II SA/Ke 373/24

II SA/Ke 373/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Jacek Kuza
Renata Detka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 368/25 - Wyrok NSA z 2025-05-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 31 ust. 2,
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 32 ust. 5a, art. 35 ust. 5 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. S., I. S., Z. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2024 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. S., I. S., Z. S. i M. S. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 maja 2024 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. S., Z. S., I. S. oraz M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 1 oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...] z 25 marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 1309 T Leszczyny - Krajno Drugie - Porąbki - Bieliny od km 7+550 do km 7+707".
W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację wskazanej wyżej inwestycji drogowej złożył Zarząd Powiatu Kieleckiego. Na jego podstawie Starosta [...] wszczął postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji z 25 marca 2024 r.
W odwołaniu od tej decyzji skarżące nie wyraziły zgody na podział działki o nr ewid. [...] obręb 0005 Krajno Drugie. Podniosły, że częściowo na ich działce został już półtora roku temu wykonany rów, bez ich zgody oraz bez pozwolenia na budowę. Teraz w ramach inwestycji objętej decyzją organu I instancji działka została podzielona i wydzielono z niej 15 m2 pod drogę i rów, na co się nie zgadzają i wnoszą o przywrócenie stanu pierwotnego, tj. aby rów został zmieniony tak, żeby był w śladzie rowu istniejącego. W niedalekiej przyszłości planują zmianę ogrodzenia przy swojej posesji na nowe, co będzie niemożliwe w związku z wydaną decyzją.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda przywołał treść art. 11a ust. 1, 11c, 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz.311), zwanej dalej specustawą lub specustawą drogową, i stwierdził, że złożony wniosek zawierał elementy wymagane art. 11d ust. 1 specustawy tj.: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 grudnia 2023 r. pod numerem ewidencyjnym [...], określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, określenie nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Powiatu Kieleckiego, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany z zaświadczeniami, aktualnymi na dzień opracowania projektu, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 3 sierpnia 2023 r.
Inwestor do wniosku dołączył oświadczenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż całkowita długość przedsięwzięcia wynosi 157 m tj. poniżej 1 km. Inwestycja obejmująca rozbudowę drogi powiatowej zlokalizowana jest w otulinie Świętokrzyskiego Parku Narodowego, określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie Świętokrzyskiego Parku Narodowego oraz w Świętokrzyskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, wyznaczonym uchwałą Nr IV/59/19 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 stycznia 2019 r. w sprawie wyznaczenia Świętokrzyskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w Gminie Górno.
Ponieważ przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zakazy obowiązujące na obszarach chronionego krajobrazu nie mają zastosowania.
Przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt, ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarach Natura 2000. Najbliższe występujące obszary Natura 2000: - Łysogóry PLH260002 - położony jest w odległości ok. 1,62 km od inwestycji, Dolina Warkocza PLH260021 w odległości ok. 3,76 km. Nie przewiduje się negatywnego oddziaływania inwestycji na obszarowe formy ochrony przyrody, w tym na przedmioty ochrony Natura 2000, ich integralność i powiązania z innymi obszarami.
Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dołączony do wniosku spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r.
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie
z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - art. 34 ust. 3d pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Wojewoda ustalił, że w ramach inwestycji wykonana zostanie nowa nawierzchnia bitumiczna, z jednostronnymi chodnikami o nawierzchni z kostki betonowej, budowa pobocza gruntowego, przebudowa zjazdów indywidualnych, budowa odwodnienia drogi tj. wpustów, przykanalików i wylotów do cieku, likwidacja rowów wraz z przepustami oraz ich budowa i rozbudowa, umocnienie brzegów cieku Warkocz, wycinka drzew i krzewów.
W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy. W jej sentencji m.in. ustalono przebieg drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, warunki w zakresie ochrony środowiska, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono podział nieruchomości związany z przebiegiem drogi oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, określono nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Powiatu Kieleckiego oraz określono ograniczenie w korzystaniu
z nieruchomości i termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Powiatu Kieleckiego, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto w pouczeniu poinformowano o innych skutkach prawnych decyzji oraz zamieszczono dodatkowe informacje. Starosta [...] prawidłowo ustalił przebieg planowanej inwestycji biorąc pod uwagę wniosek inwestora, jak również jej racjonalność. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z uzyskaną decyzją z 16 listopada 2023 r.
o pozwoleniu wodnoprawnym.
