 r. Do pisma załączony został też protokół z kontroli z 9 kwietnia 2025 r. na działce nr [...], podczas której ustalono, że od środka pomieszczenia zamurowane zostały bloczkami betonu komórkowego otwory w ścianie granicznej budynku.
Dalej organ odwoławczy podał, że samowolna budowa murowanego budynku usługowego na działce nr ewid. [...] i części działki nr ewid.[...] nastąpiła w latach 1989 - 1993. Budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] ścianą południową. Obecnymi właścicielami budynku są B. G. i E. G.. Jak ustalili pracownicy PINB budynek użytkowany jest jako usługowy - serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel.
Jak wynika jednak z zażalenia E. G., w tym budynku B. G. nie prowadzi w ogóle sprzedaży pojazdów mechanicznych (detalicznej bądź hurtowej), w budynku nie mieści się też żaden warsztat, ani serwis samochodowy. W budynku usługowym realizowana jest wyłącznie działalność polegająca na naprawie wtryskiwaczy i sprzedaży akumulatorów. Nie może też być mowy o jakimkolwiek stanowisku naprawczym, bo nie ma w ogóle możliwości, żeby do budynku usługowego wjechał jakikolwiek samochód. W budynku mieszczą się tylko 4 maszyny do testowania i naprawy urządzeń samochodowych (głównie wtryskiwaczy i akumulatorów). Cala prowadzona działalność sprowadza się zatem do handlu detalicznego wybranymi częściami samochodowymi oraz napraw i konserwacji niektórych artykułów samochodowych, a tym samym jest w pełni dopuszczalna w rozumieniu przytoczonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem organu II instancji przedstawione ustalenia powodują, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38. poz. 229). Ustawa ta przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: albo należy nakazać w oparciu o art. 37 przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, albo następuje jego legalizacja w oparciu o art. 40 i 42 ust. 2 i 3, przy czym legalizacja jest możliwa wyłącznie po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2.
Organ odwoławczy zaznaczył, że analizując sprawę pod kątem wyeliminowania przesłanek nakazujących rozbiórkę w pierwszej kolejności winien ustalić, czy samowolnie wykonany obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Wskazał, że w piśmie z 17 lipca 2024 r. Biura Rozwoju Miasta w Urzędzie Miasta K. dotyczącym zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcji budynku usługowego (serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] wyjaśniono, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w obszarze funkcjonalnym MJ7. Dla obszaru MJ jest dopuszczalna funkcja usługowa w postaci "małego warsztatu samochodowego o jednym stanowisku naprawczym". Funkcja budynku usługowego w łącznym zakresie sformułowanym jako "serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w tym obszarze planu w sytuacji dotyczącej warsztatu samochodowego o jednym stanowisku naprawczym z wyłączeniami określonymi w § 18 ust 1. Inspektor Wojewódzki podkreślił że pismo to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego obu instancji.
Nie zachodzi zatem wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku usługowego. Ponadto nie stwierdzono też występowania okoliczności niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jak również innych ważnych przyczyn, które uzasadniałyby rozbiórkę na podstawie powyższej ustawy.
Organ II instancji podał, że w ścianie granicznej o wymiarach 13,9 x (3,42m+0,3m), czyli o powierzchni 51,71 m2, istnieją wypełnione luksferami trzy otwory okienne, których powierzchnia wynosi 7,34 m2. Przytaczając treść § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że dopuszczalna powierzchnia otworów wypełnionych luksferami w ścianie granicznej tego budynku nie powinna przekraczać 10% powierzchni ściany, tj. 5,17 m2. Skoro powierzchnia wypełniona luksferami ma 7,34 m2 to obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wybudowany jest niezgodnie z przepisami.
Powołując art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Inspektor uznał, że zawarty w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji nakaz wykonania w określonym terminie zmniejszenia ilości otworów wypełnionych pustakami szklanymi w południowej ścianie zewnętrznej (granicznej) budynku od ulicy [...] do powierzchni 4,96 m2, jest zasadny i zgodny z przepisami. Jednak w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zobowiązani wykonali nakaz zamurowania otworów tj. rozbili luksfery i zamurowali bloczkami betonu komórkowego otwory o powierzchni 1,34m x 1,38m + 0,60m x 1.34 m = 1,85+0,80=2,65m2, czyli powierzchnia pozostałych otworów wypełnionych luksferami to 7,34m2 - 2.65 m2 = 4,69 m2, czyli mniej niż 10% powierzchni ściany wyliczonej na podstawie pomiarów dokonanych przez pracowników organu I instancji i zarazem mniej niż 10% powierzchni ściany wyliczonej w opinii stanu technicznego z marca 2025 r. Zatem wykonując obowiązek nakazany w art. 40 ustawy z 1974 r., doprowadzili budynek do stanu zgodnego z przepisami. Tak więc obecnie budynek usługowy wybudowany samowolnie na działce nr ewid. [...] i części działki nr ewid.[...] może podlegać legalizacji w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.
