II SA/Ke 375/24

II SA/Ke 375/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2770/24 - Wyrok NSA z 2025-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmawiają udostępnienia Z. K. informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2024 r. w zakresie: - części III pkt. 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację, - części III pkt. 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielenia świadczeń dla uprawnionych osób, - części IV pkt. 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 czerwca 2024 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosty") z 19 kwietnia 2024 r. znak: [...] 4.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie części wniosku dotyczącego treści wybranej oferty w konkursie na realizację zadania publicznego pod nazwą "Prowadzenie punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (wraz z nieodpłatną mediacją) oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Jędrzejowskiego w 2024 roku" w zakresie:
1) Części III Opis zadania: pkt 3 Syntetyczny opis zadania; pkt 4 Plan i harmonogram działań na 2024; pkt 5 Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego; pkt 6 Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego;
2) Część IV Charakterystyka oferenta: pkt 1 Informacja o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; pkt 2 Zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe oferenta, które będą wykorzystane do realizacji zadania.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie jest sporne, iż żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 902, zwanej dalej u.d.i.p."), bowiem wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 945, dalej "ustawy"). Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, zaś w myśl art. 11 ust. 2 ustawy organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 571, dalej "u.d.p.p.w.").
Kolegium dodało, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. Odnosząc się zaś do stanowiska Starosty, Kolegium podkreśliło, że u.d.i.p. przewiduje w określonych sytuacjach konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Jak wskazało Kolegium, odmowa udostępnienia informacji publicznej w części wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji Starosty wynika z zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.), zwanej dalej "u.z.n.k." oraz tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Kolegium uznało, że tajemnica przedsiębiorstwa może dotyczyć również podmiotów nienastawionych na zysk i wyjaśniło, że u.z.n.k. posługuje się niewątpliwie szerszym pojęciem przedsiębiorcy, obejmując nim osoby fizyczne i prawne oraz organizacje, które prowadząc działalność zarobkową lub zawodową, uczestniczą w działalności gospodarczej. Zgodnie z prawem UE przedsiębiorstwem może być każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą, ale także podmioty nienastawione na zysk.
Zdaniem Kolegium, z tego względu udostępnienie treści ofert składanych w ramach konkursów NPP/NPO może podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zwłaszcza jeśli oferent powołał się na tę ochronę, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Starosta szczegółowo wykazał spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które to argumenty Kolegium w pełni podzieliło i przyjęło jako swoje.
Kolegium oceniło, że zastrzeżone informacje zawierają autorskie rozwiązania, koncepcje techniczne oraz organizacyjne, gwarantujące prawidłową realizację zadania, uwzględniając wytyczne konkursu ofert. Stanowią one wynik wieloletniej działalności oferenta, niezbędnego doświadczenia oraz know-how wypracowanego podczas realizacji podobnych i innych zadań. Stowarzyszenie wskazało bowiem, że informacje zawarte w harmonogramie obrazują opracowany przez zespół ekspertów podział prac, uwzględniający szereg niezbędnych do precyzyjnego skoordynowania elementów, takich jak organizacja pracy, formy realizacji świadczeń, formy i zakres dostosowania do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, autorskie pomysły na realizację działań z zakresu edukacji prawnej oraz sposoby i zakres dokumentowania osiągnięcia opisanych działań, rezultatów i celów. Powyższe wymaga znaczącego zaangażowania zasobów technicznych i wyspecjalizowanych zasobów kadrowych, co posiada znaczącą wartość wpływającą na zdolność konkurencyjną oferenta. Wskazało, że charakterystyka oferenta zawiera informacje, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie, albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes podmiotu stającego do otwartego konkursu ofert. Dane co do potencjału osobowego, rzeczowego i finansowego, w tym m.in. wykaz osób wraz z kwalifikacjami i zdobytym doświadczeniem zasługują na ochronę jako tajemnica przedsiębiorstwa i nie podlegają w związku z tym odtajnieniu i ujawnieniu. Stowarzyszenie podkreśliło, że informacja o osobach zaangażowanych przez oferenta do realizacji zadania stanowi informację zawierającą