II SA/Ke 372/21

II SA/Ke 372/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 684/22 - Wyrok NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.  75 §  1, art. 84 § 1, art. 9 i art. 79a, art. 10 § 1 w zw. z art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 71 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 24 ust. 2b pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Dz.U. 2016 poz 1034
§ 45 ust. 1 pkt 1,  §  35 pkt 1, 3, 5, 7
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skarg T. K., M. S. i A. Sp. z o. o. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (dalej WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych:
Wnioskiem z dnia 30 lipca 2019 r., skierowanym do Starosty [...], T. K., M. S. i [...] Sp. z o. o. (zwana dalej Spółką) zwrócili się do Starosty [...] o wprowadzenie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu 0002 [...] miasto, na podstawie operatu o identyfikatorze ewidencyjnym [...], który został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 maja 2019 r.
W piśmie z dnia 4 września 2019 r. wnioskodawcy odmówili przedłożenia żądanych przez organ pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. dokumentów określonych przepisami ustawy Prawo budowlane dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynków wynikającej z dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym [...]., ponawiając ww. wniosek, złożony w oparciu o załączoną dokumentację.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku.
Postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. WINGiK, po rozpatrzeniu zażalenia M. S., T. K. i [...] sp. z o.o., uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – ze wskazaniem, że brak dokumentów wymaganych przez organ do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków żądanej przez wnioskodawców nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia sprawy i wydania stosownej decyzji.
Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zaktualizował informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta [...], na podstawie ww. dokumentacji o identyfikatorze [...], dotyczącej:
- zmiany danych ewidencyjnych dla działki nr 12/47,
- ujawnienia budynku o identyfikatorze 260804_4.0002.12/47, położonego na tej działce,
- wykreślenia budynków o identyfikatorach 260804_4.0002.12/38 i 260804_4.0002.12/32;3
- podziału budynku o identyfikatorze 260804_4.0002.12/77 na budynki o identyfikatorach 260804_4.0002.12/77;2 i 260804_.0002.12/77;2 oraz o odmowie aktualizacji dotyczącej zmiany danych ewidencyjnych dla działek nr 12/37, 12/44, 12/62, 12/66, 12/67, 12/69, 12/71, 12/72, 12/74, 12/75, 12/76, 12/77, 12/78, 12/79, 12/80, 12/81,
- zmiany funkcji budynków o wyszczególnionych identyfikatorach, położonych na tych działkach,
odmawiając aktualizacji w pozostałym zakresie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta [...] stwierdził, powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, że informacje uzyskane od organów administracji architektoniczno-budowlanej i przeprowadzone oględziny w terenie nie wykazały, aby działki oraz posadowione na nich budynki stanowiły gospodarstwo rolne.
Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji sprostował omyłkę pisarską zawartą w ww. decyzji, wpisując w miejsce błędnego tekstu dotyczącego podziału budynku o identyfikatorze 260804_4.0002.12/77;1 na budynki o identyfikatorach 260804_4.0002.12/77;2 i 260804_4.0002.12/77;2, tekstu prawidłowego dotyczącego podziału budynku o identyfikatorze 260804_4.0002.12/77; 1 na budynki o identyfikatorach 260804_4.0002.12/77;2 i 260804_4.0002.12/77.
Odwołanie od ww. decyzji – w części odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów na podstawie przedłożonego operatu dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych dla działek nr: 12/37, 12/44, 12/62, 12/66, 12/67, 12/69, 12/71, 12/72, 12/74, 12/75, 12/76, 12/77, 12/78, 12/79, 12/80, 12/81, 12/82, 12/87 wnieśli T. K., M. S. i Spółka - użytkownicy wieczyści ww. działek
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, nie podzielił – w odniesieniu do zakresu decyzji objętego odwołaniem – wynikającej z przedłożonej przez wnioskodawców dokumentacji potrzeby wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na:
1. decyzję Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 1993 r. stwierdzającą nabycie – z dniem 5 grudnia 1990 r. – przez dotychczasowego zarządcę Przedsiębiorstwo [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni 46,0832 ha stanowiących wyszczególnione działki, objęte wnioskiem, wraz z własnością posadowionych na tych gruntach budynków;
2. kontrolę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej PINB, (w której uczestniczył pracownik Starostwa Powiatowego) dotyczącą zmiany sposobu użytkowania ww. budynków, w trakcie której dokonano oględzin przedmiotowych budynków;
3. sporządzoną wówczas dokumentację fotograficznej – w oparciu o którą stwierdzono że przedmiotowe budynki znajdujące się na działkach nr 12/37, 12/44, 12/67, 12/71, 12/74, 12/75, 12/80, 12/82 to w dalszym ciągu budynki przemysłowe, hale produkcyjne, niektóre częściowo zrujnowane, magazyny, budynki zawierające pomieszczenia socjalne.
W rezultacie WINGiK stwierdził, że wykonawca przedłożonego opracowania geodezyjnego nie miał podstaw do zmiany rodzaju budynków z 101 - budynki przemysłowe na 108 - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa oraz nadanie im klasy budynku 1271 - budynki gospodarstw rolnych, które obejmują budynki gospodarstw rolnych i budynki magazynowe dla działalności rolniczej. Wprawdzie jeden z budynków o identyfikatorze ewidencyjnym 260804_4.0002.12/41;4 został częściowo przystosowany do przechowywania koni, nie zmienia to jednak faktu, że jest to budynek przemysłowy, a nie budynek przeznaczony do produkcji rolnej.
Mając na uwadze przytoczone definicje terenów przemysłowych - oznaczonych symbolem "Ba", użytków kopalnych - oznaczonych symbolem "K" oraz gruntów rolnych zabudowanych - oznaczonych symbolem "Br" i zebrane w sprawie dowody organ II instancji stwierdził, że wobec braku podstawy do zmiany rodzaju przedmiotowych budynków brak również podstaw do zmiany użytków gruntowych o symbolach "K" i "Ba" na użytek gruntowy o symbolu "Br". Grunty zaliczone przez wykonawcę opracowania do użytku gruntowego o symbolu "Br" - grunty rolne zabudowane, tworzą bowiem swoiste enklawy otoczone gruntami o symbolu "Ba" - tereny przemysłowe. W rezultacie nie można uznać, że grunty te stanowią integralną część gospodarstwa rolnego.
Końcowo, powołując się na § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy podkreślił, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może prowadzić do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych błędnych, niezgodnych ze stanem faktycznym na gruncie, pozyskanych z naruszeniem przepisów prawa – wobec czego prawidłowo odmówiono wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła Spółka (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 372/21), kwestionując decyzję organu odwoławczego w całości (poz. I) oraz podnosząc zarzuty naruszenia
II. przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
1. wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez prowadzenie postępowania w wadliwy sposób i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mającej na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; wadliwość ta przejawia się w szczególności na bezpodstawnym oparciu się na ustaleniach innego organu czynionych w innym postępowaniu prowadzonym w innym celu o innym zakresie a mianowicie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...];
2. wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady zaufania da władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący nieufność jego uczestników do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; wadliwość ta przejawia się w szczególności na oparciu się organu na nie ujawnionych w aktach sprawy, a sporządzonych w wadliwy sposób (bez zapoznania się stron z ich treścią} protokołach z czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
3. wyrażonej w art 9 K.p.a., zasadzie informowania stron poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; wadliwość ta zasadza się w szczególności na niepoinformowaniu stron o korespondencji prowadzonej w postępowaniu z innymi organami administracji a także na tym, że nie informowano stron iż czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (innego organu} dotyczą niniejszego postępowania w zakresie ustalenia faktycznego co do prowadzenia działalności rolnej i leśnej oraz wykorzystywania budynków w tych działalnościach; zarzucamy iż sama obecność pracownika organu przy czynnościach innego organu nie oznacza, że jest prowadzony dowód w prawem przewidzianej formie;
4. wyrażonej w art. 10 w art. 79a K.p.a. zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania; zarzut ten dotyczy w szczególności uniemożliwienia M. S. przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; w dniu wydania decyzji nie upłynął bowiem termin dla M. S. wyznaczony jej na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żąda; zaniechano także wobec niej wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony w terminie umożliwiającym podjęcie czynności. należy także zarzucić, iż zawiadomienie z dnia 2020-09-10 nie pozwala ustalić o jakie braki organowi chodziło. Ponadto organ wydał decyzję zanim wpłynęły do organu złożone w terminie i prawidłowo wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, przez strony postępowania;
5. wyrażonej w art. 80 K.p.a. zasady oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona poprzez nie rozpoznanie wniosków dowodowych stron i nie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów;
6. wyrażonej w art. 81a K.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego (prowadzenie działalności rolniczej i leśnej) na niekorzyść strony;
7. art. 126 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji mimo żądania strony i obiektywnej potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;
8. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo jej ewidentnej wadliwości, a przynajmniej przedwczesności;
9. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 7d pkt 1. lit a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez powołanie w decyzji I-instancyjnej nieaktualnej podstawy prawnej decyzji i niewskazania w podstawie prawnej decyzji żadnych przepisów materialnoprawnych dotyczących dokonywania zmian w ewidencji;
10. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie Skarbu Państwa jako strony postępowania;
11. art. 104 k.p.a. w związku z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako że organy nie uwzględniły, że wniosek skarżących, dotyczący ujawnienia opracowania [...] nie został rozpoznany w całości;
12. art. 104 k.p.a. w związku z art. 28, 61 oraz 61a k.p.a. poprzez badanie wykazu zmian danych ewidencyjnych dla działki nr 12/66 poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwych stron;
III. przepisów prawa materialnego w szczególności zasad prowadzenia ewidencji i wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w tym art. 7d, art. 24 ust. 2a, 2b lit. h, 2c Pgik oraz ww. rozporządzenia poprzez odmowę dokonania w pełni aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu 260804_4.0002 miasta [...] na podstawie operatu nr ewid. [...], która to dokumentacja geodezyjna przyjęta została uprzednio bez uwag do państwowego “zasobu geodezyjnego i kartograficznego i jest prawidłowa.