Mając na uwadze fakt, że zobowiązani wykonali już obowiązek nakazany zaskarżoną decyzją to należało, korzystając z art. 138 §1 pkt 2 kpa, zreformować rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylenia decyzji organu I instancji, M. S. zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów:
I. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem przepisów i ratio legis ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawa budowlanego, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego, MPZP 1977 oraz MPZP 2002 w odniesieniu do występującego w sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji całkowicie dowolnym przyjęciu przez organy obu instancji, że:
- w sprawie ma zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy z 1974 r. tj. 1) obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę (MPZP Z 1977 oraz MPZP 2002 nie przewidują budowy obiektu o takich parametrach i funkcjonalności jaką posiada budynek będący przedmiotem niniejszej sprawy); 2) powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia);
- należy pominąć w rozstrzygnięciu analizę MPZP z 1997 r., którym wskazano, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami od 1 MN do 17 MN należy dążyć do możliwie szybkiej likwidacji istniejących budynków gospodarczych, zabrania się wznoszenia nowych budynków gospodarczych, oraz że wszystkie funkcje gospodarcze winny być umieszczone w projektowanych budynkach mieszkalnych, w przypadku gdy przy rozstrzygnięciu kwestii rozbiórki samowoli budowlanej zbudowanej w okresie reżimu ustawy z 1974 r. i uwzględniając przepisy prawa na dzień orzekania, winno się uwzględniać także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy;
- obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, co uzasadnia wydanie decyzji mającej na celu doprowadzenie wybudowanego samowolnie budynku usługowego do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy orzecznictwo (uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13) wskazuje uwzględnienie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ, jak również przeznaczenie terenu na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy (obecny i poprzedni MPZP);
- funkcja budynku usługowego w łącznym zakresie sformułowanym jako "serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel", jest zgodna z obowiązującym MPZP z 2002 r., co zostało potwierdzone przez Biuro Rozwoju Miasta w Urzędzie Miasta K. pismem z 17 lipca 2024 r., podczas gdy pominięto pismo tego organu z 24 września 2024 r., w którym wskazał, że nie zajmie stanowiska w zakresie tego konkretnego budynku z powodu zbyt małej ilości informacji;
- funkcja budynku usługowego sformułowana jako "serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel" nie podlega ograniczeniom wynikającym z § 18 ust. 1 w związku z § 20 MPZP z 2002 r. tj. wyłączeniom na tym terenie handlu pojazdami mechanicznymi, (...) wyłączeniom wypożyczania pojazdów mechanicznych, (...) wyłączeniom napraw i konserwacji pojazdów mechanicznych; w przypadku gdy działalność gospodarcza prowadzona na działce o nr [...] i 400 sprowadza się do naprawy części samochodowych (m.in. elementów ropopochodnych, wymiany akumulatorów i sprzedaży samochodów);
- nie jest istotny interes stron postępowania, w tym nie jest istotne ustalenie, jaki wpływ ma wykonana inwestycja na prawa osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich), w przypadku gdy przedmiotowy garaż został zlokalizowany i wybudowany z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc niezgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego;
- za wiarygodne należy uznać twierdzenia w zażaleniu E. G., że nie prowadzi w ogóle sprzedaży pojazdów mechanicznych, w budynku nie mieści się żaden "warsztat" ani "serwis" samochodowy, w przypadku gdy zebrany materiał dowodowy w postaci zdjęć, CEIDG prowadzonej działalności gospodarczej, opisu technicznego budynku wskazującego na istnienie bramy garażowej i kanału samochodowego, został pominięty, a jednoznacznie wskazuje na naprawę części samochodowych ropopochodnych, regenerację akumulatorów samochodowych, parkowanie i naprawę samochodów osobowych i busów w większej ilości niż 4 na terenie przed przedmiotowym budynkiem, co jest niedozwolone na podstawie § 18 ust. 1 w zw. z § 20 MPZP z 2002 r.;
- nie zostało naruszone podstawowe przeznaczenie terenu, przez które należy rozumieć taki rodzaj funkcji, który powinien przeważać na działkach położonych w obrębie danego obszaru funkcjonalnego zgodnie z § 4 ust. 1, pkt 5, 6, 7 MPZP z 2002 r., w przypadku gdy działka ewidencyjna nr [...] w przeważającej części fatycznie została zagospodarowana pod prowadzenie działalności gospodarczej tj. postój i naprawę samochodów klientów serwisu samochodowego oraz samochodów przeznaczonych na sprzedaż;
- budynek spełnia warunki techniczne i jest zdatny do użytku zgodnie z ekspertyzą opracowaną przez S. B., z pominięciem kontrekspertyzy opracowanej przez L. C., w przypadku gdy istniejący budynek został wybudowany w sposób, który nie czyni zadość przepisom dotyczącym odległości od sąsiadującego z nim budynku mieszkalnego oraz innym warunkom technicznym (w tym przepisom przeciwpożarowym), jakim powinny odpowiadać tego typu obiekty zgodnie z wymaganiami obowiązującego prawa, a usunięcie wskazanych naruszeń prawa nie jest możliwe na drodze dokonania ewentualnych przeróbek i dodatkowych zabezpieczeń tego obiektu;