wysoką wartość gospodarczą dla oferenta. Realnym wobec powyższego staje się zagrożenie przejęcia przez konkurencyjne podmioty potencjału kadrowego. Jednocześnie podano, że zakres fachowej wiedzy posiadanej przez osoby wskazane do realizacji zadania stanowi niewątpliwie znaczną wartość gospodarczą. Informacje zawarte w opisie działań, organizacji pracy, sposobie zapewnienia przepływu informacji oraz sposobie koordynacji realizacji zadania i kontroli jakości, zawierają także wytyczne w zakresie koncepcji realizacji zadania. Odpowiednia zoptymalizowana strategia zaproponowanych w ofercie działań jest efektem wieloletniego doświadczenia i pozyskania odpowiedniego know-how, niezbędnego dla prawidłowej realizacji zadania. Jest to również czynnik konkurencyjny, bezpośrednio wpływający na kształt oferty i jej wybór. Poza technicznym, koncepcyjnym, czy organizacyjnym charakterem, zawarte w ofercie informacje stanowią szczególną wartość, która pozwala na skuteczną, rynkową konkurencję z podmiotami prowadzącymi podobny profil działalności. Nie ulega wątpliwości, iż informacje te mogą znajdować się w kręgu zainteresowań podmiotów konkurencyjnych, co w przypadku ich ujawnienia grozić może powstaniem dla oferenta znaczącej szkody. Należy bowiem zauważyć, iż upublicznienie informacji dotyczących autorskich sposobów realizacji zadania może skutkować przejęciem tych rozwiązań przez inne podmioty aplikujące w analogicznych konkursach ofert.
Kolegium wskazało, że ww. informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, co świadczy o spełnieniu kolejnej przesłanki warunkującej uznanie żądanej informacji za informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy.
Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że podjęto w stosunku do informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, gdyż oferent podjął starania techniczne, organizacyjne i proceduralne wewnątrz organizacji w celu zachowania poufności ofert.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że informacje zawarte w ofertach złożonych przez Stowarzyszenie w zakresie: Część III Opis zadania: pkt 3 Syntetyczny opis zadania, pkt 4 Plan i harmonogram działań na rok 2024, pkt 5 Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego, pkt 6 Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego; Część IV Charakterystyka oferenta: pkt 1 Informacja o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne, pkt 2 Zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe oferenta, które będą wykorzystane do realizacji zadania, spełniają łącznie wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie w tej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącego Starosta wyczerpująco zebrał i zgromadził materiał dowodowy w sprawie, w oparciu o który dokonał prawidłowych ustaleń, a motywy swego rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Z tego względu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. są niezasadne.
Końcowo Kolegium wskazało, że skoro skarżący twierdzi, iż informacje o edukacji prawnej i działaniach z tym związanych są dostępne na stronie Starostwa, to zbędnym jest występowanie o nie w trybie u.i.d.p. Dodało, że zasadnie Starosta w piśmie z 20 maja 2024 r. poinformował, że bezpośredni nadzór nad prawidłowością przebiegu wyboru ofert w konkursie pełni Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w K., który dokonuje sprawdzenia poprawności rozliczenia dotacji oraz zadań wykonywanych przez podmiot realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Z. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy informacje te w znacznej mierze są co roku upubliczniane przez Stowarzyszenie Sursum Corda na stronie organu, gdzie oficjalnie są zaprezentowane wszystkie działania związane z edukacją prawną Stowarzyszenia, nie tylko z nazwy, ale przede wszystkim upubliczniony jest sposób i forma realizacji tych zadań, ponadto rodzaje zadań z edukacji prawnej zostały udostępnione przez organ w innym punkcie oferty V - kalkulacja kosztów realizacji zadania publicznego, a ponadto dane te są dostępne w treści sprawozdania Stowarzyszenia na stronie: https://www.sc.org.Dl/app/files /2023/07/ sDrawozdanie-merytoryczne20156.pdf, tym samym nie można w tym przypadku mówić o tajemnicy przedsiębiorcy. Nadto organ w żaden sposób nie przeanalizował, czy w odniesieniu do poszczególnych konkretnych informacji spełnione zostały przesłanki uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, a jednocześnie, w razie potwierdzenia tej okoliczności, należało w treści decyzji odpowiednio uzasadnić odmowę udzielenia informacji publicznej, a w jej motywach wyjaśnić, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku konkretnej informacji publicznej wynikającej z danego dokumentu znajdującego się w dyspozycji podmiotu, czemu organ nie sprostał, ponadto nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na woli oferenta, nie dokonując ustaleń, mających