W pozycji IV skargi wskazano, że w niniejszej sprawie nastąpiło także:
a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 7d pkt 1 lit. a Pgik; w decyzji Starosty powołano się na nieaktualne przepisy ustawy Pgik, wskazując jako podstawę orzekania m.in. art. 22 tej ustawy. Na podstawie art. 1 pkt. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw z dniem 31 lipca 2020 r. uchylony został ust. 1 w art. 22 ustawy Pgik. Przepis ten do czasu uchylenia stanowił, iż do zadań starosty należy m in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków. Po tej dacie powyższa regulacja zawarta była w treści art. 7d pkt 1 lit. a tej ustawy, co jednak nie zostało uwzględnione w podstawie prawnej wydanej przez Starostę decyzji. Mając na uwadze ewidentną wadę decyzji pierwszoinstancyjnej WINGiK winien w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzją i orzec co do istoty sprawy, bądź w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić ją i przekazać ją do ponownego rozpoznania;
b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Na podstawie ww. decyzji WINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 września 2020 r. orzekającą o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z operatem o numerze ewidencyjnym [...]. W swojej decyzji Starosta rażąco naruszył jednak przepis art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a., nakładający na organ obowiązek oznaczenia w treści decyzji stron postępowania, którym doręczana jest decyzja. W części końcowej decyzji w pozycji - otrzymują - znajduje się bowiem wyłącznie pozycja "Wnioskodawcy". W tym miejscu należy podkreślić, iż część działek ewidencyjnych objętych postępowaniem stanowi własność Skarbu Państwa, którego przedstawiciel, choć nie składał wniosku o ujawnienie ww. opracowania geodezyjnego, winien być uwzględniony jako strona postępowania prowadzonego przez Starostę. Z treści zaskarżonej decyzji Starosty wynika jednak, czy ww. decyzja z dnia 30 września 2020 r. nie została doręczona przedstawicielowi Skarbu Państwa, zaś okoliczność ta nie mogła być sanowana przez doręczenie temu podmiotowi decyzji organu II-ej instancji, utrzymującej w mocy decyzję Starosty. Mając na uwadze fakt, że oznaczenie stron postępowania stanowi jeden z podstawowych elementów każdej decyzji administracyjnej, w razie ich braku WINGiK winien w trybie art. 138 § 1pkt 1 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzją i orzec co do istoty sprawy, bądź w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić ją i przekazać ją do ponownego rozpoznania;
c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, oraz 80 K.p.a.; na podstawie ww. decyzji WINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 września 2020 r., orzekającej o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z operatem o numerze ewidencyjnym [...]. W swojej decyzji Starosta nie ustalił jednak szeregu okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, takich jak:
1. Zaniechanie wyjaśnienia okoliczności związanych z charakterem gruntu nabytego przez [...]. Organ jest zobowiązany dokonać powyższą czynność. Pomimo obowiązku organ ten zaniechał ustalenia czy grunty te stanowiły uprzednio grunty rolne, jak również czy zmiana sposobu ich użytkowania została poparta stosownymi dokumentami, w tym: zgodą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, czy też decyzja udzielającą pozwolenia na budowę lub użytkowanie na nich obiektów budowlanych na cele przemysłowe. Organ ten nie ustalił również, czy zmiana ta miała charakter stały, czy też czasowy, uzasadniający po częściowym zakończeniu dotychczasowej działalności ww. przedsiębiorstwa, przywrócenia wcześniejszego oznaczenia użytków gruntowych. Takie ustalenie może być dokonane w oparciu o zobrazowania lotnicze, które stanowią zasób geodezyjny. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ błędnie przyjął również, iż sam fakt nabycia gruntu przez ww. zakłady z przeznaczeniem pod powiększenie terenu kopalni automatycznie oznaczało zaprzestanie na nich produkcji rolniczej.
2. Zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z ustaleniem rzeczywistej funkcji użytkowej budynków objętych ww. operatem. W swojej decyzji Starosta dokonał szeregu uproszczeń bezzasadnie przyjmując m.in. funkcję budynków objętych ww. operatem na podstawie decyzji z dnia 9 sierpnia 1993 r., orzekającej o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Takie podejście stoi jednak w rażącej sprzeczności z samym stanowiskiem organów, zgodnie z którym funkcja użytkowa budynku może być wykazana w egb na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej. W swojej decyzji Starosta przyjął również, ze względu na brak możliwości ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynków nie jest możliwe zakwalifikowanie ich do budynków o funkcji związanej z produkcją rolniczą. W kwestii tej Starosta nie podjął jednak wszelkich działań mogących przyczynie się do wyjaśnienia powyższej wątpliwości. W szczególności Starosta mógł zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie opinii w sprawie, bądź dokonanie stosownej ekspertyzy rozstrzygającej wątpliwości w tym zakresie. Zamiast tego organ ten bezpodstawnie przyjął na siebie rotę organu administracji architektoniczno-budowlanej powołując się na zapisy obowiązującego dla gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (które nie jest przecież aktem prawa miejscowego), i na tej podstawie orzekając o braku prawnej możliwości przekształcenia budynków wykazanych jako przemysłowe w budynki służące produkcji rolniczej.
3. Naruszenie art. 104 K.p.a. w związku z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarówno organ I-ej, jak i ll-ej instancji, nie uwzględniły, że wniosek skarżących, dotyczący ujawnienia opracowania [...] nie został rozpoznany w całości. Jak wynika z treści wykazów zmian danych budynkowych załączonych do tego opracowania w odniesieniu do budynków o identyfikatorach: 12/41.10, 12/41.9, 12/41.8, 12/41.5, 12/41.3, 12/41.4, 12/45.1 i 12/75.1 oprócz zmiany funkcji użytkowej, zaprojektowano również szereg zmian dotyczących innych atrybutów tych budynków, takich jak np.: aktualizacja danych dotyczących roku budowy, czy pola powierzchni zabudowy wynikającego z aktualnego pomiaru sytuacyjnego. Natomiast jak wynika z treści rozstrzygnięć w sprawie zarówno Starosta, jak i WINGiK orzekły wyłącznie w części dotyczącej odmowy zmiany funkcji użytkowej ww. budynków. W konsekwencji tego wniosek skarżących o dokonanie aktualizacji egb zgodnie z ww. operatem nie został dotychczas w całości rozpoznany.
4. Naruszenie art. 104 w związku z art. 28, 61, 61 a K.p.a. W treści ww. operatu załączony został wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr 12/66. Działka ta nie stanowi przedmiotu własności, ani użytkowania wieczystego skarżących, pomimo to wniosek skarżących spowodował wszczęcie postępowania również i do tej działki. Co istotne, lecz zupełnie niezrozumiałe, obydwa organy uznały za uzasadnione prowadzenie z wniosku skarżących postępowania a następnie doręczenie im rozstrzygnięcia dotyczącego wpisów dla tej działki. W wyniku tego należy zatem stwierdzić, że działania obydwu organów stanowią naruszenie obowiązków wynikających z art 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania, oraz art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak powiadomienia wszystkich stron o prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji tego uzasadniony wydaje się zarzut wydania ww. decyzji również i z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania obydwu decyzji do osób niebędących stroną w sprawie, w części dotyczącej działki nr 12/66.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie dalszych przepisów prawa materialnego, w szczególności:
a) przepisów ww. rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r., które określają, że założenie ewidencji i utrzymywanie jej w aktualności jest obowiązkiem Starosty oraz podają, jakie dane muszą być zawarte w ewidencji, poprzez nierozpatrzenie przez WINGiK odwołania w świetle tych przepisów;
b) przepisów ww. rozporządzenia poprzez nie wypełnienie lub nieprawidłowe (wadliwe) wypełnienie obowiązków dot. ewidencji gruntów i budynków oraz nierozpatrzenie przez WINGiK odwołania w świetle tych przepisów:
- § 35 mówi, jakie są źródła danych do ewidencji, w tym m.in. pkt 5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, pkt 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, pkt 7) oględzin. Według wnioskodawców dostarczona "Inwentaryzacja" stanowiła dokument podlegający pkt 5 tego paragrafu. Geodeta mógł wobec tego już w kwietniu 2017 r. dokonać zmian w ewidencji na podstawie tego dokumentu. Ponadto to wydziały Starostwa gromadzą i przechowują dokumentację architektoniczno-budowlaną, z której Starostwo mogło skorzystać w dowolnym momencie aby uzupełnić brakujące dane w ewidencji dot. budynków;
- Spółka przytoczyła również § 44, 45, § 47 ust. 1, § 54 oraz § 63 ust 1 ww. rozporządzenia.