b. art. 6 i art. 8 kpa poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej ochrony swoich praw poprzez pominięcie w postępowaniu jej prywatnej ekspertyzy;
c. art. 107 § 3 w związku z art. 126 w związku z art. 11 oraz art. 15 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy z uwagi na ograniczenie przez organ odwoławczy, w ślad za organem uzgadniającym, swoich ustaleń do stwierdzeń ogólnych, które w żaden sposób nie uzasadniają, że doszło do właściwego wyważenia interesu publicznego z prywatnym interesem skarżącej z perspektyw ustawy prawo budowlane i ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ odwoławczy, a wcześniej przez organ uzgadniający, wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których wydane w sprawie rozstrzygnięcia winny być logiczną konsekwencją,
II. prawa materialnego:
a. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego pobudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ bada tylko przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974 i w konsekwencji nieustalenie, czy inwestor dysponował i czy dysponuje nadal tytułem prawnym do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i nieuzależnienie od tej okoliczności wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;
b. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę zbadania prawa własności gruntu na, którym zlokalizowany jest budynek będący przedmiotem postępowania, co doprowadziło do naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiadów;
c. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego pobudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego bada tylko opinię o stanie technicznym budynku, w przypadku gdy organ winien również zbadać kompleksowo zgodność budowy z miejscowym prawem i zgodność obiektu z warunkami zabudowy.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że podczas istnienia samowolnego budynku obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzony uchwałą nr [...] oraz miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] MRN w K., w ustaleniach ogólnych dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej figurują zapisy, że należy dążyć do możliwie szybkiej likwidacji istniejących budynków gospodarczych, że zabrania się wznoszenia nowych budynków gospodarczych oraz, że wszystkie funkcje gospodarcze winny być umieszczone w projektowanych budynkach mieszkalnych. Tak więc na dzień obowiązywania ww. planu inwestor nie otrzymałby zgody na realizację obiektu budowlanego usytuowanego w tym miejscu, o takiej funkcji i obecnych wymiarach. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", przyjętego uchwałą nr [...] z 10 lipca 2002 r., przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z dopuszczeniem innych rodzajów funkcji wymienionych w § 18 pkt 1 ust. 1 z ograniczeniami wynikającymi z § 20 MPZP z 2002 r. – dotyczącymi prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej związanej z motoryzacją. Po wyłączeniu usług mechanicznych, dopuszczalny jest "mały warsztat samochodowy o jednym stanowisku naprawczym". W tym miejscu strona skarżąca nie zgodziła się z Wojewódzkim Inspektorem, że pismo organu I instancji z 17 lipca 2024 r. zatwierdza zgodność prowadzonej działalności z miejscowym planem. Wskazała, że organ pominął pismo z 25 września 2024 r., w którym wskazano, że wobec braku szczegółowych informacji organ nie może zająć stanowiska co do spełnienia przez przedmiotowy budynek pozostałych wymogów planu. Próbę rozstrzygnięcia sprzeczności w MPZP z 2002 r. podjęto w ekspertyzie sporządzonej przez L. C.. Zdaniem rzeczoznawcy należy je tak rozstrzygać, że dopuszcza się prowadzenie małego warsztatu samochodowego z jednym stanowiskiem naprawczym z przeznaczeniem do obsługi nieruchomości (czyli na potrzeby własne), a nie do profesjonalnych usługowych napraw i konserwacji pojazdów mechanicznych. W ekspertyzie tej również wskazano, że istniejący budynek został wybudowany w sposób, który nie czyni zadość przepisom dotyczącym odległości od sąsiadującego z nim budynku mieszkalnego oraz innym warunkom technicznym (w tym przepisom przeciwpożarowym), a usunięcie wskazanych naruszeń nie jest możliwe poprzez dokonanie ewentualnych przeróbek i dodatkowych zabezpieczeń tego obiektu.
Skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu II instancji, że sprawy własnościowe nie mają wpływu na legalizację obiektów budowlanych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Zarzuciła, że organy nie rozważyły istotnej w świetle art. 37 ust. 2 przesłanki innych ważnych przyczyn w związku z art. 29 ust. 5 ustawy z 1974 r. i okoliczności związanych z granicami ewidencyjnymi działki nr [...] i czy sporny budynek samowolnie postawiony w sposób istotny oddziałuje na działkę, której jest ona właścicielem. Skarżąca dodała, że zgodnie z wyrokiem NSA z 20 marca 2024 r. sygn. II OSK 1608/21 wymóg posiadania prawa do gruntu wprawdzie nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, ale nie oznacza to, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy.