umożliwić ocenę, czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej element materialny, ponieważ z uzasadnienia nie wynika, aby skarżony organ podjął jakiekolwiek działania, mające na celu wyjaśnienie, czy podane w ofercie informacje: techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a ponadto organ stwierdził w treści decyzji, iż Stowarzyszenie posiada status przedsiębiorcy, nie biorąc pod uwagę, iż zadania, jakich dotyczył konkurs ofert, Stowarzyszenie wykonuje nieodpłatnie, a w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadzono podział działalności pożytku publicznego na nieodpłatną i odpłatną działalność pożytku publicznego, odróżniając ją tym samym od działalności gospodarczej, a działalnością nieodpłatną pożytku publicznego jest działalność statutowa organizacji, za którą nie jest pobierana opłata. To oznacza, że organizacja pozyskuje z różnych źródeł środki finansowe na swoją działalność, a następnie realizuje zadania, za które nie pobiera opłat od odbiorców swoich działań (świadczy usługi nieodpłatnie). Z treści udostępnionej oferty przez Stowarzyszenie: w części - deklaracja o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego - nie przewiduje się odpłatności, tym samym w nieuprawniony sposób organ przyjął, iż do podmiotu, któremu nie można przypisać statusu przedsiębiorcy, który nie figuruje w rejestrze przedsiębiorców, ma zastosowanie ochrona przewidziana dla przedsiębiorców w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na:
1) obrazę art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu tego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
2) art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 28 sierpnia 2024 r. nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie w formie katalogu otwartego informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd, który podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).
Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. z 2013/1435) stwierdził, że "w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".
Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie części wniosku dotyczącego treści wybranej oferty w konkursie na realizację zadania publicznego pod nazwą "Prowadzenie punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (wraz z nieodpłatną mediacją) oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Jędrzejowskiego w 2024 roku".
Zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest stanowisko organów, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.i.d.p.
Z poglądem tym nie zgadza się strona skarżąca, argumentując w szczególności, że informacje zawarte w ofertach konkursowych nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy.
Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu pomiędzy stronami postępowania, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasadą jest, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1320, dalej "u.p.z.p."). Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 18 ust. 2 u.p.z.p.). Informacje związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia są zatem zasadniczo informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy udzielaniu której należy uwzględnić przepisy szczegółowe określone w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Jest to kompatybilne z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który wskazuje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika więc, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Zasada jawności dominująca w p.z.p. obejmuje bowiem dostęp do informacji o organizacji i przebiegu postępowania oraz dostęp do dokumentacji postępowania. Przepisy te są szczególnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 3 zd. 1 u.p.z.p. Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Jako tajemnicę przedsiębiorcy w problematyce udostępniania informacji publicznej należy zatem przyjąć tajemnicę przedsiębiorstwa zdefiniowaną w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, jako wyjątek od fundamentalnej zasady jawności postępowania o zamówienie publiczne, powinno być interpretowane ściśle. Wskazać w tym miejscu należy, że przedsiębiorcy decydujący się działać na rynku zamówień publicznych, wkraczający w reżim oparty na zasadzie jawności, powinni mieć świadomość konsekwencji, jakie wiążą się z poddaniem się procedurom określonym przepisami o zamówieniach publicznych. Transparentność takich postępowań pociąga za sobą konieczność ujawnienia pewnych informacji o swojej działalności. Fakt, że mogą to być informacje, których wykonawca ze względu na określoną politykę gospodarczą wolałby nie upubliczniać, nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia, że każda z takich informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa (zob. m.in. wyrok KIO z 29 marca 2021 r., sygn. akt KIO 720/21, LEX nr 3163095). Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 910/18, LEX nr 2754968).
