II SA/Ke 374/25

II SA/Ke 374/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący/
Sylwester Miziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 par. 1 i 3, art. 219, art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem 20 maja 2025 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 7 lutego 2025 r. znak: RM- [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 2 stycznia 2025 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej "Spółką") zwróciła się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego że uchwała Rady Miasta K. nr [...] z 14 września 2023 r., ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej pn. "[...]" na działce nr [...], obręb 0009 przy ul. [...] w K., może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej.
Postanowieniem z 7 lutego 2025 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia, że uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia 14 września 2023 r. ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej pn. "[...]" na działce nr [...], obręb 0009 przy ul. [...] w K., może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) przez "obszar zabudowy śródmiejskiej" należy rozumieć położony w mieście obszar zwartej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Działka nr ewid.[...] obręb 0009, objęta ww. uchwałą – podjętą w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2024 r. poz. 195), zwanej dalej "specustawą") – nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kierunki rozwoju struktury osadniczej dla przedmiotowego terenu określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. to:
- "Projektowany obszar rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2"oraz
- "Tereny o przewadze funkcji produkcyjno- magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa",
wobec czego organ stwierdził, że brak jest zapisu studium wprost potwierdzającego, że przedmiotowa działka nr ewid.[...] znajduje się w granicach strefy śródmiejskiej.
W złożonym zażaleniu na ww. postanowienie, uzupełnionym pismem z 14 marca 2025 r., Spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 124 K.p.a., art. 5 ust. 4 specustawy, art. 219 w związku z art. 217, art. 8, art. 218 § 2 K.p.a., podkreślając że nawet gdyby przyjąć obecną linię orzeczniczą, że uchwała podjęta w trybie specustawy nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie zwalnia to organu z obowiązku wydania zaświadczenia, o ile we wniosku strony i w treści samej uchwały występują wymagane przesłanki z art. 217 § 1 pkt 2 ".p.a. Zdaniem Spółki, istnieją argumenty za uznaniem uchwały lokalizacyjnej za akt prawa miejscowego – ze względu na jej generalno-abstrakcyjny charakter oraz publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast, brak uznania uchwały za akt prawa miejscowego nie niweczy jej wiążącej mocy co do ustaleń dotyczących planowanej inwestycji mieszkaniowej (zwłaszcza gdy Rada Miejska wyraźnie przesądziła o dopuszczalności zabudowy śródmiejskiej). Decyzja o odmowie wydania zaświadczenia jest w świetle treści art. 217 i art. 219 K.p.a. nieuzasadniona, gdyż uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej potwierdza określony stan faktyczny i prawny, co wystarcza do wydania zaświadczenia o takiej treści.
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, wskazało że treść ww. uchwały z 14 września 2023 r. nie pozostawia wątpliwości, gdyż akt ten nie odnosi się jedynie do zabudowy śródmiejskiej, a stwierdzenia w tym zakresie znajdują się jedynie we wniosku inwestora opisującym inwestycję, przy czym nie wskazano parametrów, które charakteryzowałyby taką zabudowę. Organ II instancji, przytaczając art. 2 pkt 8, art. 17 ust. 4b pkt 2, art. 17 ust. 4d specustawy i analizując te przepisy w świetle pierwotnego wniosku złożonego przez Spółkę w ramach "lex deweloper", zaznaczył że inwestor wskazał, iż "na terenie inwestycji planuje się teren biologicznie czynny ogólnodostępny, nieogrodzony z przeznaczeniem na wypoczynek, rekreację lub sport o udziale około 12,65 %". Natomiast ww. przepisy przewidują powierzchnie terenu biologicznie czynnego na poziomie co najmniej 12,5 %. Ponadto w samej treści ww. uchwały brak jest w ogóle wskazania, że planowana inwestycja powstaje w ramach zabudowy śródmiejskiej. W rezultacie, skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Zgodnie z orzecznictwem, w sytuacji gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia.