Dalej w skardze podniesiono, że organy powinny ustalić prawo do dysponowania nieruchomością w celu legalizacji samowoli, ustalić rozbieżności w interpretacji MPZP z 2002 r., przeanalizować ekspertyzę i kontrekspertyzę techniczno-budowlaną w celu zbadania sprawy w sposób wyczerpujący. Mimo powyższego obowiązku, uzasadnienie w obu postanowieniach jest lakoniczne i ogólnikowe. Organy nie zbadały zakresu i intensywności prowadzonej działalności gospodarczej i nie wzięły pod uwagę powierzchni samowoli budowlanej, która stanowi około 85 m2 i wchodzi na teren sąsiadów, a jedynie skupiły się na kwestii możliwości prowadzenia w nim "serwisu diesla, handlu akumulatorami, auto handlu".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 20 listopada 2025 r. uczestnicy postępowania E. G. i B. G. wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że niezrozumiałe są wywody skarżącej odwołujące się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1977-1994, a więc już od kilkudziesięciu lat nieaktualnego. Przepisy wcześniejsze - i już nieobowiązujące - nie mogą być decydującym kryterium oceny. Za całkowicie bezzasadne uznano także twierdzenia, że dopuszczalność umiejscowienia "małego warsztatu samochodowego o jednym stanowisku naprawczym" miała być zawężona jedynie do warsztatów samochodowych "do obsługi nieruchomości (czyli na potrzeby własne)". Nic bowiem takiego nie wynika z zapisów planu, gdzie takie sformułowania nie zostały użyte. Trudno zresztą pojąć, czym w istocie miałby być taki warsztat - obsługujący jedynie nieruchomość i jej "potrzeby własne", tak jakby tego rodzaju warsztaty były standardowym wyposażeniem nieruchomości z zabudową mieszkalną.
W piśmie podkreślono, że w spornym budynku nie jest prowadzony żaden warsztat, a faktyczny zakres działalności nie może być ustalany wyłącznie w oparciu o treść wpisu ujawnionego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Na posesji należącej do uczestników w ogóle nie jest prowadzona sprzedaż pojazdów mechanicznych, a w budynku usługowym wykonuje się wyłącznie działalność sprowadzającą się do naprawy wtryskiwaczy i sprzedaży akumulatorów. Nie ma tam żadnego "stanowiska naprawczego", bo do budynku usługowego zwyczajnie nie może wjechać jakikolwiek samochód. W budynku znajdują się tylko 4 maszyny do testowania i naprawy urządzeń samochodowych, które to urządzenia są dostarczane przez klientów już po wymontowaniu ich z pojazdów - i są potem sprawdzane/reperowane poza samochodami.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej i uczestnika J. S. poparł skargę. Pełnomocnik uczestników E. G. i B. G. wniósł o jej oddalenie.
W złożonym na rozprawie załączniku do protokołu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ I instancji nie powiadomił jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do opinii zleconej przez organ. Dalej wskazano, że zaświadczenie o zgodności budowy z MPZP przewidują aktualnie obowiązujące przepisy o legalizacji, a nie przepisy ustawy z 1974 r. Jest to obowiązek nadzoru budowlanego, a nie Prezydenta [...]. Ponadto zarzucono, że wypowiedzi zawarte w pismach Prezydenta Miasta K. nie są jednoznaczne oraz, że rzeczoznawca przeanalizował zgodność obiektu z warunkami technicznymi obowiązującymi aktualnie, m.in. w zakresie odległości budynku od granicy oraz budynków mieszkalnych, jednak organ II instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł.
W złożonym załączniku do protokołu pełnomocnik uczestników podał, że przedmiotowy budynek nie jest warsztatem samochodowym, gdyż nie ma w nim żadnego stanowiska naprawczego i w ogóle nie ma możliwości, żeby do środka wjechał pojazd. Brak też typowych dla warsztatów samochodowych specjalistycznych urządzeń. Z tych powodów nie jest to warsztat samochodowy rozumiany jako zakład przemysłowy realizujący kompleksowe usługi diagnostyczne i naprawcze pojazdów samochodowych i ich komponentów. Działalność w nim wykonywana sprowadza się głównie do naprawy wtryskiwaczy. Dlatego jej zasięg i wpływ na nieruchomości sąsiednie jest bez porównania mniejszy niż w przypadku pełnego warsztatu samochodowego. Nie zmienia to jednak faktu, że w sensie prawnym nawet prowadzenie działalności polegającej tylko na wymianie wtryskiwaczy zalicza się do szeroko pojętych napraw pojazdów, a więc czynności typowych dla warsztatów samochodowych. Dla prawnego zakwalifikowania danego obiektu jako warsztatu samochodowego wystarcza zatem realizowanie choćby niewielkiego wycinka charakterystycznej dla niego działalności. Skoro zatem w myśl par. 18 ust. 1 pkt m) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest prowadzenie w tym miejscu małego warsztatu samochodowego o jednym stanowisku naprawczym, to tym bardziej za dozwoloną należy uznać działalność limitowaną do naprawy/wymiany wtryskiwaczy, do której nawet jedno stanowisko naprawcze nie jest potrzebne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
Ponieważ zaskarżona do WSA w Kielcach decyzja częściowo reformowała decyzję organu I instancji i w pozostałej części utrzymywała ją w mocy, a żądanie skargi wniesionej przez samą stronę dotyczyło uchylenia decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy "zaskarżone postanowienie organu odwoławczego" (chodzi tu w istocie o decyzję ŚWINB z 20 maja 2025 r., [...]) oraz w całości decyzji organu pierwszej instancji, "mającej na celu doprowadzenie wybudowanego samowolnie budynku na działce [...] i części działki nr ewid.[...] przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem", na wstępie należy wyjaśnić, jaki był rzeczywisty zakres zaskarżenia.