Na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 u.z.n.k. składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one w ogóle udostępnione. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2563/14, LEX nr 2111043).
W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że oferent - Stowarzyszenie Sursum Corda, którego oferty dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, podjął starania techniczne, w kierunku zachowania poufności ofert. Oferent złożył stosowane oświadczenie o zastrzeżeniu informacji i wskazał, które z informacji zawartych w ofertach nie mogą być udostępnione i z jakich powodów.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających, że informacje zawarte w części III "Opis zadania", pkt 3 Syntetyczny opis zadania, poza częścią dotyczącą komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację oraz częścią dotyczącą udzielania świadczeń dla uprawnionych osób, zawiera autorskie rozwiązania, koncepcje techniczne oraz organizacyjne gwarantujące prawidłową realizację zadania, wypracowane przez oferenta na podstawie wyników jego wieloletniej działalności, w tym opis potencjału kadrowego, czyli m.in. liczba wykonawców, wolontariuszy, którzy będą świadczyć porady prawne lub pełnić rolę asystentów (tłumacze języków obcych, języka migowego) oraz sposób organizacji edukacji prawnej, który w ofercie ujęty jest nie tylko w zakresie minimalnych wymagań wynikających z art. 3b ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, ale również zawiera opis dodatkowych działań edukacyjnych, które oferent deklaruje do wykonania z własnej inicjatywy z wykorzystaniem własnego wkładu osobowego.
W ocenie Sądu, informacje zawarte w tej części zawierają w sobie plany działania, które mogą mieć realne znaczenie dla potencjalnych konkurentów. Świadczy to o tym, iż informacja ta ma charakter organizacyjny oraz inny posiadający wartość gospodarczą. Tryb wyłonienia wykonawców zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wynika z przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i odbywa się w drodze otwartego konkursu ofert. W otwartych konkursach ofert bierze udział wielu oferentów, którzy stanowią dla siebie podmioty konkurencyjne. Oferty podlegają ocenie w oparciu o te same kryteria. Przy ocenie ofert brany jest pod uwagę opis potencjału kadrowego oraz sposób organizacji edukacji prawnej. Ujawnienie takich informacji umożliwia potencjalnym konkurentom dostosowania swoich strategii do tych opisanych w zwycięskich ofertach, stanowi dla nich źródło informacji i może prowadzić do wykorzystania ich w kolejnych konkursach ofert jako własnych pomysłów.
Odnosząc się do informacji zawartych w punkcie 4 tej samej części oferty: "Plan i harmonogram działań na 2024 r." poza częścią dotyczącą informacji o wcześniejszych działaniach oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne stwierdzić należy, że rację mają organy orzekające w sprawie, iż informacje te obrazują opracowany podział prac niezbędnych do precyzyjnego skoordynowania elementów takich jak: organizacja pracy, formy realizacji świadczeń, formy i zakres dostosowywania do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami. Nadto stanowią autorskie pomysły na realizację działań z zakresu edukacji prawnej. Informacje te mają zatem charakter techniczny i organizacyjny.
O ile cel główny i podstawowe rezultaty do osiągnięcia zawarte są w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert, to informacje w punkcie 5 treści oferty "Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego" oraz w punkcie 6 treści oferty "Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego" zawierają opis sposobów osiągnięcia rezultatów i celów, przy wykorzystaniu zarówno środków pochodzących z dotacji jak również wkładu własnego. Opisują planowany poziom osiągnięcia rezultatów i sposób ich monitorowania. Rację mają organy, że są to autorskie pomysły oferenta, które stanowią wartość gospodarczą. Również wykazany w tej części ofert zakres działań z zakresu edukacji prawnej finansowanych z wkładu własnego oferenta zawierający w szczególności opis konkretnych działań z ich liczbowym wymiarem ma charakter informacji organizacyjnej mającej wpływ na konkurencyjność oferenta w postępowaniu konkursowym.