SKO, odnosząc się do zarzutów zażalenia, wyjaśniło że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 4 specustawy poprzez ignorowanie, że teren działki nr [...] jest poprodukcyjny, co w dacie złożenia pierwotnego wniosku (15 czerwca 2023 r.) miało wyłączać wymóg zgodności inwestycji ze studium, to skoro Rada Miasta podjęła uchwałę lokalizacyjną, organ nie może podważać jej skutków, odmawiając wydania zaświadczenia. W tym zakresie żądanie Spółki odnosi się do żądania dokonania wykładni prawa, w związku z tym nie może zostać uwzględnione, podobnie jak i zarzuty dotyczące naruszenia art. 218 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom Spółki, Rada Miasta w wydanej uchwale nie przesądziła, że planowana inwestycja ma być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej, a same twierdzenia wniosku w tym zakresie nie mają przesądzającego znaczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skierowanej na ww. postanowienie SKO, Spółka sformułowała zarzuty naruszenia:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zignorowanie mocy wiążącej ww. uchwały Rady Miasta K. nr [...] i stanowiącego jej integralną podstawę wniosku inwestora, w którym jednoznacznie zadeklarowano śródmiejski charakter przedmiotowego przedsięwzięcia; organy pominęły kluczowe dowody znajdujące się w aktach sprawy (uchwała, wniosek, załączniki graficzne), opierając swoje rozstrzygnięcia na wybiórczej i błędnej analizie dokumentacji – co narusza zasadę prawdy obiektywnej;
2) art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że potwierdzenie faktu wynikającego wprost z posiadanych przez organ dokumentów jest niedopuszczalnym "rozstrzyganiem sporu" lub "wykładnią prawa" – podczas gdy istotą zaświadczenia jest czynność deklaratoryjna, polegająca na urzędowym poświadczeniu istniejącego stanu rzeczy;
3) art. 219 K.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy bezzasadnej odmowy wydania zaświadczenia, mimo że skarżąca wykazała swój interes prawny w jego uzyskaniu (konieczność przedłożenia dokumentu w celu uzyskania finansowania bankowego i w toku procedury o pozwolenie na budowę), a żądany do potwierdzenia fakt jest bezsporny w świetle akt sprawy;
4) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu, polegające na stworzeniu stanu rażącej niepewności prawnej – w którym Gmina najpierw w drodze uchwały Rady Miasta wyraża zgodę na realizację inwestycji o określonym charakterze, a następnie jej organy wykonawcze odmawiają urzędowego potwierdzenia skutków własnego, wiążącego aktu;
5) art. 217 § 3 K.p.a. – poprzez jego rażące naruszenie przez organ I instancji, który na rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia (złożonego 8 stycznia 2025 r.) potrzebował niemal 30 dni – podczas gdy przepis ten nakazuje załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni; przekroczenie tego terminu instrukcyjnego świadczy o bezczynności organu i samo w sobie stanowi podstawę uchylenia postanowienia, które nie powinno zostać wydane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2025 r., sygn. IV SAB/Wr 954/24);
2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 5 ust. 4 specustawy poprzez jego całkowite pominięcie i błędne uznanie za miarodajnych zapisów Studium, mimo że przepis ten w sposób jednoznaczny wyłączał wymóg zgodności inwestycji ze Studium dla terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne, do których bezspornie należy działka nr [...] przy ul. [...] K.;
2) art. 17 ust. 4d specustawy poprzez niezastosowanie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (D U. poz. 1688) – co skutkowało błędnym, retroaktywnym zastosowaniem do oceny stanu prawnego nowych norm materialnych i postawieniem skarżącej bezzasadnego zarzutu braku wskazania parametrów (np. minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej), które w dacie złożenia wniosku i prowadzenia postępowania nie były ustawowo wymagane;
3) art. 25 ust. 1, 2 i 5 specustawy w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez całkowite zignorowanie przez organy mocy wiążącej uchwały lokalizacyjnej dla organu architektoniczno-budowlanego oraz deklaratoryjnego charakteru czynności wydania zaświadczenia; organ, odmawiając potwierdzenia stanu wynikającego ex lege z uchwały i wniosku inwestora, naruszył bezpośrednio wynikający z art. 25 ust. 1 i 5 specustawy obowiązek związania uchwałą oraz traktowania jej na gruncie procedury budowlanej jak decyzji o warunkach zabudowy, co jest pominięciem przepisu rangi ustawowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 8 ust. 2 specustawy - poprzez brak zastosowania normy wynikającej z uchwały lokalizacyjnej, która – niezależnie od sporu doktrynalnego co do jej statusu jako aktu prawa miejscowego – po publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wiąże organy gminy, które ją podjęły.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania, w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt, zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia 2 stycznia 2025 r., zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności, naruszając określony w art. 217 § 3 K.p.a. siedmiodniowy termin do wydania zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą.
