II SA/Ke 371/24

II SA/Ke 371/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 ,7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 maja 2024 r. [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz C. D. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski zaskarżoną decyzją z 22 maja 2024 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania C. D. od decyzji Starosty Starachowickiego z 12 marca 2024 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0,3443 ha, nr [...] o pow. 0,6000 ha i nr [...] o pow. 0,2538 ha, poprzez udzielenie zezwolenia PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie na przeprowadzenie sieci kablowej średniego napięcia 15 kV kablem typu XRUHAKXS wraz z kanalizacją światłowodową, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej: ugn, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie z 11 stycznia 2024 r. Wnioskodawczyni wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na budowę sieci kablowej średniego napięcia 15 kV wraz z kanalizacją światłowodową. Powierzchnia gruntu przewidziana do zajęcia na czas wykonywania robót będzie wynosiła na działce nr [...] - 423,9 m2, na działce nr [...] - 1477 m2, a na działce nr [...] - 905,4 m2. Obszar niezbędny do trwałego urządzenia inwestycji będzie wynosił na działce nr [...] - 73,2 m2, na działce nr [...] - 177 m2, a na działce nr [...] - 111,6 m2. We wniosku również wskazano, że właściciel działki nie wyraził zgody na dokonanie czynności związanych z powyższą budową. W ramach odszkodowania proponowano kwotę w wysokości [...] zł, natomiast właściciel wskazał kwotę [...]zł.
Dalej organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem, które następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą z dnia 16 lipca 2010 r. nr [...], obejmującym działkę nr [...], która została oznaczona symbolem RM tereny zabudowy zagrodowej. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, plan w § 48 pkt 1 ust. 2 lit. A określa, że utrzymuje się istniejące urządzenia i linie elektroenergetyczne, a pkt 3 dopuszcza modernizację i rozbudowę urządzeń trafostacji i linii elektroenergetycznych.
Z kolei działki nr [...] i nr [...] zostały częściowo ograniczone w sposobie korzystania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą z dnia 12 stycznia 2023 r. [...] W tym planie ww. działki zostały oznaczone symbolem UP tereny zabudowy produkcyjno-usługowej oraz produkcji energii ze źródeł odnawialnych. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, plan w § 31 ust. 3 ustala modernizację i rozbudowę urządzeń trafostacji i linii elektroenergetycznych.
W związku ze zgodnością zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy podkreślił, że inwestor może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela. Dodał, że organy są związane treścią dopuszczonej rozbudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania. Okoliczność ta sprawia, że przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, w niniejszym przypadku na budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.
Wojewoda zauważył, że przebieg planowanej inwestycji został sprecyzowany w piśmie z 14 lutego 2024 r., w którym podano, że ze względu na ukształtowanie terenu oraz infrastrukturę (drogi, rowy) oraz punkty, które ma łączyć projektowana sieć kablowa nie ma możliwości jej przeprowadzenia w inny sposób. Trasa przebiegu projektowanej sieci kablowej SN wraz z kanalizacją światłowodową została zaprojektowana w taki sposób, aby była jak najkrótsza z możliwych. Ułożenie kabla przewidziano jak najbliżej granicy z działkami drogowymi nr [...], nr [...],nr [...] z uwzględnieniem położenia rowu odwadniającego oraz innych sieci infrastruktury.
Organu uznał, że zaproponowana lokalizacja linii uwzględnia istniejące uzbrojenie i konieczność lokalizacji w sposób najmniej uciążliwy oraz niekolidujący z istniejącymi obiektami infrastruktury technicznej. Tak więc projekt przebiegu linii wykonany został w sposób najmniej ingerujący w prawo własności nieruchomości.