Przedmiotem skargi była decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonania zmian i przeróbek mających doprowadzić wybudowany samowolnie przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem (choć tego ostatniego sformułowania, tj. "do stanu zgodnego z prawem", w sentencji tej decyzji zabrakło) i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymująca w mocy decyzję organu II instancji w pozostałej części, tj. w części informującej, że po wykonaniu powyższych robót budowlanych należy wystąpić do PINB dla Miasta K. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego, załączając opinię osoby uprawnionej do wydawania opinii o stanie technicznym obiektów budowlanych o prawidłowym wykonaniu ww. zaleceń i zdatności do użytku wykonanego obiektu. Niesporną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji we wskazanej części oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji w tym zakresie, było stwierdzone przez organ odwoławczy wykonanie przez inwestorów, już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, orzeczonego tą decyzją nakazu zamurowania wypełnionego pustakami szklanymi otworu o powierzchni 2,83 m2 w południowej ścianie przedmiotowego budynku, co spowodowało, w ocenie organu, doprowadzenie tej ściany do zgodności z § 232 ust. 6 rozp. ws. warunków technicznych. Skoro bowiem niezgodność z przepisami technicznymi dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego budynku została usunięta, to bezprzedmiotowe stało się nakładanie na inwestora takiego obowiązku. Jednak zasadniczym powodem zaskarżenia decyzji ŚWINB z 20 maja 2025 r., deklaratywnie tylko ograniczonego do części utrzymującej w mocy "zaskarżone postanowienie organu odwoławczego", a faktycznie – zdaniem Sądu - w całości, było kwestionowanie przez skarżącą samej możliwości legalizacji przedmiotowego budynku. Świadczy o tym zaskarżenie decyzji organu I instancji w całości, a więc także w części nakazującej zamurowanie wypełnionego pustakami szklanymi otworu o powierzchni 2,83 m2 w południowej ścianie przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia tej ściany do zgodności z § 232 ust. 6 rozp. ws. warunków technicznych. Skoro bowiem skarżąca domaga się rozbiórki całego przedmiotowego budynku, to nie można rozumieć jej żądania uchylenia decyzji drugoinstancyjnej tylko w części nieobejmującej doprowadzenia południowej ściany tego budynku do stanu zgodnego z prawem inaczej, niż jako kwestionowania całości takiej decyzji. Skoro bowiem żąda się rozbiórki całego budynku, to nie można akceptować doprowadzenia jakieś jego części do stanu zgodnego z prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w granicach zaskarżenia oraz w granicach niniejszej sprawy mieści się cała decyzja organu II instancji oraz organu I instancji, zwłaszcza, że możliwość legalizacji przedmiotowego budynku może budzić wątpliwości, o czym będzie mowa niżej.
Zakres postępowania wyjaśniającego oraz ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wskazuje, że przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego była budowa budynku, która miała miejsce w latach 1989-1993 a więc przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), dalej ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. lub prawo bud. z 1974 r., do której odsyła treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Oznacza to, że w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu w oparciu o art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić przesłanki zawarte w tym ostatnim przepisie. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 w/w ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.1. Ujawnione w orzecznictwie wątpliwości co do wykładni przytoczonego określenia "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym", zostały wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13. NSA wskazał w niej, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Konieczność uwzględnienia przepisów o planowaniu obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji zachodzi zwłaszcza wtedy, gdy wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu obowiązującymi w dacie jego budowy nie był przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, ale w dacie orzekania przez organy administracji już nie spełnia tej przesłanki decyzji rozbiórkowej, o jakiej mowa w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Chodzi o to, aby uwzględniać zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sytuacji, gdy obecnie dopuszczalna jest zabudowa na terenie, na którym do tej pory nie było takiej możliwości, nie nakazywać rozbiórki obiektu budowlanego. W takim wypadku bowiem byłoby to nieracjonalne. Taka wykładnia, którą Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela powoduje, że zarzut skargi dotyczący wadliwego pominięcia przez organy w rozstrzygnięciach analizy MPZP z 1997 r., nie był zasadny.
W rozpoznawanej sprawie organy nie stwierdziły przesłanki przymusowej rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa bud. z 1974 r. Stwierdziły bowiem w oparciu o treść zażalenia E. G. z 24 października 2024 r., że mimo określenia przez pracowników PINB dla Miasta K., że przedmiotowy budynek użytkowany jako usługowy – serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel - w rzeczywistości w budynku tym nie mieści się żaden warsztat, ani serwis samochodowy. W budynku tym realizowana jest bowiem wyłącznie działalność polegająca na naprawie wtryskiwaczy, sprzedaży akumulatorów, handlu detalicznym wybranymi częściami samochodowymi, naprawie i konserwacji niektórych artykułów samochodowych. Taka działalność natomiast, zgodnie z wiążącym dla organów nadzoru budowlanego pismem Biura Rozwoju Miasta w Urzędzie
Miasta K. dotyczącym zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcji przedmiotowego budynku usługowego, mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym dla obszaru oznaczonego symbolem MJ7, w przypadku budynków wolnostojących lub usytuowanych przy jednej granicy działki, ponieważ zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. m uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 10 lipca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K., dalej m.p.z.p. "[...]", na tym obszarze ustala się jako dopuszczalne usługi: małe warsztaty samochodowe o jednym stanowisku naprawczym.