W odniesieniu do uwag wnoszących odwołanie organ II instancji wskazał, że pod drogę zostanie przeznaczone jedynie 0,0015 ha z 0,0063 ha przeznaczonych pod drogę 1.KDZ.1 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Górno "Krajno Drugie", zatwierdzonym uchwałą Nr XII/88/2011 Rady Gminy w Górnie z dnia 28 listopada 2011 r. Ww. plan dla terenu 1.KDZ.1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza m. in.: budowę towarzyszących dróg serwisowych o ruchu jednokierunkowym, lokalizację obiektów małej architektury, lokalizację małych obiektów kubaturowych, lokalizację słupowych stacji transformatorowych, budowę ścieżek rowerowych i szlaków turystycznych. W granicach ww. terenu obowiązuje zakaz lokalizacji trwałych ogrodzeń.
W myśl art. 11f ust. 3 specustawy Starosta [...] doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania.
Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, uznał że:
- prowadzone postępowanie w sprawie wydania, w trybie specustawy, decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzone było poprawnie,
- wydana decyzja z 25 marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zgodna z prawem.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Organ ustalił, że skarżące są współwłaścicielkami działki o nr ewid. [...] obręb 0005 Krajno Drugie. Działka ta o pow. 0,7884 ha została podzielona na działki o nr ewid.: [...] o pow. 0,0015 ha - z przeznaczeniem pod inwestycję drogową oraz [...] o pow. 0,7869 ha - pozostającą w dotychczasowym władaniu. Zgodnie z częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik Nr [...] do decyzji Starosty [...], na działce o nr ewid. [...] zaprojektowano zieleń oraz fragment zjazdu do posesji odwołujących. Rów, o którym mowa w odwołaniu znajduje się w istniejącym pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1309T, na działce o nr ewid. [...], a jego skarpa częściowo obejmuję działkę odwołujących. Na wydzielonej pod drogę działce o nr ewid. [...] projektowana zieleń ma za zadanie umocnienie skarpy rowu i stanowi element pasa drogowego (załącznik Nr [...] do decyzji - Przekroje Normalne).
Wojewoda przytoczył treść art. 11i ust. 2 specustawy wskazując, że zaprojektowana droga pokrywa się z wyznaczoną w planie miejscowym drogą [...], a nawet, jak wskazał Starosta, zajmuje jedynie część działki przeznaczonej pod tę drogę w planie. A zatem przebieg drogi był stronom znany.
Kwestia robót budowlanych wykonywanych na rowie ponad rok temu, o których mowa w odwołaniu, dotyczy robót wykonywanych w pasie drogowym. Roboty te, jak wskazują odwołujące, zostały już wykonane, a zatem kontrola ich prawidłowości leży w gestii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
Wojewoda zaznaczył, że wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie dotyczy wydania, w trybie specustawy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakres której wchodzi umocnienie tego rowu płytami ażurowymi.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie ze specustawą to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Zarówno starosta, jak i wojewoda mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę, czy przedstawione rozwiązania projektowe. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie.
Brak zgody na przebieg inwestycji przez nieruchomości należące do stron postępowania nie upoważnia organu do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgoda właścicieli nieruchomości objętych decyzją
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest wymagana przepisami prawa. W wypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b i art. 11d specustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 11a.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze E. S., Z. S., I. S. oraz M. S. zarzuciły decyzji z 10 maja 2024 r. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na:
- niepodjęciu przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w szczególności zaniechanie wyjaśnienia, czy zaplanowane wydzielenie działki skarżących jest istotnie niezbędne dla budowy drogi, a nie jedynie sankcjonuje jej samowolne przyłączenie,
- niedostateczne uwzględnienie konsultacji społecznych i poprzestanie jedynie na formalnym przyjęciu zastrzeżeń skarżących, bez uwzględnienia okoliczności, że do sporządzenia projektu inwestycji drogowej doszło już po dokonaniu samowolnych działań inwestora, co miało wpływ na rozmiar i celowość odłączenia części działek skarżących.