Końcowo wskazano, że skarga na ww. decyzję składana jest przez każdy z podmiotów skarżących osobno, ale zawiera te same podstawy formalne i zarzuty merytoryczne, gdyż decyzja została tak sformułowana i wydana w ten sposób, że w swojej pełnej treści obejmuje swoim zakresem wszystkie tereny i obiekty, w stosunku do wszystkich podmiotów.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:
1. połączenie postępowań wynikających ze skarg złożonych przez każdą ze stron skarżących osobno, (tj. tak jak doręczano osobno decyzje każdej ze stron);
2. uchylenie decyzji organów obu instancji,
3. zwrócenie się do KPP [...] oraz do Prokuratury Rejonowej w [...] o udostępnienie akt dotyczących postępowań prowadzonych w sprawie lub przeciwko geodetce sporządzającej operat ewidencyjny w imieniu firmy Kartograf w latach 2002-2003, która to sporządziła wadliwy operat; wyjaśnienia bowiem wymaga sprawa odpowiedzialności organu ewidencyjnego za braki i wadliwość ewidencji oraz to dlaczego przyjęto wadliwy operat i dlaczego przez tyle lat nie poprawiono go z urzędu;
4. zobowiązanie Starosty [...] do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z uwzględnieniem dowodów z opinii biegłych wnioskowanych przez strony i do ponownego rozpatrzenia wniosków stron;
5. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odrębne skargi (tożsamej treści, różniące się nieznacznie oznaczeniem numerycznym zarzutów) na ww. decyzję WINGiK wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. i T. K. (sprawy o sygn. akt II SA/Ke 373/21 i 374/21), podnosząc zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego zbadania całości materiału dowodowego, polegające w szczególności na:
- dokonaniu przez organy postępowania administracyjnego sprzecznej z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie następujących dowodów:
a) operatu technicznego o identyfikatorze ewidencyjnym [...] poprzez przyjęcie, że zakres i przedmiot objętych tą dokumentacją zmian budzi wątpliwości, a wykonawca operatu nie miał podstaw do wprowadzenia objętych operatem zmian, podczas gdy:
- operat został sporządzony przez posiadającego uprawnienia zawodowe geodetę, który jako specjalista biegły w dziedzinie geodezji niewątpliwie posiada odpowiednią wiedzę i doświadczenie, by dokonać odpowiedniej kwalifikacji, oznaczenia oraz pomiaru gruntów i budynków, których dotyczy niniejsze postępowanie; specjalista ten osobiście dokonywał kontroli i oględzin nieruchomości, a także ich pomiarów;
- operat został włączony w dniu 15 maja 2019 roku do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w wyniku czego ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający długotrwały charakter, a dotyczący nie tylko sytuacji skarżących ale również i innych uczestników postępowania. Zgodnie z § 35 pkt 1 ww. rozporządzenia ("e.g.b.") właśnie materiały i informacje zgromadzone w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym są źródłami niezbędnymi do założenia ewidencji gruntów i budynków;
- operat został oparty o przeprowadzone terenowe pomiary geodezyjne, które to zgodnie z § 35 pkt 3 e.g.b. stanowią źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji gruntów i budynków;
- operat zawiera zgodną ze stanem rzeczywistym kwalifikację objętych niniejszym postępowaniem gruntów i budynków, czego bezsprzecznie dowodzą wyjaśnienia stron złożone w toku postępowania administracyjnego, w szczególności pismo Skarżącej z dnia 5 października 2020 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna, a także inwentaryzacja obiektów budowlanych sporządzona w okresie od grudnia 2016 roku do maja 2017 roku;
b) ww. inwentaryzacji obiektów budowlanych poprzez brak odniesienia się do tego dokumentu przez organy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zupełne pominięcie wniosków z niego wynikających co do niezgodności danych aktualnie zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczących objętych niniejszym postępowaniem nieruchomości, ze stanem rzeczywistym, podczas gdy:
- inwentaryzacja została sporządzona przez posiadającą uprawnienia zawodowe oraz budowlane do oceny stanu technicznego budynków i budowli specjalistę, jednocześnie będącego biegłym sądowym wpisanym na listę przy Sądzie Okręgowym w zakresie budownictwa lądowego, który niewątpliwie posiada odpowiednią wiedzę i doświadczenie, by dokonać odpowiedniej kwalifikacji, oznaczenia oraz pomiaru budynków, których dotyczy niniejsze postępowanie; specjalista ten osobiście dokonywał kontroli i oględzin budynków, a także ich pomiarów;
- inwentaryzacja zawiera zgodną ze stanem rzeczywistym kwalifikację objętych niniejszym postępowaniem gruntów i budynków, czego bezsprzecznie dowodzą wyjaśnienia stron złożone w toku postępowania administracyjnego, w szczególności pismo skarżącej z dnia 5 października 2020 roku oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna, a także operat;
c) dokumentów oraz fotografii dotyczących kontroli terenowej przeprowadzonej przez PINB w dniach 18 listopada 2019 roku, 29 stycznia 2020 roku, 12 lutego 2020 roku oraz 27 lipca 2020 roku, w której uczestniczył również, z wyjątkiem ostatniego ze wskazanych terminów, pracownik Wydziału Geodezji i kartografii Starostwa Powiatowego w [...] ("Kontrola") poprzez oparcie ustaleń w niniejszej sprawie niemal wyłącznie na wynikach Kontroli, podczas gdy:
- została ona przeprowadzona z naruszeniem szeregu przepisów K.p.a., a w konsekwencji nie może stanowić dowodu, na podstawie którego wydawana jest w sprawie decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego (powołanym w treści zawiadomień o kontroli skierowanych do stron postępowania administracyjnego) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia do przeprowadzania kontroli, przy czym wyłącznie protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności mogą stanowić podstawę do wydania decyzji. Obowiązek sporządzenia protokołu wynika również z art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a., w myśl którego protokół sporządza się w szczególności z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Tymczasem istnieją poważne wątpliwości co do udokumentowania prowadzonej Kontroli stosownymi protokołami. W aktach sprawy nie znajdują się protokoły z Kontroli, a jedynie 4 notatki służbowe;
- zgodnie z art. 68 § 1 K.p.a. protokół sporządza się tak, aby umożliwić obecnym przy prowadzonej kontroli osobom zgłoszenie uwag i utrwala się je w treści protokołu. Tymczasem, skarżącej nie umożliwiono odniesienia się do wyników Kontroli. Zresztą, wskutek nieprawidłowego zawiadomienia o Ku. .roli nie były ona nawet świadoma, czego w rzeczywistości Kontrola dotyczy;
- zgodnie z art. 68 § 2 K.p.a. protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Żadne protokoły nie były obecnym osobom, w tym skarżącej odczytywane. Do skarżącej nie zwrócono się o podpisanie żadnego protokołu, nie omówiono również odmowy ani braku podpisu w ich treści. W takim stanie rzeczy brak jest nawet stanowczych podstaw do ustalenia, kto i w jakim charakterze brał udział w przeprowadzonej Kontroli;
- skarżąca została powiadomiona o przeprowadzeniu Kontroli w sposób nieprawidłowy. W treści zawiadomienia wskazano bowiem, że jej przedmiotem będzie "kontrola utrzymania budynków". Skarżąca była zatem przekonana, że czynności, które zostaną przeprowadzone będą dotyczyć weryfikacji stanu technicznego budynków. Nie mogła natomiast przypuszczać, że Kontrola jest w jakikolwiek sposób związania z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie. Gdyby skarżąca miała tę wiedzę złożyłaby w toku Kontroli odpowiednie wyjaśnienia i wskazała, na czym polega działalność rolna prowadzona na kontrolowanym obszarze, a także w jaki sposób wykorzystywane do działalności pomocniczej w rolnictwie wykorzystywane są kontrolowane budynki. Rzeczywisty przedmiot kontroli został natomiast wskazany w piśmie Starosty [...] do PINB z dnia 2 października 2019 r., w którym to zawarto prośbę o weryfikację prawidłowości dokonania zmiany sposobu użytkowania budynków z funkcji "budynki przemysłowe" na funkcję "inne budynki w gospodarstwie rolnym". Pismo to nie zostało wysłane do wiadomości skarżących;
- należy zaznaczyć, że książki obiektów budowalnych skontrolowane przez osoby przeprowadzające kontrolę zawierały dane ewidencyjne zgodne z operatem; w toku kontroli nie zgłoszono jednak żadnych uwag do wpisów zawartych w książkach obiektów budowlanych;
d) decyzji Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa stanowiących m.in. działki objęte niniejszym postępowaniem oraz własność posadowionych na tych gruntach budynków poprzez arbitralne przyjęcie, że (i) w decyzji Wojewody nie został określony sposób zagospodarowania ww. gruntów, gdyż w dacie jej wydania było oczywiste, że PZKB prowadziło na tym terenie produkcję przemysłową zgodnie z celem swojej działalności, oraz (ii) że nazwy budynków wskazane w decyzji Wojewody świadczą o tym, że są to budynki związane z prowadzeniem określonej działalności przemysłowej i przeznaczone do prowadzenia takiej działalności, podczas gdy:
- sprzeczne z elementarnymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest przyjmowanie, że w wydawanych przez organ decyzjach administracyjnych nie wskazywane są zagadnienia takie jak sposób zagospodarowania gruntów tylko dlatego, że organowi czy też bliżej niezidentyfikowanym podmiotom wydaje się oczywistym, że dane przedsiębiorstwo prowadzi na terenie, którego owa decyzja dotyczy, działalność o określonym przedmiocie;
- samo wskazanie w decyzji Wojewody budynków, których opis wskazuje na pełnienie przez nie funkcji budynków pomocniczych w działalności przemysłowej nie świadczy o tym, że PZKB nie prowadziło na terenie działek, których dotyczy niniejsze postępowania działalności rolnej i leśnej;
niepodjęciu przez organ następujących czynności koniecznych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie;
e) wyjaśnienia okoliczności związanych z charakterem gruntów, których prawo użytkowania wieczystego nabyło PZKB, stanowiących m.in. działki objęte niniejszym postępowaniem, podczas gdy:
- celem wyczerpującego rozpoznania niniejszej sprawy, organy administracji winne były ustalić, czy grunty te stanowiły niegdyś grunty rolne, a jeśli tak, to czy zmiana sposobu ich użytkowania została poparta stosownymi dokumentami, czy miała charakter stały, czy też czasowy, który uzasadniałby po częściowym zakończeniu dotychczasowej działalności ww. przedsiębiorstwa, przywrócenia wcześniejszego oznaczenia użytków gruntowych. Zgodnie z informacjami posiadanymi przez skarżących, takie ustalenia mogą być dokonane np. w oparciu o zobrazowania lotnicze, które wchodzą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- wydając rozstrzygnięcie w sprawie organy błędnie i arbitralnie przyjęły, że jest oczywiste, że PZKB prowadziło na ww. gruntach wyłącznie produkcję przemysłową, oraz że o rzekomo przemysłowym charakterze budynków na tych gruntach posadowionych mają w sposób przesądzający świadczyć nazwy budynków wskazane w decyzji Wojewody. Tymczasem o tym, że na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym PZKB była prowadzona działalność rolnicza świadczą chociażby załączone do niniejszej skargi umowy dzierżawy pomiędzy PZKB, a osobą fizyczną, w których to wprost wskazano, ze "na wydzierżawionym gruncie dzierżawca ma prawo dokonywać upraw rolnych lub przeznaczyć go na pastwisko, bez prawa sadzenia krzewów i zakładania sadów";
f) wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z ustaleniem rzeczywistej funkcji użytkowej budynków objętych operatem, podczas gdy:
- organ w szczególności nie powołał biegłego posiadającego wiadomości specjalne celem ustalenia charakteru, funkcji, a także innych wskazanych w operacie danych ewidencyjnych nieruchomości tj. celem ustalenia, czy zostały one wskazane w operacie w sposób prawidłowy;
- organ nie przeprowadził oględzin objętych wnioskiem nieruchomości na okoliczność ich wykorzystywania w działalności rolnej
a kontrola odbyła się z naruszeniem szeregu ww. norm prawnych - zatem nie sposób uznać jej za źródło poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie rzeczywistej funkcji objętych operatem nieruchomości;
g) wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżących wątpliwości co do rzetelności operatu ewidencyjnego sporządzonego przez firmę Kartograf w latach 2002 — 2003, podczas gdy:
- informacje dotyczące nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania wprowadzone na podstawie ww. operatu do ewidencji gruntów i budynków odbiegają od rzeczywistego stanu tych nieruchomości;
- zgodnie z informacjami posiadanymi przez skarżących przeciwko osobie sporządzającej ww. operat może toczyć się lub toczyło się postępowanie w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa w związku ze sporządzeniem tego operatu; co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie niewątpliwie doprowadziłoby do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących;
2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 68 § 1 K.p.a. poprzez sporządzenie z przebiegu kontroli protokołów (nota bene - nieznajdujących się w aktach sprawy, do których skarżąca nie uzyskała dostępu w ramach niniejszego postępowania), w których to nie wskazano jakie uwagi zgłosiły obecne osoby, podczas gdy zgodnie ze wskazanym przepisem z przeprowadzenia kontroli należało sporządzić protokół tak, aby z niego wynikało, jakie uwagi zgłosiły obecne osoby;
3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 68 § 2 K.p.a. poprzez sporządzenie z przebiegu kontroli protokołów, które to nie zostały osobom obecnym przy kontroli odczytane, nie zwrócono się do nich o podpisanie protokołu (z jednym, jakkolwiek niedotyczącym skarżących wyjątkiem), nie omówiono również odmowy ani braku podpisu w ich treści. W takim stanie rzeczy brak jest nawet stanowczych podstaw do ustalenia, kto i w jakim charakterze brał udział w przeprowadzonej kontroli;
4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organów administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które to przejawiło się w (i) niepoinformowaniu skarżących, że kontrola na terenie będących w jej użytkowaniu wieczystym działek jest prowadzona w związku z postępowaniem w niniejszej sprawie, a jej celem jest poczynienie ustaleń co do tego, czy strony postępowania prowadzą działalność rolną i leśną oraz tego, w jaki sposób wykorzystywane są budynki będące własnością stron, poinformowanie skarżących przez organ I instancji o tym, że nie udowodniła faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego na będących przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomościach (co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony) dopiero w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 10 września 2020 r., które zostało doręczone skarżącym w dniu 28 września 2020 r., podczas gdy:
- zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, zasada udzielania informacji prawnych stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją takie udzielenie informacji niepełnej, wprowadzającej w błąd a przez to wadliwej. Za taką wadliwą i niepełną informację należy uznać tę udzieloną stronom postępowania w każdym z zawiadomień o przeprowadzeniu Kontroli, w których wskazano, że jej przedmiotem będzie "kontrola utrzymania budynków". Skarżący byli zatem przekonani, że czynności, które zostaną przeprowadzone ,będą dotyczyć weryfikacji stanu technicznego budynków. Nie mogli natomiast przypuszczać, że kontrola jest w jakikolwiek sposób związania z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie. Gdyby skarżący mieli tę wiedzę złożyliby w toku kontroli odpowiednie wyjaśnienia i wskazali, na czym polega działalność rolna i leśna prowadzona na kontrolowanym obszarze, a także w jaki sposób wykorzystywane do działalności pomocniczej w rolnictwie są kontrolowane budynki;
- obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. musi być wykonywany przez organy administracji z urzędu. Innymi słowy, nie należy w tym zakresie oczekiwać żadnej inicjatywy ze stron postępowania administracyjnego. Co niezwykle istotne, rozciąga się on na wszystkie etapy, stadia i czynności postępowania administracyjnego. Zasada informowania powinna bowiem przyświecać organom administracji publicznej w każdym stadium postępowania, a nie dopiero na jego ostatnim etapie. Nie należy bowiem pozbawiać strony wpływu na tok postępowania. Zatem, za takie pozbawienie wpływu skarżących na tok postępowania należy uznać poinformowanie ich o nieudowodnieniu w przekonaniu organu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których to niewykazanie może skutkować wydaniem przez organ decyzji odmownej dopiero w treści zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a więc na końcowym etapie sprawy. Jako, że po upływie 7 dni od doręczenia stronom takiego pisma wydawana jest decyzja w sprawie, strony poinformowane o przeszkodach w wydaniu decyzji zgodnej z jej wnioskiem dopiero na tym etapie nie ma już realnej możliwości zapobieżenia wydaniu niekorzystnej dla nich decyzji, np. w drodze dostarczenia dalszych dowodów, czy wyjaśnień celem udowodnienia jej twierdzeń;
- w niniejszej sprawie naruszenie art. 9 K.p.a. przybiera jeszcze mocniejszy wydźwięk z uwagi na wydanie decyzji w sprawie 30 września 2020 roku, a więc 5 dni przed upływem terminu na zapoznanie się przez skarżących z aktami sprawy i złożenie oświadczenia co do zebranych dowodów i materiałów. Oznacza to, że organ I instancji poinformował skarżących o niewykazaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności na 2 dni przed wydaniem decyzji w sprawie. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności w uzasadnieniu wydanej decyzji;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 w zw. z art. 79a i 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z uwagi na wydanie decyzji w sprawie przez organ I instancji 30 września 2020 roku, a więc 5 dni przed upływem terminu na zapoznanie się przez skarżących z aktami sprawy i złożenie oświadczenia co do zebranych dowodów i materiałów, co pozbawiło strony możliwości udziału w istotnym z ich punktu widzenia rozstrzygnięcia fragmencie postępowania, a w konsekwencji powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy.