Na wstępie, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o - stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności, naruszając określony w art. 217 § 3 K.p.a. siedmiodniowy termin do wydania zaświadczenia, należy wyjaśnić , że – jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach niniejszej sprawy – która nie dotyczy bezczynności organu. Kontrolą sądowoadministracyjną objęte jest bowiem postanowienie SKO, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia, że uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia 14 września 2023 r. – ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej pn. "[...]" na działce nr [...], obręb 0009 przy ul. [...] w K. – może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie zaskarżono bezczynności organu, zastosowania nie mógł mieć przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (stanowiący podstawę ww. wniosku), zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W tym kontekście niezasadny okazał się również zarzut z poz. 1 pkt 5 petitum skargi, dotyczący przekroczenia instrukcyjnego terminu do załatwienia niniejszej sprawy – w aspekcie naruszenia art. 217 § 3 K.p.a., który stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Powołany przez Spółkę wyrok WSA Wrocławiu z 9 stycznia 2025 r., sygn. IV SAB/Wr 954/24, jako wydany w sprawie bezczynności organu, nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie – zupełnie odmiennej przedmiotowo.
Podobnie, jeśli chodzi o zarzut z pkt 1 poz. 3 petitum skargi – dotyczący naruszenia art. 219 K.p.a., pomimo wykazania przez Spółkę swojego interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia (konieczność przedłożenia dokumentu w celu uzyskania finansowania bankowego i w toku procedury o pozwolenie na budowę) – okoliczność ta nie miała znaczenia dla oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia. Nie był to bowiem powód odmowy wydania zaświadczenia, jako że organy nie kwestionowały interesu prawnego skarżącej Spółki.
Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei, jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zasadniczą podstawę prawną wydanych postanowień stanowił art. 218 K.p.a., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Podkreślić należy, że zaświadczenie wydawane na podstawie K.p.a. ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. W doktrynie wskazuje się, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i n. K.p.a., nie kreuje stanu faktycznego czy prawnego ani ich w sposób wiążący nie ustala (nie stwierdza), lecz jedynie potwierdza ich istnienie albo obowiązywanie (Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 256; M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne, Warszawa 2017, str. 211-214; M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2017, str. 301-305; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, str. 460-462). Dlatego zaświadczeniu, o którym mowa w art. 217 i n. K.p.a., można przypisać wartość logiczną w tym sensie, że można wypowiadać się o jego prawdziwości albo fałszywości. Zawiera ono bowiem oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej wydającego zaświadczenie na temat określonego stanu faktycznego albo prawnego. To zaś, inaczej niż treść aktu administracyjnego albo aktu normatywnego, może być prawdziwe albo fałszywe. Jest tak nawet wówczas, gdy zaświadczenie dotyczy faktu wydania jakiegoś aktu administracyjnego czy jego treści. (por. Gajda-Durlik M. (red.), Kmieciak Z. (red.), "Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej", publ. WKP 2019 str. 278).