Organ odwoławczy uznał także, że w sprawie zostały prawidłowo przeprowadzone rokowania. Podał, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że wnioskodawca podjął rokowania z właścicielem nieruchomości. I tak 6 marca 2023 r. odbyło się spotkanie z C. D. w celu omówienia planowanej inwestycji. Wówczas nie odniósł się on do przebiegu lub zmiany trasy planowanej sieci kabla, a jedynie wniósł o przedstawienie propozycji finansowej w zamian za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane. W związku z brakiem stanowiska właściciela, pismem z 3 sierpnia 2023 r. inwestor zwrócił się do niego o wyrażenie zgody na wejście w teren i wykonanie prac, proponując kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia za udzielenie zgody, do pisma załączono przygotowaną umowę. Następnie 23 sierpnia 2023 r. właściciel skontaktował się telefonicznie z pracownikiem inwestora z żądaniem wypłaty wynagrodzenia w wysokości [...] zł. W piśmie z 4 grudnia 2023 r. inwestor rozszerzył koncepcję projektową o działkę nr [...], proponując w zamian za udzielnie zgody i zawarcie umowy w sprawie umieszczenia urządzeń elektroenergetycznych na wskazanych działkach [...] zł.
W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy potwierdza, że rokowania odbyły się w sposób prawidłowy. Korespondencja była kierowana przez inwestora wraz z umową zawarcia porozumienia, załącznikiem graficznym przedstawiającym zakres prac oraz konkretnymi propozycjami finansowymi. Potwierdzeniem chęci zawarcia porozumienia był bezpośredni kontakt z właścicielem.
Dalej Wojewoda stwierdził, że organ I instancji należycie informował o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Prawidłowo wskazał przebieg projektowanej inwestycji, a także szerokość pasa technologicznego i jego położenie względem granic działki oraz obszar stanowiący minimalne niezbędne obciążenie nieruchomości. Obszar ograniczenia na działkach: nr [...] będzie wynosił 73,2 m2, nr [...] to 177,0 m2, a nr [...] to 111,6 m2. Starosta dokonał analizy uciążliwości inwestycji dla właściciela wyjaśniając, że przyjęte rozwiązanie ułożenia urządzeń nie pozbawia obecnych i przyszłych użytkowników nieruchomości racjonalnego jej zagospodarowania. Organ dodał, że PGE Dystrybucja S. A. jako Operator Systemu Dystrybucyjnego, na którym spoczywa publicznoprawny obowiązek zapewnienia nieprzerwanego dostarczania energii elektrycznej odbiorcom jest zobowiązany do planowania prac mających na celu utrzymanie i poprawę warunków energetycznych. Modernizowanie sieci ułatwi przeciwdziałanie skutkom poważnych awarii systemowych, a infrastruktura przesyłowa charakteryzuje się tym, że przebiega liniowo przez szereg nieruchomości gruntowych zajmując przy tym część obszaru nieruchomości. Nie jest możliwe dowolne ich posadowienie, gdyż lokalizacja jest zdeterminowana potrzebami gospodarczymi i społecznymi
Wojewoda uznał za bezzasadne zarzuty odwołania. Podał, że właściciel nieruchomości nie składał żadnych pism i wniosków. Do odwołania również nie zostały załączone żadne dokumenty. Podkreślił, że w piśmie z 4 kwietnia 2024 r. zwrócił się do C. D. o zajęcie stanowiska w sprawie wskazanych w odwołaniu dokumentów i przesłanie ich kopii. Jednak korespondencja pozostała bez odpowiedzi. Ponadto ani inwestor, ani pełnomocnik nie otrzymali od właściciela żadnego pisma z wnioskiem o zmianę trasy inwestycji, zarówno na etapie rokowań jak również w trakcie postępowania administracyjnego.