Nie kwestionując poglądu, że taka działalność usługowa, jaka została przedstawiona przez E. G. w zażaleniu z 24 października 2024 r. może się mieścić w kategorii dopuszczalnego przeznaczenia określonego w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. m) m.p.z.p. "[...]", (skoro przepis ten dla obszarów oznaczonych symbolem MJ, w przypadku budynków wolnostojących lub usytuowanych przy jednej granicy działki, o ile ustalenia szczególne nie stanowią inaczej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu ustala wprost usługi takie, jak między innymi małe warsztaty samochodowe o jednym stanowisku naprawczym, to nie można skutecznie twierdzić, że chodzi w tym przepisie o dopuszczenie wyłącznie prowadzenia małego warsztatu samochodowego z przeznaczeniem do obsługi nieruchomości, czyli na potrzeby własne) należy jednak zauważyć, że ustalenie organu w tym zakresie nie zostało oparte na wystarczających dowodach. W sytuacji sporu pomiędzy stronami, również dotyczącego zakresu działalności prowadzonej przez inwestora w spornym budynku, niewystarczające było oparcie się wyłącznie na twierdzeniach jednej strony, przedstawionych w dodatku nie w toku postępowania rozpoznawczego, ale w zażaleniu na postanowienie wydane w toku tego postępowania, dotyczące nałożenia na B. G. i E. G. obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej tego budynku. Trzeba też zauważyć, że pogląd organu co do wiążącego dla organów nadzoru budowlanego charakteru pisma – zaświadczenia organu co do zgodności takiej budowy, jak w niniejszej sprawie, z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego z 1974 r. Ocena tej zgodności jest bowiem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej i należy do czynności stanowiących stosowanie prawa materialnego. Organ nadzoru samodzielnie dokonuje analizy prawnej w tym zakresie i nie może poprzestać jedynie na wydawanych przez gminę zaświadczeniach, ponieważ ustawa z 1974 r. nie przewidywała dokonywania takich ustaleń na podstawie przedkładanych zaświadczeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 sierpnia 2025 r., II SA/Gd 1343/24). Taka analiza wymaga natomiast poprawnego i pełnego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do oceny wspomnianej zgodności budowy z przepisami o planowaniu. Wadliwie więc organ II instancji uznał, że stwierdzenie we wspomnianym wyżej piśmie Biura Rozwoju Miasta w Urzędzie Miasta K. z 17 lipca 2024 r., znak: [...], zgodności funkcji spornego budynku usługowego (serwis diesla, handel akumulatorami, auto handel) z ustaleniami obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dla organu wiążące. Ponadto trzeba zauważyć, że wspomniane pismo w istocie nie wyrażało jakiegokolwiek poglądu jego autorów na temat takiej zgodności. Stanowiło bowiem jedynie informację o literalnej treści obowiązujących od 1985 r. do daty tego pisma, planów dla nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], obręb 0008, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. pod nr. [...]. Również kolejne pismo Biura Rozwoju Miasta Urzędu Miasta K. z 25 września 2024 r. (k. I-18 akt administracyjnych), nie stanowiło stanowczego i jednoznacznego stwierdzenia zgodności funkcji spornego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to bowiem stwierdzono w końcowej części tego pisma, "opinia dotyczy wyłącznie możliwości lokalizacji w terenie MJ budynku o funkcji innej niż mieszkalna. Wobec braku szczegółowych informacji Biuro Planowania Przestrzennego nie może zająć stanowiska co do spełnienia przez przedmiotowy budynek pozostałych wymogów planu".
Ocena spełnienia tych pozostałych wymagań będzie, w ocenie Sądu obowiązkiem organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oczywiście po poprawnym ustaleniu charakteru i zakresu działalności prowadzonej w tym budynku, o czym była już wyżej mowa. W tym zakresie konieczne będzie też szczegółowe odniesienie się przez organ rozpatrujący sprawę do złożonej przez skarżącą wraz z odwołaniem "Ekspertyzy techniczno-budowlanej" sporządzonej w grudniu 2024 r. przez dr. inż. bud., inż. arch. L. C.. Trzeba dostrzec, że do ekspertyzy tej mającej wprawdzie charakter dokumentu prywatnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 września 2011 r., IV SA/Po 498/11), ale w oparciu o który organ administracji również może czynić swoje ustalenia (art. 75 k.p.a.), organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Oparł się natomiast na "Ocenie technicznej budynku" z listopada 2024 r., która została sporządzona przez mgr inż. S. B. w związku z nałożeniem na B. G. i E. G., postanowieniem PINB dla Miasta K. z 9 października 2024 r., w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia oceny technicznej stwierdzającej, czy budynek usługowy wybudowany samowolnie na działce nr ewid. [...] i części działki nr ewid.[...] w obrębie 0008 przy ulicy [...] w K., został wykonany prawidłowo, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz określającej ewentualne zmiany i przeróbki, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniane postanowienie PINB dla Miasta K. z 9 października 2024 r. zostało jednak uchylone w całości ostatecznym postanowieniem ŚWINB w K. z 28 listopada 2024 r., którym umorzono też postępowanie w przedmiocie nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia organ stwierdził natomiast, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 81c Prawa budowlanego nie może służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego leżącego w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Nie można również za pomocą ekspertyzy technicznej czynić ustaleń dotyczących oceny legalności wykonanych robót budowlanych, zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami, czy też ich kwalifikacji prawnej wpływającej na dalszy kierunek postępowania.