- zgodnie z poglądami doktryny i ugruntowaną w tym zakresie linią orzeczniczą, strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. "Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia". Biorąc pod uwagę, że owe pouczenie zostało skarżącym doręczone w dniu 28 września 2020 r., a już 30 września 2020 r. organ I instancji wydał decyzje w sprawie (pomimo wyznaczenie stronie 7-dniowego terminu na złożenie stosownego oświadczenia) organ I instancji w rażący sposób naruszył ciążący na nim obowiązek, natomiast pomimo podniesienia tej okoliczności przez skarżących w sporządzonym przez nią odwołaniu, organ II instancji zupełnie zignorował to uchybienie;
- naruszenie przywołanych przepisów poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie uchybienia organów w tym zakresie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ pochylił się nad złożonym w terminie pismem skarżącej z dnia 5 października 2020 r. niewątpliwie wobec przedstawionych w nim twierdzeń i przedłożonych dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej doszedłby do wniosku o słuszności stanowiska skarżących co do charakteru gruntów będących w jej użytkowaniu wieczystym oraz rodzaju, klasy i funkcji budynków na tych gruntach się znajdujących;
- niezależnie od powyższego, z uwagi na to, że skarżący nie wzięła udziału w końcowym fragmencie postępowania administracyjnego bez swojej winy, należy uznać, że wznowienie postępowania na tej podstawie powinno nastąpić niezależnie od tego, czy to owe kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. "Ta okoliczność ma charakter "formalny", tj. sam goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy";
6. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów i wniosków skarżących, podczas gdy:
- skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji odnieśli się do poszczególnych obiektów i danych zawartych w arkuszach szczegółowo wyjaśniając, dlaczego w operacie zostały nadane poszczególnym budynkom odpowiednie klasy, rodzaje i główne funkcje, a organ II instancji winien był się do tych argumentów ustosunkować;
- skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7, 8, 9, 10, 80 i 81 K.p.a. oraz szereg naruszeń prawa materialnego do których to naruszeń organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł;
- skarżący wskazali na konieczność przeprowadzenia w sprawie szeregu wniosków dowodowych, do czego organ II instancji przy rozpoznawaniu sprawy również się nie odniósł;
- zatem, wszelkie zarzuty podniesione przez skarżących w ramach odwołania od decyzji organu I instancji pozostają uzasadnione również na obecnym etapie postępowania;
7. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7d pkt 1 lit. a) Pgik poprzez wskazanie jako podstawy wydania decyzji organu I instancji art. 22 Pgik., podczas gdy:
- ust. 1 tego przepisu został uchylony z dniem wydaniem przez organ I instancji decyzji w sprawie) na podstawie art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, a kompetencja starosty do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynika z art. 7d pkt 1 lit. a) Pgik;
- organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji;
8. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niedopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu Skarbu Państwa, tj. niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania i prowadzeniu go postępowania bez udziału Skarbu Państwa, podczas gdy:
- zgodnie z art. 20 ust. 2 Pgik w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie stanowią własność Skarbu Państwa (co zostało ustalone w decyzjach zarówno organu I jak i II instancji). Zatem, nie budzi wątpliwości, że aktualizacja informacji zawartych ww. rejestrze ma wpływ na prawa i obowiązki Skarbu Państwa i dotyczy jego interesu, co sprawia, że zgodnie z definicją zawartą w art. 28 K.p.a. jest on stroną toczącego się w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak Skarb Państwa nie został o wszczęciu postępowania zawiadomiony i toczyło się ono bez jego udziału; braku tego nie może usankcjonować doręczenie Skarbowi Państwa decyzji organu II instancji, bowiem zgodnie z ugruntowaną w tym zakresie linią orzeczniczą usunięcie braku udziału strony w postępowaniu nie jest prawnie dopuszczalne nawet poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Zatem, a minori ad maius - nie naprawia błędu organu I instancji doręczenie decyzji Skarbowi Państwa przez organ II instancji;
9. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 104 K.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji i utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji, która nie zawierała rozstrzygnięcia o 4 wniosku skarżących, tj. w zakresie żądania zmiany innych niż funkcja atrybutów tych budynków (takich jak m.in.: aktualizacja danych dotyczących roku budowy, czy przede wszystkim - pola powierzchni zabudowy wynikającego z aktualnego pomiaru sytuacyjnego), podczas gdy stosownie do regulacji art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji nie stwierdził niedopuszczalności jej rozstrzygnięcia, ani nie określił, że wydana decyzja jest decyzją częściową (co musiałby uczynić wprost i jednoznacznie, gdyż okoliczności tej nie można domniemywać), to winien był rozstrzygnąć o całości żądania skarżących. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku Skarżących, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej (z zastrzeżeniem, że zdaniem skarżących wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie byłoby niedopuszczalne) to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 K.p.a;
10. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji w zakresie dotyczącym odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z operatem dla działki o numerze 12/66 do osoby niebędącej stroną w sprawie, przy czym naruszenie to powoduje, że decyzja w tym zakresie jest dotknięta sankcją nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy jakkolwiek operat zawierał wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr 12/66, to działka ta nie stanowi przedmiotu własności, czy użytkowania wieczystego wnioskodawców. Zatem, należy uznać, że organy I i II instancji niesłusznie prowadziły postępowanie w tym zakresie, a następnie doręczyły im rozstrzygnięcie dotyczące odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla tej działki;
11. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy była ona wadliwa z przyczyn szeroko omówionych w niniejszej skardze;
12. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do każdej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji przyjęcie przez organ I instancji (które to stanowisko zostało przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem — jak można domniemywać — przyjęte przez organ II instancji), że z uwagi na brak dokumentów, o których mowa a art. 71 ust. 2 P.b. (zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego) potwierdzających zmianę funkcji budynków z przemysłowej na rolniczą nie można dokonać wnioskowanych przez strony zmian, podczas gdy:
- zgodnie z treścią tego przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń;
- jakkolwiek z uwagi na posłużenie się w art. 71 P.b. sformułowaniem "w szczególności" ww. definicja nie jest wyczerpująca, to zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa i doktryny, poza zmianami, o których jest mowa wprost w treści przepisu, jedynie takie zmiany sposobu użytkowania budynku, których skutki są podobne do skutków zmian wymienionych w przepisie, powodują konieczność dokonania stosownego zgłoszenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej;
- zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 P.b. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu nie powoduje powstania podatkowych wymagań, które musiałby spełniać budynek, tak by bezpieczeństwo jego użytkowania zostało zachowane, to obowiązek zgłoszenie, o którym mowa w art. 71 P.b. nie powstaje.
13. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. Pgik poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji (które to stanowisko nie zostało podważone przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji), że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji, z uwagi na brak złożenia przez strony postępowania administracyjnego dokumentów, o których mowa a art. 71 ust. 2 P.b. (zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego) potwierdzających zmianę funkcji budynków z przemysłowej na rolniczą nie można dokonać wnioskowanych przez strony postępowania lustracyjnego zmian, podczas gdy:
- art. 71 P.b. w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, co zostało szczegółowo uzasadnione w pkt 12 powyżej;
- wskazany w ww. zarzucie przepis nie powinien zostać zastosowany sprawie, a organy powinny orzekać na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) Pgik, zgodnie z którym aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialnotechnicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strony postępowania, w tym skarżąca, złożyły bowiem wniosek o aktualizację ewidencji i budynków w oparciu o przedłożony operat, który został zaewidencjonowany;
14. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 44 pkt 2 e.g.b. oraz § 45 ust. 1 pkt 1 e.g.b., art. 2 pkt 8 Pgik, art. 4 ust. 1d Pgik poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie w sprawie decyzji odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji budynków, podczas gdy:
- stosownie do ww. przepisów, ewidencja gruntów i budynków powinna być systematycznie aktualizowana, a zawarte w niej informacje powinny być wykazywane zgodnie ze stanem faktycznym. Tymczasem, pomimo przedłożenia przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu dokumentów stanowiących podstawę aktualizacji ww. rejestru, organ I instancji odmówił dokonania tej aktualizacji, a organ II instancji utrzymał tę wadliwą decyzję w mocy;
- zgodnie z § 44 pkt 2 e.g.b. do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: (i) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; (ii) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; (iii) wyeliminowania danych błędnych;
- zgodnie z art. 2 pkt 8 Pgik zawierającym definicję legalną ewidencji gruntów i budynków należy przez nią rozumieć system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zatem sama definicja ewidencji gruntów i budynków wskazuje na potrzebę systematycznego jej aktualizowania. O konieczności aktualizacji tego rejestru traktuje również art. 4 ust. Id Pgik;
- z jednej strony wniosek stron oparty o ustalenia zawarte w operacie dotyczył zastąpienia danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym danymi aktualnymi m.in. w zakresie oznaczenia charakteru gruntów (które winny być zakwalifikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne), bądź rodzaju budynku według KST, z drugiej wpisania danych w rejestrze tym nieujawnionych. Tytułem przykładu można tu wskazać na powierzchnię działek i budynków, rok budowy budynków, ich klasę oraz ich główną funkcję. Skoro — jak zostało to wykazane przez skarżących w toku postępowania — wskazane w operacie dane dotyczące objętych nim nieruchomości są zgodne z stanem rzeczywistym, organ powinien zastosować ww. przepisy prawa materialnego i zaktualizować ewidencję gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem;
15. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj., art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Pgik oraz, § 35 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 e.g.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie w sprawie decyzji odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy:
- skarżąca złożyła wymagane zgodnie z treścią ww. przepisów dokumenty,
- zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) Pgik aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat w dniu 15 maja 2019 r. został włączony do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku czego ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający długotrwały charakter. operat został oparty o przeprowadzone terenowe pomiary geodezyjne, które to z godnie z § 35 pkt 3 e.g.b. stanowią źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji gruntów i budynków;
- operat zawiera zgodną ze stanem rzeczywistym kwalifikację objętych niniejszym postępowaniem gruntów i budynków, czego bezsprzecznie dowodzą wyjaśnienia stron złożone w toku postępowania administracyjnego, w szczególności pismo skarżącej z 5 października 2020 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna, a także inwentaryzacja obiektów budowlanych sporządzona w okresie od grudnia 2016 r. do maja 2017 r.;
- zgodnie z § 35 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 e.g.b. źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych założenia ewidencji są: (i) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, (ii) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, oraz (iii) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne. Jak już wyżej podniesiono operat, wykonany m.in. na podstawie terenowych pomiarów geodezyjnych został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto skarżący przedłożyli w postępowaniu dokumentację fotograficzną, a w aktach sprawy znajduje się również (choć nie w jej pełnym kształcie) inwentaryzacja, która zawiera zgodną ze stanem rzeczywistym kwalifikację objętych niniejszym postępowaniem gruntów i budynków.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu 260804_4.0002 miasta [...] dla działki 12/66, a w pozostałej części, tj. w zakresie w jakim nie zostanie objęta stwierdzeniem nieważności – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.,
- ewentualnie, w razie nieuwzględnienia ww. wniosku – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w zakresie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki 12/66;
- uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim organ I instancji odmówił p aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu 260804_4.0002 miasta [...] na podstawie operatu nr ewid. [...] dotyczącego: zmiany danych ewidencyjnych dla działek nr 12/37, 12/44, 12/62, |.- 12/67, 12/69, 12/71, 12/72, 12/74, 12/75, 12/76, 12/77, 12/78, 12/79, 12/80, 12/81, 12/82, 12/87, ujawnienia budynku o identyfikatorze 260804 4.0002.12/80;l oraz zmiany funkcji wyszczególnionych w skardze budynków położonych na tych działkach,
- ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosku - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
a w każdym wypadku: na podstawie art. 145a p.p.s.a. - o zobowiązanie Starosty [...] do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wnioskowanej przez strony postępowania decyzji o dokonaniu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu 260804_4.0002 miasta [...] na podstawie ww. operatu.