Informacje zawarte w części IV punkt 2 "Zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe oferenta, które będą wykorzystywane do realizacji zadania" to dane dotyczące organizacji pracy zatrudnianych osób, opis potencjału osobowego (dane dotyczące osób imiennie wskazanych w ofercie wraz z kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym), jakimi będzie dysponował oferent podczas realizacji zadania. Oferty w tym punkcie zawierają również opis zasobów rzeczowych i finansowych, jakie oferent ma zamiar przeznaczyć na realizację zadania. Informacje te mają dla oferenta wysoką wartość gospodarczą. Zatem słusznie organy uznały, że udostępnienie tych danych stanowi zagrożenie przejęcia przez konkurencyjne podmioty potencjału kadrowego.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny - tak jak w tej sprawie - wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, LEX nr 2387437).
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że obowiązkiem organów było dokonanie oceny, czy informacje, których nie chce udostępnienia oferent z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy rzeczywiście stanowią taką tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 18 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.i.d.p.
Sąd uznał, że dane zawarte w części III pkt 3 treści wybranej oferty dotyczące komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację oraz w części III pkt 4 oferty dotyczącej udzielania świadczeń dla uprawnionych osób, a także w części IV pkt 1 oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne, nie mają charakteru technicznego, technologicznego, organizacyjnego ani innego posiadającego wartość gospodarczą dla oferenta. Zawierają bowiem podstawowe informacje o oferencie: zakresie jego działalności statutowej, dacie powstania organizacji i jego działalności na przestrzeni lat, w szczególności o liczbie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego prowadzonych przez Stowarzyszenie każdego roku i wysokości otrzymanej na ten cel dotacji oraz prowadzonych przez organizację jednostkach organizacyjnych oraz o czasie i miejscu świadczenia dyżurów w ramach przedmiotowego zadania, a także zasadach udzielanych świadczeń, które dla osób uprawnionych będą przecież jawne. Ponadto nie sposób uznać, że dotychczasowa działalność Stowarzyszenia, osiągnięcia tego oferenta i współdziałanie wzajemne różnych form aktywności Stowarzyszenia mogą - jako właściwe tylko temu Stowarzyszeniu – stanowić dla konkurentów źródło wiedzy prowadzącej do osiągnięcia przez nich korzyści czy osłabienia pozycji samego Stowarzyszenia. Niewątpliwie prześledzenie dotychczasowej działalności Stowarzyszenia jest możliwe w publicznie dostępnych dla obywateli źródłach informacyjnych, co nie zwalnia organu z udzielenia w tej części informacji publicznej, jeśli nie sposób wykazać, że wnioskodawca z pewnością dysponuje wszystkimi informacjami zawartymi w ofercie w omawianym zakresie. Trudno jednak uznać, że dostępu do tych danych nie posiada nikt poza oferentem (jego upoważnionymi pracownikami) i organem oraz upoważnionymi pracownikami Starostwa, a zatem że są to wyłącznie dane poufne. Sama tylko wola nieupublicznienia tych danych wyrażona przez Stowarzyszenie nie jest wystarczająca.
Zdaniem Sądu, oferta w tym zakresie winna zostać udostępniona skarżącemu, a odmowa udostępnienia oferty (zawierającej się na dwóch formularzach ofertowych) w uwzględnionym przez Sąd zakresie stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 18 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.i.d.p.).
Dodatkowo wyjaśnić należy, że Stowarzyszenie figuruje w KRS zarówno w rejestrze przedsiębiorców, jak i rejestrze stowarzyszeń.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmawiają udostępnienia Z. K. informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2024 r. w zakresie:
- części III pkt. 3 treści wybranej oferty dotyczącej komplementarności z innymi działaniami podejmowanymi przez organizację,
- części III pkt. 4 treści wybranej oferty dotyczącej udzielania świadczeń dla uprawnionych osób,
- części IV pkt. 1 treści wybranej oferty dotyczącej informacji o wcześniejszej działalności oferenta, w szczególności w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne.
W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałej części.
O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenie jego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), a także kwotę opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ uwzględni pogląd wyrażony przez Sąd w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).