Dalej organ odwoławczy zawrócił uwagę, że z analizy mapy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że inwestycja będzie przebiegała w pasie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która wyznacza maksymalne zbliżenie wszelkich budynków do drogi lub ulicy. Budynki te mogą być usytuowane na tej linii lub w odległości większej, czyli wsunięte w głąb działki. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora ułożenie kabla jak najbliżej granicy z działkami drogowymi nr [...], nr [...] i nr [...] jest niemożliwe ze względu na rów odwadniający przebiegający wzdłuż tych działek, a inwestycja została zaprojektowana obok infrastruktury technicznej już istniejącej. Organ podkreślił, że nie jest uprawniony do kwestionowania zasadności przeprowadzenia inwestycji, jak również analizy czy projektowana infrastruktura elektroenergetyczna koliduje z instalacją wodociągową, powyższy obowiązek spoczywa na wnioskodawcy, który przedstawia projekt inwestycji wykonany przez osobę do tego uprawnioną.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, C. D. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, a w szczególności:
- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, gdyż organ I instancji wydał swoją decyzję na podstawie lakonicznego stwierdzenia, że inwestycja celu publicznego nie może zostać przeprowadzona w innej lokalizacji, bez naruszenia prawa własności skarżącego, co jest pozbawione merytorycznego uzasadnienia, natomiast organ II instancji, utrzymał tę decyzję w mocy nie weryfikując w żaden sposób, że wzdłuż nieruchomości skarżącego i jednocześnie kilka metrów od planowanej trasy sieci elektroenergetycznej oraz światłowodu przebiega droga publiczna, w której ta inwestycja może zostać zlokalizowana bez rażącego naruszenia prawa własności, mimo że skarżący wielokrotnie zwracał zarówno w odwołaniu, jak i w toku postępowania uwagę na potrzebę ustalenia innej lokalizacji — w drodze, co nie ograniczyłoby korzystania z nieruchomości, a przede wszystkim pozyskania dokumentacji, która stała się podstawą tego ograniczenia i uznania go za konieczne, wobec istnienia możliwości innego przebiegu sieci elektroenergetycznej i światłowodu kilka metrów dalej;
- art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które wyraża się również w nieustaleniu, jaki wpływ na korzystanie z nieruchomości przez skarżącego ma tak znaczne ograniczenie prawa własności, pomimo że źródłem dochodów oraz utrzymania dla siebie i rodziny skarżącego stanowi nieruchomość, która obecnie nie będzie mogła być przez niego wykorzystywana w dotychczasowy sposób;
- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie żadnego dowodu zmierzającego do rzetelnego określenia stopnia uciążliwości i obciążenia nieruchomości skarżącego, organ w tym zakresie poprzestał tylko na ogólnikowych stwierdzeniach;
- art. 8 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, gdyż w postępowaniu o ograniczenie prawa własności przedsiębiorca zajmuje pozycję do pewnego stopnia uprzywilejowaną, dysponuje bowiem materiałem dowodowym, do którego właściciel nieruchomości nie ma dostępu, to jest dokumentacją geodezyjną i techniczną oraz wynikami pomiarów, a organ nie podjął żadnych kroków aby zweryfikować dokumentację będącą w dyspozycji przedsiębiorcy, czym uniemożliwił skarżącemu udział w postępowaniu na równych zasadach;
- art. 9 kpa poprzez brak rzetelnej informacji dotyczącej zakresu wszczętego i toczącego się postępowania;
- art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;
- art. 78 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych przez stronę w pismach kierowanych do Starosty Starachowickiego, na okoliczność wykazania, że przedmiotowa decyzja pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi decyzjami organów;
- art. 11 kpa wskutek zupełnego braku czytelności przesłanek, którymi kierował się organ I Instancji przy załatwieniu sprawy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do dwóch stwierdzeń, że dla skarżącego ułożenie linii elektroenergetycznej wraz ze światłowodem i kanalizacją światłowodową stanowi minimalne niezbędne obciążenie nieruchomości oraz, że nie ma możliwości innej lokalizacji inwestycji celu publicznego bez naruszenia prawa własności, podczas gdy nie wynika to z żadnych dokumentów, ani stanu faktycznego;