- o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
a) umowy dzierżawy zawartej przez PZKB na okoliczność prowadzenia na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym PZKB działalności rolnej;
b) wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 lipca 2019 roku, jednostka rejestrowa G.70;
c) wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 lipca 2019 roku, jednostka rejestrowa G.78 dokumentów wskazanych w pkt b) - c) powyżej na okoliczność prowadzenia przez Skarżącą działalności rolnej i leśnej; d) dokumentacji zdjęciowa;
e) mapy sytuacyjna z opisem;
f) mapy glebowo-rolniczej;
dokumentów wskazanych w pkt b) - c) powyżej na okoliczność zgodności danych wskazanych w operacie ze stanem rzeczywistym;
Postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. tut. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke 372/21, II SA/Ke 373/21 oraz II SA/Ke 374/21 – pod sygnaturą II SA/Ke 372/21.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując odnośnie zarzutów dotyczących:
- skierowania decyzji do osoby niebędące stroną w odniesieniu do działki nr 12/66, nie stanowiącej przedmiotu skarżących, podnoszonego w skargach M. S., T. K. oraz [...] sp. z o. o. – że przedmiotem wniosku było żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu, którego zakres obejmował również działkę nr 1266; nie miało to wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia;
- naruszenia art. 10 K.p.a., że z treści skargi nie wynika, aby skrócenie terminu wyznaczonego przez organ I instancji do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia dowodów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiło tej stronie przedstawienie istotnych dokumentów mających wpływ prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia; prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji ponownie zawiadomił strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. pismem z dnia 1 grudnia 2020 r., a zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu określonego w tym piśmie, co umożliwiło stronie zapoznanie się z całością akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a także przedstawienie swojego stanowiska co do zgromadzonych w aktach dowodów, ewentualnie przekazanie brakujących zdaniem stron dowodów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy – które nie zostały jednak przekazane przez skarżących;
- braku skierowania przez Starostę [...] zawiadomienia wynikającego z art. 10 K.p.a. do strony postępowania - Skarbu Państwa nie ma potwierdzenia w dowodach; zawiadomienie z dnia 10 września 2020 r. dla do Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa, zostało doręczone w dniu 10 września 2020 r.
- kontroli przeprowadzenia przez PINB z naruszeniem przepisów K.p.a. (podniesiony przez M. M. S. i T. K.) – że w postępowaniu administracyjnym w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na potrzeby operatu o identyfikatorze ewidencyjnym P.2608.2019.297. wykorzystano dowody pozyskane w trakcie kontroli prowadzonej przez PINB, jednak postępowanie odwoławcze prowadzone przez WINGiK nie obejmowało oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez PINB; okoliczności związane z pozyskaniem dowodów a także szczegóły dotyczące tych dowodów zostały opisane w notatkach służbowych sporządzonych pracownika Starostwa Powiatowego w [...], który brał udział w kontroli przeprowadzonej przez PINB;
- powołania w decyzji organu I instancji nieobowiązującego art. 22 z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo i kartograficzne, podniesiony przez T. K., że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie;
- braku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o którym mowa w § 54 ust 1 ww. rozporządzenia, że również pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie; zgodnie z § 54 ust. 6 ww. rozporządzenia, niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych tej rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów zamówienia publicznego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; zatem w odniesieniu do przedmiotowej weryfikacja ta miała miejsce właśnie w związku z dokumentacją sporządzoną na zlecenie skarżących; starosta przeprowadził weryfikację danych zawartych w ewidencji gruntów, określając swoje stanowisko poprzez wydanie decyzji z dnia 30 września 2019 r.;
- braku rozpatrzenia wniosku skarżących w całości, podniesionego we wszystkich skargach, że zgodnie z art. 24 ust 2b pkt 1 lit h Pgik , aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków między innymi na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej bez potrzeby wydawania decyzji; natomiast obowiązek wydania decyzji, zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym samym przeprowadzenie postępowania istnieje dopiero w przypadku odmowy aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej; odmowa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, do której odnosi się zaskarżona decyzja, dotyczy wyłącznie zmiany użytków gruntowych i funkcji budynków. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie innych danych zawartych w złożonej dokumentacji, takich jak rok budowy, powierzchnia zabudowy nie była przedmiotem postępowania zakończonego ww. decyzją.
Podsumowanie najważniejszych argumentów zawartych w skardze T. K. i M. S. przedstawili w pismach procesowych z dnia 26 maja 2021 r.
Na rozprawie sądowej w dniu 12 sierpnia 2021 r.:
1. pełnomocnik T. K. i M. S.:
- przedstawił "Ocenę dobrostanu i warunków utrzymania koni" – na okoliczność prowadzenia na przedmiotowych gruntach działalności rolnej i wykorzystywania znajdujących się tam budynków do działalności pomocniczej w rolnictwie,
- poparł skargi i przyznał, że "oceny dobrostanu" dokonano po wydaniu zaskarżonej opinii, niemniej jednak to w jaki sposób wykorzystywany jest budynek w trakcie dokonania tej oceny jest identyczny, jak w trakcie toczącego się postępowania;
2. M. S. poparła skargę i oświadczyła, że od kilkunastu lat hoduje konie i jest to działalność rolnicza, która była przedmiotem kontroli pracowników PINB, w związku z czym niezrozumiała dla niej jest decyzja odmawiająca zmiany klasyfikacji; skarżąca uważa, że w operacie złożonym w celu dokonania zmian w ewidencji autorzy rzetelnie przedstawili stan faktyczny;
3. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, a co do ww. wniosku dowodowego złożonego w dniu dzisiejszym wniósł o jego nieuwzględnienie, natomiast w przypadku dopuszczenia wniosku wniósł o zakreślenie terminu do wypowiedzenia się w tym temacie – z uwagi na obszerność materiału złożonego w dniu dzisiejszym;
4. Sąd postanowił dopuścić dowód z ww. "oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni".
W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2021 r. organ stwierdził, że przedłożona "Ocena dobrostanu" nie ma związku z niniejszą sprawą, a dobrostan zwierząt nie wpływa na ocenę rodzaju budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Z wyjaśnień skarżącej M. S. wynika, że w efekcie kontroli PINB nakazano przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku użytkowanego jako pomieszczenie dla koni z 3 boksami do funkcji magazynowej poprzez zaprzestanie chowu koni w tym budynku – co potwierdziło, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.
W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2021 r. skarżący T. K. i M. S. zarzucili, że nadal nieprawomocne stanowisko PINB w sprawie stajni, zostało przyjęte przez organ I instancji za podstawę odmowy wpisania zmian do ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji nie przyjął stanu faktycznego polegającego na prowadzeniu hodowli koni w określonych budynkach oraz na wykorzystywaniu dla celów tej hodowli budynków jako budynki składowe, niezbędne dla prowadzenia hodowli. W istocie organ I Instancji przyjął stan fikcyjny, który zaprzeczał istnieniu stanu faktycznego tj. hodowli koni, opierając się na opinii o braku zapewnienia dobrostanu koni w przedmiotowych budynkach. Organ I instancji przyjął w swojej decyzji, że w przedmiotowych budynkach nie ma działalności - hodowli koni, a PINB nakazał wyrzucenie koni z budynku stajni, powołując się na brak dobrostanu - czym w istocie rzeczy potwierdził, ka działalność jest prowadzona. Skarżący wskazali, że złożony operat ewidencyjny obejmował kilkanaście innych budynków i obiektów, a organ I instancji wydał decyzję odmowną, chociaż większość z tych budynków służy niezaprzeczalnie działalności rolnej i leśnej (przede wszystkim jako budynki składowe), gdyż strony postępowania posiadają grunty rolne oraz leśne i prowadzą działalność rolną i leśną w [...] na nieruchomościach, których części są przedmiotem w niniejszej sprawie. Zdaniem stron obecnie utrzymywana jest w ewidencjach i dokumentach fikcja w zakresie obiektów, które nie istnieją albo są w ruinie. Odnośnie złożonego uprzednio spisu kosztów, o których zasądzenie wniesiono (opiewającego na 10.256,20 zł) skarżący wyjaśnili, że są to koszty faktycznie poniesione, odpowiadające nakładowi pracy ich pełnomocników. Analiza sprawy wymagała bowiem przeglądu i oceny z punktu widzenia prawnego dokumentacji zgromadzonej w kilkunastu segregatorach, dotyczącej wielu obiektów budowlanych oraz terenów, ich historii i stanu faktycznego, a to z punktu widzenia różnych dziedzin prawa, zaś samo sporządzenie skarg i stanowiska stron skarżących, a następnie ich sprawdzenie, uzgodnienie ze skarżącymi i akceptacja przez adwokatów kancelarii zajęło kilka tygodni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Na wstępie, w odniesieniu do szeregu wniosków dowodowych skarżących (za wyjątkiem "Oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni") należy wskazać, ze sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, brak było takiej możliwości, zwłaszcza że Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja WINGiK, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżący – obecni użytkownicy wieczyści wskazanych w decyzji działek – zgodnie kwestionują odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów na podstawie przedłożonego operatu o identyfikatorze [...], dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych dla ich działek nr 12/37, 12/44, 12/62, 12/66, 12/67, 12/69, 12/71, 12/72, 12/74, 12/75, 12/76, 12/77, 12/78, 12/79, 12/80, 12/81, 12/82, 12/87. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano bowiem, że wyszczególnione działki oraz posadowione na nich budynki nie stanowią gospodarstwa rolnego.
Na wstępie należy odwołać się do decyzji z dnia 9 sierpnia 1993 r., którą Wojewoda [...] stwierdził nabycie – z dniem 5 grudnia 1990 r. – przez dotychczasowego zarządcę Przedsiębiorstwo [..., z dniem 5 grudnia 1990 r., prawo wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni 46,0832 ha stanowiących działki nr 12/4, 12/6, 12/8, 12/12, 12/19, 12/20, 30/3, 12/39, 12/28, 12/37, 84A/6, 84A/7, 12/38, 84A/8, 84A/9, 12/26, 12/1, 12/5, 12/7, 12/9, 12/13, 12/25, 12/27, 12/33, 84A/3, 12/34, 84A/4, 84A/11, 12/35, 84A/5, 84A/12, 12/15, 12/23, 12/21, 12/22, 12/29, 12/3, 84A/1, 84A/2, 12/30, 12/31, 12/32, 71/6, obręb 0002, [...] oraz własności posadowionych na tych gruntach budynków.
