II SA/Ke 374/23

II SA/Ke 374/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 22b ust. 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr XLIX/353/2022 w przedmiocie wprowadzenia świadczenia pieniężnego "Ożarowski Bon Żłobkowy" I. stwierdza nieważność § 6 ust. 4 i § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ożarów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Ożarowie uchwałą z dnia 1 czerwca 2022 r. nr XLIX/353/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) i art. 2 pkt 3a w zw. z art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej zwanej: "u.ś.r." oraz ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. z 2019 r. poz. 409 ze zm.), w § 1 ustanowiła świadczenie pieniężne "Ożarowski Bon Żłobkowy", którego zasady przyznawania i wysokość określono w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 6 ust. 4 i § 9 ust. 1 załącznika do tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Wojewoda Świętokrzyski, który zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:
1. art. 22b ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezprawne wprowadzenie w § 6 ust. 4 załącznika wobec adresatów uchwały wymogu złożenia przez wnioskującego o świadczenie pieniężne oświadczenia: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia",
2. art. 22b ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie polegające na przekroczeniu przez radę miejską przyznanej temu organowi kompetencji ustawowej polegające na bezprawnym wprowadzeniu w § 6 ust. 4 załącznika wobec adresatów uchwały wymogu złożenia przez wnioskującego o świadczenie pieniężne oświadczenia: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia",
3. art. 23 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wprowadzeniu w § 6 ust. 4 załącznika wobec adresatów uchwały wymogu złożenia przez wnioskującego o świadczenie pieniężne oświadczenia: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia",
4. art. 22b ust. 2 u.ś.r. oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) polegające na ich niezastosowaniu i wskazaniu w § 9 ust. 1 załącznika zatytułowanego "Szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty świadczenia pieniężnego "Ożarowski Bon Żłobkowy" błędnej daty rocznej oraz błędnych dat zakreślających okres, za który można składać wnioski o ustalenie prawa do bonu skutkującej wewnętrzną sprzecznością, a tym samym możliwością wprowadzenia adresatów w błąd.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie § 6 ust. 4 oraz § 9 ust. 1 oraz zasądzenie kosztów procesu.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że zaskarżona uchwała została podjęta między innymi w oparciu o art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. Przepis ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia przepisów dotyczących odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Co więcej, z brzmienia art 22b ust. 3 u.ś.r. wynika, że do świadczeń o których mówi art. 22b ust. 1 u.ś.r. nie stosuje się rozdziału 6. u.ś.r. przewidującego przypadki odebrania od wnioskodawcy oświadczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Ustawodawca wprost wyłączył więc możliwość stosowania rygoru odpowiedzialności karnej w przypadku oświadczeń dotyczących świadczenia objętego zaskarżoną uchwalą.
Dalej cytując treść art. 233 § 6 k.k., skarżący stwierdził, że wprowadzenie przez radę miejską obowiązku złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej wymaga obowiązywania przepisu odrębnego przewidującego tę kompetencję na rzecz rady miejskiej. Wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera przepisy szczególne, które przewidują, że złożenie oświadczenia następuje pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, jednak ustawa ta nie przewiduje takiego przepisu w przypadku świadczeń wprowadzanych na mocy art. 22b u.ś.r., co oznacza, że § 6 ust. 4 załącznika w istotny sposób narusza art. 22b ust. 1 i 3 i art. 23 ust. 2a u.ś.r., co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
Wnoszący skargę także podniósł, że w treści § 9 ust. 1 załącznika rada miejska postanowiła, że "Wnioski o ustalenie prawa do bonu na okres od 1 września do 31 sierpnia 2019 r. są przyjmowane od 1 lipca 2019 r.". Regulacja ta zawiera więc błędne wskazanie daty rocznej oraz błędne daty zakreślające okres za który można składać wnioski o ustalenie prawa do bonu. W konsekwencji jest ona wewnętrznie sprzeczna, a tym samym może wprowadzać adresatów w błąd. Stanowi to naruszenie art. 22b ust. 2 u.ś.r. oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 6 ust. 4 załącznika do uchwały zakwestionowanego zapisu, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano bowiem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 22b u.ś.r.
W myśl art. 233 § 6 Kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Tymczasem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały (art. 22b ust. 1 u.ś.r.) upoważnienia do wprowadzenia świadczenia pieniężnego "Ożarowski Bon Żłobkowy", nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Co więcej, jak słusznie wskazała strona skarżąca, z brzmienia art 22b ust. 3 u.ś.r. wynika, że do świadczeń o których mówi art. 22b ust. 1 u.ś.r. nie stosuje się rozdziału 6. u.ś.r. przewidującego przypadki odebrania od wnioskodawcy oświadczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Ustawodawca wprost wyłączył więc możliwość stosowania rygoru odpowiedzialności karnej w przypadku oświadczeń dotyczących świadczenia objętego zaskarżoną uchwałą. Należy podkreślić, że ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej (por. wyrok WSA w Kielcach 25 października 2012 r., I SA/Ke 506/12, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Wojewody, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo.
Reasumując brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w załączniku do zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.
Z kolei w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały, uchwalono, że: "Wnioski o ustalenie prawa do bonu na okres od 1 września do 31 sierpnia 2019 r. są przyjmowane od 1 lipca 2019 r.".
Należy zgodzić się ze skarżącym, że powyższa regulacja zawiera błędne wskazanie daty rocznej oraz błędne daty wskazujące okres, za który można składać wnioski o ustalenie prawa do bonu. Nie ulega więc wątpliwości, że zapis ten jest wewnętrznie sprzeczny, co powodują brak komunikatywności i czytelności aktu prawa miejscowego, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu.
Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność uchwały w części § 6 ust. 4 i § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).