- art. 80 kpa, poprzez sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego, w szczególności co do budzącego istotne wątpliwości niepopartego niczym stwierdzenia o "minimalnym niezbędnym obciążeniu nieruchomości", podczas gdy należałoby te przesłanki poddać ocenie i dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego;
2. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- art. 124 ugn poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wskazany cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości, podczas gdy w niniejszym przypadku jest to możliwe, bo wzdłuż nieruchomości skarżącego usytuowana jest droga publiczna, w której bez obciążeń dla prawa własności może zostać zlokalizowana inwestycja;
- art. 114 ust. 1 ugn poprzez brak przeprowadzenia rokowań;
- art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) poprzez wydanie decyzji, wskutek których działka nie spełni wymogów ustawy, w szczególności dostępu do drogi publicznej zarówno w sposób bezpośredni, jak i pośredni.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że strona skarżąca zgłaszała wielokrotnie swoje zastrzeżenia i uwagi do planowanej trasy i obszaru inwestycji, a także wniosek o zmianę lokalizacji inwestycji przytaczając i powołując się na argumentację dotyczącą przede wszystkim tego że:
1. planowana inwestycja koliduje z siecią wodociągową przeprowadzoną jako inwestycja towarzysząca budowie nowej drogi, w kierunku na nowy cmentarz,
2. organ nie przeanalizował, że przedmiotowa inwestycja może zostać wykonana bez naruszenia prawa własności, gdyż wzdłuż nieruchomości, której dotyczy ograniczenie przebiega droga publiczna, w której sieć może zostać usytuowana,
3. obciążenie nieruchomości skarżącego ma charakter znaczny, a nie minimalny, jak twierdzi organ, gdyż pozbawia go w znacznym stopniu możliwości uzyskiwania dochodu z działalności prowadzonej na zajętej nieruchomości, przez co stanowi zbyt dużą ingerencję w sferę prawa własności.
Wnoszący skargę podkreślił, że strona nie została poinformowana o jakiejkolwiek weryfikacji zgłaszanych, a wyżej wymienionych uwag i zastrzeżeń, nie doszło też do żadnych pomiarów geodezyjnych ustalających zgłaszane kolizje, ani nie została poinformowana przed wydaniem decyzji o uwzględnieniu bądź odrzuceniu jej uwag i żądań oraz podstawach i przyczynach takiego stanowiska.
Dalej skarżący zarzucił, że został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji samej inwestycji budowy sieci wysokich napięć, a decyzja wydana została w sprawie lokalizacji inwestycji towarzyszącej przedmiotowej inwestycji budowy światłowodu. Takie postępowanie organu zdaje się naruszać zasadę praworządności. Ponadto organ nie przeanalizował wniosków i uwag strony przed wydaniem decyzji, opierając się jedynie na lapidarnym twierdzeniu, że planowana inwestycja nie koliduje geodezyjnie z innymi nośnikami mediów. Tak zdawkowe sformułowanie nie wyczerpuje znamion wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Strona skarżąca nie została poinformowana o zakresie planowanych na jej działce prac i terminie ich wykonania, czasie trwania i stopniu ingerencji w jej prawo własności. Nadto, choć organ rzekomo analizując sprawę ustalił, że przebieg planowanej inwestycji stanowi jedyne możliwe usytuowanie, to jednak nie zostało to poparte żadnymi opiniami, czy planami alternatywnego przebiegu trasy, która mogłaby w mniejszym stopniu ingerować w prawo własności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność skarżącego spowodowaną chorobą oraz z uwagi na składany wniosek o jego przesłuchanie w charakterze strony na okoliczność braku rokowań oraz braku ustosunkowania się organu do możliwości usytuowania przedmiotowej linii elektroenergetycznej 15 kV w pasie drogowym zamiast w jego działkach.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie powyższego wniosku.
Sąd postanowił oddalić wniosek o odroczenie rozprawy.
Pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wyjaśniła, że skarżący jest rolnikiem, użytkuje rolniczo przedmiotowe działki, ale nie jest w stanie powiedzieć w jaki konkretnie sposób. Skarżący ma zamiar podzielić te działki, a ograniczenia wynikające ze skarżonej decyzji w tym będą przeszkadzały. Wyjaśniła, że nie jest w stanie wskazać ani złożyć kierowanych do Starosty Starachowickiego przez skarżącego pism, o których pisze w zarzutach skargi, ani też przedstawić dowodów ich złożenia.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że przy znajdującym się w aktach wniosku inwestora nie ma załączników graficznych wskazujących przebieg projektowanej linii, bo załączniki te najprawdopodobniej zostały wykorzystane jako załączniki do decyzji. Przyznał, że przy znajdujących się w aktach pismach kierowanych do skarżącego, stanowiących element rokowań, nie ma żadnych załączników graficznych. Podniósł, że skarżący musiał zapoznać się z przebiegiem linii, skoro w odwołaniu zarzucał, że nie została zaprojektowana w pasie drogowym. Wyjaśnił, że zapis w § 31 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 12 stycznia 2023 r., dotyczący "stosownych porozumień", odnosi się do porozumień między inwestorem a jednostkami samorządowymi. W tej sprawie jednak inwestor nie przedstawił takiego porozumienia, a organ nie ustalał czy zostało zawarte. Ewentualna kolizja przebiegu przedmiotowej linii z trasą wodociągu nie jest przedmiotem zainteresowania organu w niniejszym postępowaniu, tylko organów architektoniczno - budowlanych. Może się więc okazać, że mimo ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości jednak linia elektroenergetyczna nie powstanie z powodu takiej kolizji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy z powodu braku wystarczających podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 99 p.p.s.a. Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Według natomiast art. 109 i 110 tej samej ustawy, rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozprawa ulega też odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron.
Żadna z tych przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. Powodem złożenia wniosku o odroczenie rozprawy było to, że obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego zawnioskował o przesłuchanie nieobecnego na tej rozprawie skarżącego w charakterze strony na okoliczność braku przeprowadzenia rokowań oraz braku ustosunkowania się organu do możliwości usytuowania przedmiotowej linii elektroenergetycznej 15 kV w pasie drogowym zamiast na jego działkach. Taki dowód jednak nie może być przeprowadzony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji wzięcia aktywnego udziału w rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, Sąd uznał również, że nieobecność skarżącego na rozprawie nie pozbawiła go możliwości obrony swych praw.
Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja utrzymująca w mocy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] o pow. 0,3443 ha, nr [...] o pow. 0,6000 ha i nr [...] o pow. 0,2538 ha, przez zezwolenie PGE Dystrybucja S.A. na budowę sieci kablowej średniego napięcia 15 kV wraz z kanalizacją światłowodową ułożoną w odległości 0,2 m po stronie wschodniej od sieci kablowej średniego napięcia, na całej jej długości.
Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1, 2, 3, 4,6 i 7 u.g.n. Z pierwszego z przywołanych przepisów wynika między innymi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie między innymi przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody, przy czym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym. Analiza tego przepisu wyraźnie wskazuje, że zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń. Aby plan miejscowy stwarzał podstawę do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, ale też w sposób dostatecznie precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, wskazując wyraźnie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz wyznaczać granice terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w planie tym został ustalony jej przebieg. To postanowienia miejscowego planu winny przesądzać kwestię lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dotychczasowym orzecznictwie przeważające jest stanowisko, że usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się w pierwszym rzędzie do obszaru nieruchomości, który w planie objęty został przeznaczeniem pod realizację publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15; wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2033/15; wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15; wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1493/15; wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 742/16; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2588/17, wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W zakresie rozumianego w przedstawiony wyżej sposób wymogu ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodnie z planem miejscowym, Sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie organów administracji rozpatrujących sprawę, przedmiotowe ograniczenie odnośnie działki skarżącego nr [...] nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Mircu z 16 lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2010 r. Nr [...], poz. 2756), dalej mpzp z 2010 r. W planie tym działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RM – tereny zabudowy zagrodowej. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną plan ten w § 48 pkt 1 ust. 2 lit. a (w rzeczywistości chodzi o § 48 ust. 1 pkt 2 lit. a) określa, że utrzymuje się istniejące urządzenia i linie elektroenergetyczne obsługujące bezpośrednio gminę jako linie napowietrzne 15 kV. Pkt 3 tego przepisu dopuszcza modernizację i rozbudowę urządzeń trafostacji i linii elektroenergetycznych, w tym linii oświetlenia dróg i ulic, oraz usunięcie ewentualnych kolizji z planowanym zagospodarowaniem, która prowadzona będzie w miarę narastania potrzeb, przez właściwy zakład energetyczny.