W decyzji tej, jak trafnie zauważył WINGiK, nie został określony sposób zagospodarowania ww. gruntów, gdyż w dacie wydania tego rozstrzygnięcia było oczywiste, że ówczesne Przedsiębiorstwo [...] prowadziło na tym terenie produkcję przemysłową zgodnie z celem swojej działalności. Okoliczność tą potwierdza wykaz budynków znajdujących się na ww. gruntach zamieszczony w ww. decyzji: hala produkcyjna płytek lastrico, hala produkcyjna marmurów I, hala produkcyjna marmurów II, magazyn materiałów wybuchowych, remiza dla lokomotywy, magazyn wyrobów marmurowych, magazyn, budynek przemiałowni, budynek administracyjny, portiernia, garaże samochodowe, hala produkcyjna beztrakowa, magazyn płytek lastrico, budynek stacji wymienników ciepła, budynek tarrabony, magazyn tarrabony, budynek socjalny, magazyn techniczny, warsztat mechaniczny, budynek hydroforni, budynek stacji trafo, budynek przepompowni, przewiązka hal produkcyjnych, budynek stacji paliw, budynek stołówki zakładowej, wiata w-tu technicznego, hala produkcyjna beztrakowa, budynek przepompowni ścieków przemysłowych, hala płytek lastrico II.
W tym kontekście nie może budzić wątpliwości prawidłowość stwierdzenia organu odwoławczego o związaniu ww. budynków z prowadzeniem określonej działalności przemysłowej, na potrzeby której zostały wybudowane.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, wydając – w zaskarżonej obecnie części – decyzje w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1 K.p.a.), prawidłowo oceniając zebrany materiał dowodowy stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a. i w konsekwencji – właściwie ustalając zaistniały w sprawie stan faktyczny. Badając zakwestionowaną decyzję WINGiK tut. Sąd nie stwierdził jakiegokolwiek naruszenia – tych i innych powołanych w skardze –przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym zakresie należy wskazać, że organ I instancji uzyskał informację od Wydziału Inwestycji i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 27 września 2019 r. (K-I-432-437) o tym, że:
- dla wskazanych we wniosku działek obowiązuje wyłącznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że są to miejskie obszary wielofunkcyjne, tereny wielkoprzemysłowe, granice złoża górniczego oraz granice terenu górniczego, drogi lokalne, a jedynie teren działki nr 12/47 to w części teren upraw rolnych, a także granice złoża górniczego i granice terenu górniczego.
W odniesieniu do ww. działki nr 12/47 należy – jedynie informacyjnie – wskazać że w tym zakresie (niezaskarżonym odwołaniem) Starosta [...] w pkt 26 decyzji z dnia 30 września 2020 r. (K-I-721) zaktualizował informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków miasta [...], na podstawie złożonej przez wnioskodawców dokumentacji o identyfikatorze [...], stwierdzając że na działce nr 12/47 o pow. 8,7374 ha i użytku Ba-0,1012 ha, LsV-l,4736 ha i PsVI- 7,1626 ha należy ujawnić budynek o identyfikatorze 12/47;1 i funkcji 108-budynek produkcyjny, usługowy, gospodarczy dla rolnictwa i klasie 1271.In - inny budynek w gospodarstwie rolnym. Jest to o tyle istotne dla niniejszej sprawy, że w uzasadnieniu decyzji wskazano – wyłącznie w odniesieniu do ww. działki – że studium uwarunkowań stwierdza na działce tereny upraw rolnych, a budynek tam posadowiony jest na terenie o użytku PsVI – wobec czego budynek oraz użytek podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków.
W odniesieniu do pozostałych działek – objętych wniesionymi w niniejszej sprawie skargami – należy przytoczyć art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – który stanowi, że w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 27 września 2019 r. (K-I-432), dla ww. działek nie wydawano w latach 2003 – 2019 decyzji ustalających warunki zabudowy.
Zestawiając treść cyt. art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. z powołaną informacją Urzędu Miejskiego w [...] należy podzielić stanowisko WINGiK co do tego, że nie można dokonać wnioskowanych zmian użytków gruntowych, zwłaszcza że organ trafnie zauważa, że:
- na przedmiotowym terenie, sklasyfikowanym jako Ps, wyraźnie widać, że jest to teren pokopalniany, stanowiący stare wyrobisko, które z upływem lat porosło trawą i krzakami (zdjęcia z wizji i ortofotomapa);
- na zdjęciach lotniczych na geoportalu krajowym nie widać, aby grunty będące w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców były uprawiane;
- strony nie udowodniły, że na przedmiotowym terenie prowadzona jest działalność rolnicza;
- nie ma tu też budynku mieszkalnego, a wnioskodawcy nie posiadają gruntów w miejscowościach sąsiednich;
- teren pomiędzy budynkami jest wybetonowany, poskładane są na nim bloki kamienne, kamień w różnych formach i różnej postaci;
- teren ogólnie wygląda na poprodukcyjny i nieużytkowany;
- strona nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie działalności w ramach działu specjalnego w Urzędzie Skarbowym lub potwierdzającego opłacanie stosownych zaliczek miesięcznych zgodnie z art. 43 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Mając na uwadze powyższą argumentację organu, jak również treść bezwzględnie obowiązującego art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak podstaw by uwzględnić stanowisko skarżących co tego, że zawarta przez [...] w dniu 30 grudnia 2013 r. z osobą fizyczną umowa dzierżawy działki nr 12/48 (o powierzchni jedynie 0,49 ha) pod "uprawy rolne lub przeznaczenie na pastwisko, bez prawa sadzenia krzewów i zakładania sadu" potwierdza, że na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste prowadzona była działalność rolnicza. Dodatkowo, mając na uwadze czasokres trwania tej umowy (3 lata), przy jednoczesnym braku przedstawienia jej przedłużenia, nie sposób podzielić zarzutów skarżących co do braku ustalenia przez organ, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania miała charakter stały, czy czasowy.
W odniesieniu do przeważającej części działek i budynków, których dotyczyło żądanie wprowadzenie zmian, organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że nie ma tam śladów prowadzonej działalności rolniczej – co potwierdza wyczerpujący materiał dowodowy, zgromadzony na k. 527-544, 558-588 akt administracyjnych (łącznie 47 fotografii). W tym zakresie Starosta uzyskał informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 21 lutego 2020 r. (K-I-596) co do tego, że po kontroli w dniu 29 stycznia 2020 r. (w której uczestniczył pracownik Starostwa Powiatowego) cyt.:
"nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania pozostałych budynków/obiektów objętych kontrolą. Są to budynki związane z prowadzoną działalnością. W rezultacie organ trafnie stwierdził, że przedmiotowe budynki znajdujące się na działkach nr 12/37, 12/44, 12/67, 12/71, 12/74, 12/75, 12/80, 12/82 to w dalszym ciągu budynki przemysłowe, hale produkcyjne niektóre częściowo zrujnowane, magazyny, budynki zawierające pomieszczenia socjalne. W odniesieniu do budynku o identyfikatorze ewidencyjnym 260804_4.0002.12/41;4 zauważono, że został częściowo przystosowany do przechowywania koni, zaznaczono jednak, że jest to budynek przemysłowy, nie zaś budynek przeznaczony do produkcji rolnej."
W odniesieniu do powyższego nie mogły odnieść skutku zarzuty skarg co do naruszenia art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 67 § 2 pkt 3, art. 68 § 1, 2 K.p.a., zwłaszcza że skarżący przyznają, że zostali powiadomieni o terminie kontroli PINB, kwestionując jedynie treść zawiadomienia co do "utrzymania budynków". W tym ostatnim zakresie, mając na uwadze ww. materiał fotograficzny, nie mogła odnieść skutku argumentacja stron, że gdyby wiedzieli o związaniu kontroli z obecnym postępowaniem, złożyliby wówczas stosowne wyjaśnienia co do prowadzonej działalności rolnej. Ponadto, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przykładowego wyliczenia zawartego w tym przepisie (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) wynika, że takim środkiem dowodowym może być również materiał fotograficzny.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, określonej w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanego dalej Pgik oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, możliwe jest zarówno wprowadzenie aktualnych danych, jak również usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Powyższy rejestr jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny – co oznacza, że potwierdza stan faktyczny. Natomiast, jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, organem właściwym – tworzącym stan prawny określający kategorię budynku – jest organ administracji budowalnej. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków w świetle prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. W rezultacie, organy, które prowadzą ewidencję gruntów i budynków, nie mogą same dokonywać zmian zapisów ewidencyjnych (w tym określających kategorię budynku) bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 738/20, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).
W tym kontekście nie mogły odnieść skutku zarzuty M. S. i T. K. co do naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 71 ust. 1 tej ustawy – który to ostatni przepis nie został powołany przez żaden z organów. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Argumentacja ww. skarżących sprowadza się do twierdzenia, że budynki, objęte – ich zdaniem – zmianą sposobu użytkowania spełniają takie same wymagania zarówno przy ich uprzednim – jak i obecnym wykorzystaniu, zaś art. 71 ust. 1 posługuje się sformułowaniem "w szczególności". Stanowiska tego nie sposób podzielić, gdyż – jak trafnie argumentuje WINGiK w piśmie procesowym z dnia 19.08.2021 r. "w efekcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazano przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku użytkowanego jako pomieszczenie dla koni z 3 boksami do funkcji magazynowej poprzez zaprzestanie chowu koni w tym budynku" (k. 171 akt sądowych w sprawie II SA/Ke 372/21).