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi sformułowanych pod poz. 1 pkt 1 jej petitum w zakresie naruszenia przepisów postępowania (w szczególności w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 K.p.a.) należy stwierdzić, że przedstawiana w tym zakresie przez Spółkę argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego skutku – jako że w toku przeprowadzonego w koniecznym zakresie, w oparciu o cyt. art. 218 § 2 K.p.a., postępowania wyjaśniającego organy prawidłowo ustaliły, że:
- po pierwsze, wskazana we wniosku działka nr ewid.[...], obręb 0009 przy ul. [...] w K. – której dotyczy uchwała Rady Miasta Kielce nr [...] z dnia 14 września 2023 r., ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej pn. "[...]" – nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- po drugie, kierunki rozwoju struktury osadniczej dla przedmiotowego terenu zostały określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała Rady Miasta K. nr [...] z późn. zm.);
- po trzecie, z zapisów ww. Studium wynika, że działka nr ewid.[...] to "Projektowany obszar rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" oraz "Tereny o przewadze funkcji produkcyjno- magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa" (k. 78-81).
Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku Spółki z 2 stycznia 2025 r., gdyż zgodnie z art. 2 pkt 8 specustawy mieszkaniowej (w brzmieniu na dzień złożenia pierwotnego wniosku przez inwestora i podjęcia uchwały z 14 września 2023 r.) zabudowa śródmiejska to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Ubocznie podkreślenia wymaga, że ewentualna kwalifikacja realizowanej w ramach specustawy mieszkaniowej inwestycji – jako zabudowy śródmiejskiej – wywiera istotne skutki prawne, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 4b specustawy obowiązek zapewnienia minimalnego udziału ogólnodostępnego, nieogrodzonego, urządzonego terenu wypoczynku oraz rekreacji lub sportu w ramach terenu biologicznie czynnego, o którym mowa w ust. 4a pkt 1, nie dotyczy m.in. inwestycji mieszkaniowych zlokalizowanych w obszarze zabudowy śródmiejskiej (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 4d specustawy (w brzmieniu na dzień złożenia pierwotnego wniosku i podjęcia uchwały z 14 września 2023 r.) dla inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanej w obszarze zabudowy śródmiejskiej określa się:
1) minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego, wynoszący co najmniej 12,5% powierzchni terenu inwestycji mieszkaniowej;
2) minimalną liczbę miejsc postojowych co najmniej równą liczbie mieszkań przewidzianej do realizacji w ramach inwestycji mieszkaniowej.
W tym kontekście organy obu instancji prawidłowo stwierdziły – wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – że brak jest zapisu studium wprost potwierdzającego, że przedmiotowa działka nr ewid.[...] znajduje się w granicach strefy śródmiejskiej. Organy przeanalizowały również treść ww. uchwały nr [...] z dnia 14 września 2023 r., ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej pn. "[...]" na działce nr [...] (dostępną na k. 42 – 53), stwierdzając że akt ten nie odnosi się do zabudowy śródmiejskiej. Powzięta w tym zakresie konstatacja uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia, że ww. uchwała z dnia 14 września 2023 r. może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej. Jednocześnie organy obu instancji trafnie zauważyły, że zawarte w pierwotnym wniosku o wydanie uchwały w trybie specustawy mieszkaniowej twierdzenie (k. 62, str. 7) o tym, że projektowana inwestycja mieszkaniowa "stanowi zabudowę śródmiejską" ma jedynie charakter deklaracji własnej inwestora, opisującego planowane przedsięwzięcie - bez wyszczególnienia parametrów, które charakteryzowałyby taką zabudowę. W rezultacie prawidłowo wskazano, że stwierdzenia Spółki w tym przedmiocie nie mają prawnej mocy wiążącej. W tym zakresie zastosowanie znajdują bowiem właściwe przepisy prawa – do których w żadnym fragmencie nie odnosi się ww. uchwała, podjęta w trybie specustawy mieszkaniowej i która nie zawiera stwierdzenia, że przewidziana w jej ramach inwestycja może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej.