Podzielając takie poglądy należy zauważyć, że mimo ich wyrażenia w prawomocnym postanowieniu z 28 listopada 2024 r., PINB dla Miasta K. w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na wnioskach wynikających z oceny technicznej S. B., która mimo niewykonalności (art. 130 § 1 w zw. z art.144 k.p.a.), a następnie uchylenia postanowienia zobowiązującego do jej przedłożenia – została jednak na zlecenie B. G. i E. G. sporządzona i przedstawiona organowi. Takie procedowanie zaakceptował natomiast organ II instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu, skoro uchylił decyzję nakładającą obowiązek doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez tylko wykonanie robót budowlanych wskazanych w ocenie technicznej S. B. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie z powodu dobrowolnego wykonania tych robót przez inwestorów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniły bowiem samodzielnie pełnych ustaleń pozwalających na stwierdzenie braku określonych w art. 37 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 i 2 prawa bud. z 1974 r. przesłanek wyłączających możliwość zalegalizowania spornego budynku, a w razie wykluczenia możliwości jego rozbiórki, na określenie zakresu koniecznych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem.
W szczególności organy nie wyjaśniły, czy rzeczywiście sporny budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa bud. z 1974 r.). Również jednak kolejne przewidziane w przepisach prawa budowlanego z 1974 r. przyczyny mogące uzasadniać decyzję o przymusowej rozbiórce przedmiotowego budynku, a więc i mogące wykluczać wydanie zapadłej w sprawie decyzji z art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. legalizującej samowolną budowę – nie zostały należycie wyjaśnione. Chodzi tu o przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, a więc o to, czy przedmiotowy budynek powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, względnie czy jego przymusowa rozbiórka jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
Ustalenia w zakresie tych przesłanek organ II instancji ograniczył do wyjaśnienia, że "nie stwierdzono też występowania okoliczności niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jak również innych ważnych przyczyn, które uzasadniałyby rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Prawa budowlanego z 1974 r.". Poza odwołaniem się do warunków bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w § 232 ust. 6 rozp. ws. warunków techn., organy nie wskazały żadnych innych przepisów, które poddały analizie z punktu widzenia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czy też innych ważnych przyczyn mogących uzasadniać rozbiórkę. Co do tych przepisów należy w szczególności wskazać na inne niż § 232 ust. 6 rozp. ws. warunków techn. przepisy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, na które zwrócono uwagę w pominiętej przez organ II instancji ekspertyzie techniczno-budowlanej L. C. z grudnia 2024 r. (§ 271 wskazanego rozporządzenia). Trzeba zauważyć przy tym, że prawidłowa wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji (tak NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Tym samym w procesie legalizacyjnym należy badać zachowanie warunków technicznych z daty orzekania przez organy administracyjne. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, a tym samym stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym tj. bezpośrednim działaniem nowego prawa, które uznaje się za dopuszczalne (por. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. K 9/95, opub. w OTK 1996, nr 1, poz. 2; uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, opub. w ONSAiWSA 2014 nr 6, poz. 89, wyrok NSA z 11 marca 2020 r., II OSK 1187/18).
Odnośnie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (Dział VI rozp. ws. warunków techn.), powyższa wykładnia zyskuje dodatkowe uzasadnienie w treści § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z nim bowiem, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Oznacza to, że dla oceny możliwości wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 40 prawa bud. z 1974 r. i zakresu nakazywanych w tym trybie do wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem, bez znaczenia jest okoliczność,czy w dacie wybudowania takiego budynku ówcześnie obowiązujące przepisy dopuszczały taką budowę, a także to, że od jego wybudowania upłynęło ponad 30 lat. Chodzi tu bowiem o ocenę, czy obecnie taki budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, co stanowi jedną z przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa bud. z 1974 r. przesłanek wyłączających możliwość wydania takiej decyzji, jaka zapadła w niniejszej sprawie, tj. decyzji legalizacyjnej opartej na art. 40 tej ustawy.
Zabrakło również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji rozważań na temat podnoszonego w toku całego postępowania wątku zbudowania spornego budynku częściowo na gruncie należącym do skarżącej.