Formułując takie zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji
w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosły, że założenie, że załączone do decyzji plany inwestycji są decydujące dla określenia niezbędności terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji, zostało dokonane bez uwzględnienia faktu, że projekty te były sporządzane już po samowolnym zajęciu przez inwestora części nieruchomości skarżących i po przeprowadzonych samowolnie pracach, które miały wpływ na ocenę tej niezbędności.
Skarżące zauważyły, że o ile rzeczywiście niniejsze postępowanie nie dotyczy prawidłowości tych samowolnych prac, to okoliczność, w jakim zakresie te prace wpłynęły na przyjęcie proponowanego przebiegu drogi, w szczególności celowości
i rozmiarów zajętego na jej potrzeby pasa nieruchomości skarżących, już tak. Projektant, przystępując do wykonywania map na potrzeby zezwolenia, opierał się na zmienionym samowolnie przez inwestora ukształtowaniu terenu i ten fakt, a nie rzeczywiste potrzeby, mógł zaważyć na sporządzonym planie inwestycji. Kontrola prawidłowości projektu nie może sprowadzać się jedynie do oceny uprawnień projektanta, ale powinna badać, czy ten, przystępując do prac, dysponował rzeczywistym i pełnym stanem wiedzy na temat planowanej inwestycji.
Wbrew twierdzeniom decyzji zezwolenie na budowę zostało podjęte bez dostatecznych konsultacji społecznych. Ograniczono się jedynie do przyjęcia zastrzeżeń do projektu od skarżących i przyjęto założenie, że wybrały niewłaściwy tryb. Nie zbadano jednak ich zarzutów pod względem merytorycznym, w szczególności nie rozważono, czy przedstawiony projekt budowy nie służy w rzeczywistości zlikwidowaniu samowoli budowlanej poprzez tak szerokie wydzielenie pasa pod drogę. Nie rozważono, czy jest to w takich rozmiarach niezbędne, w szczególności, czy gdyby nie było tych wcześniejszych samowolnych działań, istniała celowość wydzielenia pasa w tych rozmiarach, pod rzeczoną budowę. Podobnie jak pieczątka na projekcie, tak i konsultacje społeczne nie mogą sprowadzać się tylko do czysto formalnego ich przeprowadzenia, szczególnie przy wyjątkowo silnej pozycji inwestora, a wszelkie zgłaszane uwagi w ramach konsultacji były fikcją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 30 października 2024 r., stanowiącym wykonanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 października 2024 r., Dyrektor P. K. poinformował, że budowa drogi powiatowej nr 1309T rozpoczęta została 22 kwietnia 2024 r. zgodnie z dziennikiem budowy. Do pisma dołączono kserokopię okładki dziennika budowy wydanego 22 kwietnia 2024 r., potwierdzoną za zgodność z oryginałem, gdzie jako rodzaj budowy wskazano rozbudowę drogi powiatowej nr 1309 T Leszczyny - Krajno Drugie - Porąbki - Bieliny od km 7+550 do km 7+707, a jako pozwolenie na budowę - decyzję Nr 5/2024 Starosty Kieleckiego z 25 marca 2024 r. (k. 60-61 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź czy nie doszło do kwalifikowanych naruszeń prawa,
o jakich mowa w art. 156 k.p.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialną podstawą decyzji, jakie zapadły w kontrolowanej sprawie były przepisy specustawy drogowej, która zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 określa zasady
i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688). Przepisy specustawy drogowej w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg, gdyż w jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzji ZRID) zawarte są rozstrzygnięcia o różnych zakresach przedmiotowych. Decyzje te orzekają m.in.
o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 5), oznaczeniu nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6) oraz o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7). Oznacza to, że nieruchomości lub ich części oznaczone w decyzji ZRID stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od kategorii drogi (art. 12 ust. 4), zaś orzeczenie, o jakim mowa w art. 11f ust. 1 pkt 7, zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). Dlatego w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca postanowił, że
w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.