Co więcej, jak trafnie podniesiono w wydanych postanowieniach, zawarte w pierwotnym wniosku deklaracje że cyt. "zaprojektowane zostaną usługi o funkcji śródmiejskiej", czy też "inwestycja pozwoli nadać terenom poprzemysłowych charakter śródmiejski", nie skutkują zastosowaniem odmiennych dla strefy śródmiejskiej regulacji. Prawidłowo przy tym zwrócono uwagę, że o powyższym świadczy brak skorzystania przez inwestora w przedmiotowym wniosku (na podstawie którego podjęto uchwałę w trybie specustawy mieszkaniowej) z wyjątków dotyczących odmiennych przepisów dla terenów zabudowy śródmiejskiej, dotyczących m.in. właśnie powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że to plany miejscowe i studium uwarunkowań zezwalają na wykorzystanie ww. wyjątków – nie zaś samodzielna deklaracja projektanta co do charakteru planowanej zabudowy. Formułowane w tym przedmiocie, zawarte we wniosku o wydanie uchwały w trybie specustawy, informacje inwestora (mające skutkować de facto i de iure rozszerzeniem, bądź wprowadzeniem na danym obszarze takiej strefy) mają jedynie charakter deklaratywny, opisujący planowaną inwestycję i nie obligują organu wykonawczego gminy do wydania zaświadczenia o żądanej treści – nieznajdującej odzwierciedlenia w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K..
Nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowane we wniosku Spółki z 2 stycznia 2025 r. żądanie wydania zaświadczenia, że uchwała, ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej, prowadzi w istocie do dokonania wykładni zapisów tejże uchwały – co może mieć miejsce wyłącznie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, mającym ze swej natury charakter uproszczony. Tymczasem w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka wskazana w żądaniu strony dotyczy kwestii spornych – które winny być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym. Nie można bowiem w drodze zaświadczenia uzyskiwać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, bądź też pozyskiwać tego rodzaju dane, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach odrębnego postępowania administracyjnego.
Z tych też względów nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi podniesione nie tylko pod poz. 1 pkt 2 jej petitum, ale również pod poz. 2 pkt 1 – 4 petitum, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 4, art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 4d, art. 25 ust. 1, 2 i 5 specustawy w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 września 1997 r., II SA/Gd 1241/96, LEX nr 44145; z 27 listopada 1998 r., III SA 1292/97, LEX nr 1806631; Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 r., III RN 51/02, OSNP 2004, z. 8, poz. 132).
W tej sytuacji, Sąd zgadza się z organami obu instancji co do niemożności wydania zaświadczenia o żądanej przez Spółkę treści w spornej sprawie, w której – jak prawidłowo wykazano – potwierdzenie, że podjęta w trybie specustawy uchwała, ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej, może być realizowana w warunkach zabudowy śródmiejskiej – nie wynika wprost z posiadanej przez organ dokumentacji, w szczególności z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Takiego waloru nie ma natomiast pierwotny wniosek inwestora o wydanie tejże uchwały, jako że zawarte tam ogólne deklaracje dotyczące realizacji inwestycji w warunkach zabudowy śródmiejskiej nie mają prawnie wiążącego charakteru. To bowiem właściwy organ, związany rygorem odpowiednich regulacji, decyduje we właściwym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym o takiej kwalifikacji danego przedsięwzięcia – nie zaś samodzielnie inwestor. W rezultacie, niedopuszczalne było dokonanie żądanej przez Spółkę wykładni prawa w uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w drodze zaświadczenia chciała uzyskać faktycznie rozstrzygnięcie kwestii, która dopiero będzie przedmiotem orzekania w odrębnym postępowaniu, do czego tryb, o jakim mowa w art. 217 i art. 218 K.p.a. nie służy. W tym miejscu jeszcze raz podnieść trzeba, że zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (to jest gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Prawidłowo i skrupulatnie prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby dane – których Spółka domaga się potwierdzenia – znajdowały się w posiadanych zasobach.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.