W tym zakresie Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że "inną ważną przyczynę" wskazaną w art. 37 ust. 2 prawa bud. z 1974 r., uzasadniającą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego może stanowić naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie prawa, jakim jest prawo własności nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje. To, że wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nie oznacza bowiem, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestię samowoli budowlanej w ramach ww. normy (zob. teza 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r. II SA/Gl 188/17, opubl. jw.). W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz z konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z 17 marca 1998 r., IV SA 759/96, opubl. Baza Orzeczeń LEX nr 43338). Przeciwna interpretacja treści art. 37 ww. ustawy prowadziłaby przy tym do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót - mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa (wyrok NSA z 15 września 1987 r., IV SA 430/87, z 20 marca 2024 r., II OSK 1608/21, wyrok WSA w Gdańsku z 27 sierpnia 2025 r., II SA/Gd 1343/24).
W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że B. G. i E. G. nie mają potwierdzonego prawa własności, ani też innego prawa do dysponowania całą nieruchomością zabudowaną spornym budynkiem na cele budowlane. Skarżąca nie godzi się przy tym na istnienie nawet części spornego obiektu na działce będącej jej własnością. Ta okoliczność jest na tyle istotna, że niezależnie od trybu sankcjonowania lub legalizacji samowoli budowlanej, organy orzekające w sprawie były zobowiązane uwzględnić w swej ocenie prawnej zagadnienie naruszenia praw rzeczowych skarżącej. Natomiast zagadnienie wiedzy albo niewiedzy sprawców samowoli budowlanej o naruszeniu prawa własności innego podmiotu, upływu czasu i braku lub nie, aktywnej postawy właścicieli działki nr [...] w zakresie dochodzenia naruszonego prawa może mieć znaczenie dla oceny, czy zachodzi "inna ważna przyczyna" z art. 37 ust. 2 prawa bud. z 1974r.
Nie ma natomiast przesądzającego znaczenia podnoszona przez uczestników okoliczność, że ich budynek tylko w niewielkiej części, określonej przez samych inwestorów na "co najwyżej 10-13 m2 "(pismo pełnomocnika uczestników 20 listopada 2025 r. – k.51 odwrót), a na mapie z 18 lipca 2024 r. do zasiedzenia na 10 m2 (k. I-20), jest położony na należącej do skarżącej M. S. nieruchomości oznaczonej numerem ewid. 400, a także to, że toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w K. pod sygnaturą I Ns [...] postępowanie z ich wniosku o stwierdzenie zasiedzenia tego pasa gruntu z dniem 1 stycznia 2020 r. W postępowaniu tym bowiem nie zapadło jeszcze jakiekolwiek postanowienie rozstrzygające tamten wniosek co do istoty, a brak tytułu własności choćby do części nieruchomości samowolnie zabudowanej nie może prowadzić do legalizacji całej takiej zabudowy. Ponieważ jednak istotnie uzyskanie przez uczestników tytułu własności do części działki skarżącej oznaczonej numerem 400 i to zarówno w trybie zasiedzenia, jak i w jakikolwiek inny przewidziany prawem sposób, zdezaktualizuje tę ważną przyczynę możliwego zastosowania decyzji rozbiórkowej z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., po dokonaniu pozostałych brakujących w sprawie ustaleń faktycznych, o których wyżej była mowa, obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny znaczenia tego potencjalnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie spornego budynku.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku- o uchyleniu decyzji organów obu instancji, natomiast w punkcie drugim orzeczenia, zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi, zwrot kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa (art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.)
Rozpoznając sprawę ponownie PINB dla Miasta K. wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ ten ustali z zachowaniem reguł postępowania dowodowego określonych w Rozdziale 4 k.p.a., jaka działalność jest prowadzona w spornym budynku i w zależności od tego oceni, czy mieści się ona w przeznaczeniu przewidzianym na tym obszarze w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jako dopuszczalne. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ ustali, czy nie zachodzą w sprawie inne, przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 prawa bud. z 1974 r. przesłanki skutkujące wydaniem decyzji o przymusowej rozbiórce. Oceniając, czy w sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 tej ustawy, organ wyjaśni kwestię posiadania przez inwestora lub jego następców prawa do terenu, na którym wzniesiono zachodnią część spornego budynku od daty jego wzniesiona do daty orzekania przez organ. Rozważy też ewentualne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a w szczególności dla oceny istnienia w niej innej ważnej przyczyny pozwalającej na wydanie decyzji o rozbiórce budynku użytkowanego od ponad 30 lat, rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w toczącej się sprawie o stwierdzenie zasiedzenia części działki skarżącej, oznaczonej numerem 400. Po ewentualnym wykluczeniu wszystkich przesłanek wydania decyzji określonej w art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r., organ I instancji oceni, jakie ewentualnie zmiany lub przeróbki mogą okazać się niezbędne do doprowadzenia spornego budynku, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności weźmie tu pod uwagę przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. W uzasadnieniu końcowego rozstrzygnięcia sporządzonym z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. organ odniesie się do wszystkich przedstawionych w sprawie dowodów, nie pomijając przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy techniczno-budowlanej L. C. z grudnia 2024 r.
.