Odnosząc się do złożonej przez skarżących "Oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni" (prywatna opinia biegłego, k. 158-166 akt sądowych w sprawie II SA/Ke 372/21) należy wskazać, że – niezależnie od twierdzeń organu o braku związku tego dowodu ze sprawą – opinią tą organ nie dysponował w dacie wydania decyzji. Natomiast Sąd ocenia legalność decyzji administracyjnej z daty jej wydania. Ponadto z argumentacji skarżących wynika, że "konie zostały wyrzucone" przez PINB z uwagi na brak zapewnienia dobrostanu zwierząt. W tym zakresie, zupełnie na marginesie, ponownie należy wskazać, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Przedstawione powyżej rozważania mają istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zarzutu skarg o naruszeniu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Pgik. Jak wynika bowiem z art. 24 ust. 2b pkt 1 Pgik aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje – w drodze czynności materialno-technicznej – nie tylko na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (lit. h), ale również m.in. na podstawie zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (lit. f).
W niniejszej sprawie wnioskodawcy w piśmie z dnia 4 września 2019 r. (K-I-408) de facto odmówili przedłożenia żądanych przez organ pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. dokumentów określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynków wynikającej z dokumentacji. W tym zakresie strony wskazały bowiem, że cyt. "nie ma podstawy prawnej do żądania od nas przedstawienia potwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania budynków została zgłoszona zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowalne". Jednocześnie wnioskodawcy wskazali, że w obiektach nastąpiła zmiana funkcji, nie dokonano natomiast zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust 2 ustawy Prawo budowalne. W tym zakresie skarżący, stosując pojęcie "funkcji budynku" – będące w istocie zamiennikiem ustawowego pojęcia "sposobu użytkowania budynku" próbują w istocie przeprowadzić ten sam proces, lecz bez uniknięcia rygoru urzędowego zgłoszenia zmiany przeznaczenia budynków. Podobne znamiona nosi postępowanie stron, które metodą działań faktycznych, to jest poprzez urządzenie w istniejącym budynku przemysłowym na działce nr 12/37 ww. stajni – w sytuacji gdy działka ta o powierzchni 0,2045 ha stanowi użytek gruntowy o symbolu "Ba" tereny przemysłowe, a znajdujący się tam budynek o identyfikatorze zaliczony jest do rodzaju 101 - budynki przemysłowe – zmierzają do wywołania istotnych skutków prawnych w zakresie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów (skutkujących również zmianą wysokości stawek opodatkowania) – co jest niedopuszczalnie w świetle obowiązującego w tym zakresie prawodawstwa. Znamienne pozostają przy tym zupełnie nieuprawnione twierdzenia skarżących zawarte w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2021 r. (k. 184 w sprawie II SA/Ke 372/21) o tym, że PINB "nakazał wyrzucenie koni z budynku stajni powołując się na brak dobrostanu – czym w istocie rzeczy potwierdził, że taka działalność jest prowadzona". Zaakcentować również trzeba, że organ I instancji – w odniesieniu do przedmiotowego budynku o identyfikatorze ewidencyjnym 260804_4.0002.12/41;4 zauważył, że został – częściowo – przystosowany do przechowywania koni, zaznaczając jednak, że jest to budynek przemysłowy, nie zaś budynek przeznaczony do produkcji rolnej.
Uwzględniając powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że skoro brak było zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, również w kontekście zapewnienia zwierzętom dobrostanu oraz 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (przykładowo: zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego) – organy nie miały podstaw do aktualizacji ewidencji wyłącznie w oparciu przedłożony operat, którego twierdzenia w tym zakresie pozostają – w zdecydowanej większości – w sprzeczności nie tylko z zapisami studium, istniejącym zagospodarowaniem ww. działek, ale również i z opisaną wyżej informacją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 27 września 2019 r. W tym kontekście – wobec jednoznacznych wyników przeprowadzonego w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego – w niniejszej sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne (art. 84 § 1 K.p.a.), wobec czego nie mógł odnieść skutku zarzut skarg o braku powołania biegłego. Wobec ustalonego przez organy prawidłowo – w sposób niebudzący wątpliwości – stanu faktycznego nie sposób również mówić o zarzucanym w skardze naruszeniu art. 81a K.p.a., dotyczącym zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony.
Reasumując, wbrew stanowisku skarżących, brak podstaw by uznać, że w ewidencji znajdują się błędne dane, które należy wyeliminować. Pomimo treści przedłożonego operatu organy we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu ustaliły, że nie doszło do wymaganej przez § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zmiany stanu faktycznego. Natomiast aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może prowadzić do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych błędnych, niezgodnych ze stanem faktycznym na gruncie, pozyskanych z naruszeniem przepisów prawa – wobec czego prawidłowo odmówiono wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Odnosząc się do zarzutów skarżących o naruszeniu § 35 pkt 1, 3 i 5 ww. rozporządzenia wskazać trzeba, ze źródłami danych ewidencyjnych są nie tylko – stosownie do tych regulacji – materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych oraz dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, ale również – zgodnie z § 35 pkt 7 rozporządzenia – wyniki oględzin. W tym kontekście, uwzględniając materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy, brak było podstaw do aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (§ 45 pkt 1 rozporządzenia), bądź wyeliminowania danych błędnych (§ 45 pkt 3 rozporządzenia).
Sąd podziela zatem w całości stanowisko organu odwoławczego co do tego, że na podstawie dokumentacji fotograficznej stwierdzono że przedmiotowe budynki znajdujące się na działkach nr 12/37, 12/44, 12/67, 12/71, 12/74, 12/75, 12/80, 12/82 to w dalszym ciągu budynki przemysłowe, hale produkcyjne niektóre częściowo zrujnowane, magazyny, budynki zawierające pomieszczenia socjalne. Stan faktyczny dotyczący tych budynków, udokumentowany dokumentacją fotograficzną, stoi w jawnej sprzeczności z nowym stanem przedstawionym przez wnioskodawców w złożonym operacie. Zaakcentować zarazem trzeba, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na to, że wyszczególnione budynki (w tym również budynek użytkowany jako stajnia) zostały wybudowane jako budynki służące do produkcji rolniczej. W rezultacie organ zasadnie stwierdził, że stan faktyczny i zgromadzone dowody świadczą o tym, że rodzaj, klasa i funkcja tych budynków odpowiada budynkom przemysłowym. Z uwagi na powyższe wykonawca przedłożonego opracowania geodezyjnego nie miał podstaw do zmiany rodzaju budynków z 101 - budynki przemysłowe na 108 - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa oraz nadanie im klasy budynku 1271 - budynki gospodarstw rolnych, które obejmują budynki gospodarstw rolnych i budynki magazynowe dla działalności rolniczej. Mając na uwadze treść cyt. art. 71 ust. 2 należy również podzielić stanowisko organu co do tego, że źródłem danych ewidencyjnych dotyczących budynków takich jak rodzaj, klasa i funkcja jest przede wszystkim dokumentacja architektoniczno-budowlana. Wykonawca prac geodezyjnych nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany danych dotyczących budynków sprzecznej z tą dokumentacją i stanem faktycznym.
Zgodnie z powołanym w skargach art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Pgik aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Odnosząc się do argumentacji skarżących stwierdzić trzeba, że zastosowanie tego trybu – wymienionego w art. 24 ust. 2b lit. h jako jeden z dziesięciu możliwych – dopuszczalne jest wówczas, gdy pozostaje w zgodzie z pozostałymi regulacjami ustawy. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż – przede wszystkim – nie przedstawiono zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynków lub ich części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. f). W pozostałym zakresie – w odniesieniu do użytków gruntowych – nie doszło do wymaganej przez § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zmiany stanu faktycznego, bądź prawnego. Przepis ten został powołany przez Starostę [...], co czyni niezasadnym zarzut skargi Spółki co do braku powołania w decyzji organu I instancji podstawy prawnej. Jeśli chodzi zaś o powołany w decyzji organu I instancji nieobowiązujący art. 22 Pgik, to uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wydane rozstrzygnięcia.
W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania, należy wskazać, że organ zadośćuczynił wymogom art. 9 i art. 79a K.p.a. Mianowicie, zgodnie z tym ostatnim przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1 ). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). W piśmie z dnia 10 września 2020 r. (K-I-670) Starosta poinformował bowiem skarżących, że "nie wykazane zostały następujące okoliczności:
- strona nie przedłożyła ani nie wskazała dokumentów w pełni udowadniających prowadzenie gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości;
- zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 f, strona nie przedłożyła dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynków lub ich części o których mowa w art. 71 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane;
- dane zawarte w wykazach zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku (przedstawione w stanie nowym) nie znajdują odzwierciedlenia w inwentaryzacji obiektów budowlanych załączonej do operatu nr ewid. [...],
pouczając strony, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z ich żądaniem."
Dodatkowo wskazać trzeba, że organ II instancji ponownie zawiadomił strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. (K-II-128), a zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu określonego w tym piśmie, co umożliwiło stronie zapoznanie się z całością akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a także przedstawienie swojego stanowiska co do zgromadzonych w aktach dowodów, ewentualnie przekazanie brakujących zdaniem skarżącej dowodów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy – które nie zostały jednak przekazane. Natomiast z treści skargi nie wynika, aby kwestionowane przez skarżących skrócenie terminu wyznaczonego przez organ I instancji do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia dowodów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiło stronom przedstawienie istotnych dokumentów mających wpływ prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.
Końcowo za niezasadne należy uznać zarzuty skarg o naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. – poprzez niedopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu Skarbu Państwa, gdyż do podniesienia – w sposób skuteczny – takich zarzutów uprawniony jest podmiot, którego takie ewentualne uchybienia dotyczą.
Jeśli chodzi zaś o skierowanie decyzji do osoby niebędące stroną w odniesieniu do działki nr 12/66 (nie stanowiącej przedmiotu użytkowania wieczystego skarżących) brak podstaw by stwierdzić w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi co do naruszenia art. 104 K.p.a. – poprzez nierozstrzygnięcie przez organy o całości wniosku, w tym roku budowy obiektów i ich aktualnej powierzchni zabudowy. W tym zakresie, z uwagi na prawidłową treść podjętych decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, brak bowiem istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.