W wyroku z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2319/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, na czym polega odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane odnośnie do specustawy drogowej. NSA wskazał, że odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost, zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice występujące między ustawami. Zastosowanie danej normy ustawy Prawo budowlane powinno dać się pogodzić ze specyfiką i odmiennością ustawy odsyłającej. W omawianym wyroku podkreślono, że zakres regulacji zawartych w specustawie drogowej jest znacznie szerszy, niż
w Prawie budowlanym. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.
Podzielając przedstawione wyżej stanowisko Sąd orzekający wyraża jednocześnie pogląd, że przepisem ustawy Prawo budowlane, znajdującym wprost zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o regulacje specustawy drogowej, jest art. 35 ust. 5 pkt 2, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego
i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
O bezpośrednim zastosowaniu art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane
w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji ZRID, świadczy choćby cel specustawy drogowej nakreślony w art. 1 ust. 1. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć tylko inwestycji przyszłych, a skoro zatwierdza ona projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę, to przedmiotem procedowania mogą być tylko roboty budowlane projektowane, a nie już zrealizowane. Przepisy specustawy nie wprowadzają bowiem rozwiązań zmierzających do legalizowania robót budowlanych związanych z budową drogi publicznej, wykonanych bez pozwolenia na budowę, a odesłanie do odpowiedniego stosowania ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie procedury uproszczonej dla budowy dróg publicznych, ale uwzględniającej ogólne zasady procesu budowlanego uregulowanego w ustawie Prawo budowlane (por. także stanowisko wyrażone
w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z 19 marca 2019 r., II SA/Ol 104/19, dostępnym jak wyżej, odnośnie do bezpośredniego zastosowania przy wydawaniu decyzji ZRID art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., jednak zawierał tę samą zasadę procesu budowlanego, która wynika z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4a, w brzmieniu obowiązującym przed uchyleniem, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają jakie roboty budowlane nie wymagają
w ogóle pozwolenia na budowę albo wymagają zgłoszenia)
Norma zawarta w art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oznacza zatem, że uprzednie wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym, złożonym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje decyzją odmowną. Adresatem omawianego przepisu jest wprawdzie organ administracji architektoniczno-budowlanej, jednak odpowiednie jego zastosowanie
w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji ZRID sprawia, że organem zobowiązanym do zbadania, czy w sprawie rozpoznawanej w oparciu o specustawę drogową zachodzą okoliczności przewidziane w art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest organ upoważniony do wydania decyzji ZRID.
W kontrolowanym przypadku organem tym był Starosta [...], a w II instancji Wojewoda i żaden z nich nie sprostał powyższemu obowiązkowi, mimo że skarżące już w piśmie z 5 lutego 2024 r. informowały, że część planowanej inwestycji w postaci wykonania rowu przy należącej do nich działce nr [...] (przed podziałem) została zrealizowana półtora roku wcześniej. Zarzuty te zostały powtórzone w piśmie E. S. z 25 marca 2024 r. oraz w odwołaniu. Okoliczność wybudowania rowu potwierdzają zdjęcia dołączone do pierwszego z wymienionych pism oraz wyjaśnienia P. K. zawarte w piśmie z 29 lutego 2024 r., wedle których w trakcie wykonywania prac związanych z realizacją I etapu rozbudowy drogi powiatowej 0318T Leszczyny - Krajno Drugie-Porąbki - Bieliny Kapitulne, na odcinku od km: 7+707 (tj. od posesji nr [...]) do okolicy skrzyżowania z drogą gminną nr 325010T istniejący rów został odpowiednio wyprofilowany i umocniony elementami betonowymi w celu nadania profilu oraz spadku podłużnego.
Dokumentacja sprawy, w tym wskazane wyżej dowody wskazują na to, że wykonane roboty, o jakich mowa w piśmie inwestora z 29 lutego 2024 r. oraz
w pismach skarżących, zaprojektowane zostały w projekcie budowlanym, w którym na str. 20-21 projektant wskazał, że na odcinku od początku opracowania do cieku Warkocz, po lewej stronie drogi, przewidziano do pozostawienia istniejący odcinek rowu odwadniającego o dł. ok. 10 m wraz z jego wylotem do cieku Warkocz. Pozostały lewostronny odcinek rowu po północnej stronie drogi przewidziano do przebudowy tj. likwidacji wraz z przepustami i wybudowania na nowo jako rów szczelny umocniony w dnie korytkiem krakowskim. Zakres projektowanych robót po lewej stronie drogi, polegających na przebudowie rowu, obrazuje mapa znajdująca się w projekcie na k. 30. Z mapy tej wynika, że m.in. przy działce skarżących, po lewej stronie drogi, zaprojektowano rów umocniony płytami ażurowymi z wykorzystaniem korytka betonowego typu "krakowskiego" (projekt budowlany, tom 2, projekt architektoniczno-budowany branża drogowa).
Ponadto, jak wynika z oświadczenia E. S. złożonego na rozprawie przed Sądem 28 listopada 2024 r. (k. 65 akt sądowych), na gruncie przywrócony został stan pierwotny, tj. istniejący przed rozpoczęciem robót w obrębie rowu, znajdującego się przy działce skarżących nr [...], co dodatkowo przekonuje o prawdziwości twierdzeń, na których strona skarżąca oparła zarzuty zgłaszane w tej sprawie.
Okoliczność zrealizowania części robót budowlanych przewidzianych
w projekcie budowlanym jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ZRID nie została zakwestionowana w toku postępowania administracyjnego, kwestia ta nie była również przedmiotem dociekań organów. W decyzji Starosty Kieleckiego z 25 marca 2024 r. nie znalazła się jakakolwiek ocena w tym zakresie, zaś w zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał jedynie, że kontrola prawidłowości tych robót, wykonanych w pasie drogowym, leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Stanowisko to Sąd uznaje za wadliwe, gdyż nie uwzględnia treści art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i odpowiedniego zastosowania w tym postępowaniu art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Ponieważ dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją ZRID obejmował roboty budowlane faktycznie już wykonane, w świetle przedstawionych wyżej rozważań zasadnym jest wniosek, że w sprawie doszło do naruszenia przez oba orzekające organy art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej.
Skarga podlega zatem uwzględnieniu, jednak uchyleniu decyzji, jakie zapadły w sprawie, stoi na przeszkodzie art. 31 ust. 2 specustawy. Zgodnie z jego treścią,
w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że w dacie wyrokowania upłynęło 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, objętej zaskarżoną decyzją. Świadczy o tym informacja uzyskana przez Sąd od zarządcy drogi i wydanie dziennika budowy (k. 60 - 61 akt sądowych). W takiej sytuacji, sąd administracyjny nie może uchylić decyzji ZRID, jak nakazuje art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Art. 31 ust. 2 specustawy drogowej ma bowiem charakter lex specialis w stosunku do przepisów p.p.s.a. i przewiduje ograniczenia
w orzekaniu przez sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi.
Wprawdzie w kontrolowanym przypadku stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa nie mają charakteru kwalifikowanego, o jakim mowa w zacytowanym wyżej przepisie, nie oznacza to jednak, że skarga powinna zostać oddalona. Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że w razie ustalenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest zwykłą wadą prawną (inną niż te wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.), a jednocześnie spełnione zostały przesłanki wyartykułowane w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, sąd administracyjny zobowiązany jest orzec o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy i wskazać przy tym w uzasadnieniu wyroku te naruszenia, którymi decyzja jest dotknięta (zob. M. Wolanin, Ustawa..., s. 289; M. Tetera-Jankowska [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 31; B. Sagan [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, W. 2013, art. 31; M. Cherka [w:] P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, W. 2012, art. 3; większość z tych poglądów zaprezentowanych zostało wprawdzie na tle stosowania art. 31 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym przed 13 maja 2021 r. (Dz.U.2021.784 – art. 9 pkt 4 lit. a), jednak należy przyznać im słuszność także w aktualnym stanie prawnym).
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie adwokackie (480 zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).