Natomiast odnośnie działek skarżącego oznaczonych numerami [...] i [...], to - zdaniem organów - zostały one częściowo ograniczone w sposobie korzystania z nich zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w M. z 12 stycznia 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2023 r. Nr [...]),dalej mpzp z 2023 r. Według tego natomiast planu działki te zostały oznaczone symbolem UP – tereny zabudowy produkcyjno usługowej oraz produkcji energii ze źródeł odnawialnych. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, plan w § 31 ust. 3 ustala modernizację i rozbudowę urządzeń trafostacji i linii elektroenergetycznych, w tym linii oświetlenia dróg i ulic oraz usunięcie ewentualnych kolizji z planowanym zagospodarowaniem, która prowadzona będzie w miarę narastania potrzeb, przez właściwy zakład energetyczny. W związku ze zgodnością zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor (wnioskodawca) może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Odnosząc się do takiej argumentacji organów należy zauważyć, że w częściach graficznych obu ww. planów miejscowych nie została w żaden sposób wskazana lokalizacja przedmiotowej sieci kablowej średniego napięcia 15 kV wraz z kanalizacją światłowodową. Przytoczone przez organ II instancji zapisy części tekstowej obu mpzp również nie określają jej lokalizacji. Organy zdają się natomiast wywodzić z przytoczonych zapisów § 48 ust. 1 pkt 2 lit. a) mpzp z 2010 r. i § 31 ust. 3 mpzp z 2023 r., że lokalizacja taka może nastąpić co najmniej na całym obszarze planu oznaczonym tak jak działki skarżącego, tj. symbolem RM tereny zabudowy zagrodowej i UP tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Pomijając brak dostatecznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej takich poglądów z przytoczeniem odnośnych przepisów prawa (co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), oraz wyjaśniony wyżej brak wskazania w tych planach dokładnej lokalizacji planowanej linii (co stanowi naruszenie art. 124 ust. 1 in fine u.g.n.), należy zauważyć, że pogląd organów o możliwości lokalizacji tej linii na działce skarżącego i niedopuszczalności jej usytuowania w pasie sąsiedniej drogi publicznej, jest również niezgodny z ogólnymi regulacjami obu tych planów dotyczącymi kwestii lokalizacji nowych linii elektroenergetycznych na obszarze obowiązywania tych planów.
W mpzp z 2010 r. w § 48 ust. 4 stwierdzono bowiem, że "lokalizacja linii elektroenergetycznych, w tym linii oświetlenia ulic w pasach drogowych, poza jezdnią, a poza liniami rozgraniczającymi dróg tylko po zapewnieniu służebności gruntowej. Natomiast w § 54 pkt 4 i 5 tego planu określono, że na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne, ustala się następujące zasady zagospodarowania: lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na warunkach określonych w przepisach szczególnych, lokalizacja infrastruktury technicznej – wodociągów, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazociągu, telekomunikacji i energetyki na obrzeżach linii rozgraniczających dróg.
Z zapisów takich należy wywieść, że zasadą określoną w tym planie jest, aby lokalizacja linii elektroenergetycznych następowała w pasach drogowych, ale poza jezdnią, a wyjątkowo możliwa jest lokalizacja takich linii elektroenergetycznych poza liniami rozgraniczającymi dróg, ale tylko po zapewnieniu służebności gruntowej. Potwierdzeniem takich wniosków jest treść § 54 pkt 4 i 5 mpzp z 2010 r., które również dopuszczają lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne, ale na obrzeżach linii rozgraniczających dróg wymagając dodatkowo, aby odbywało się to na warunkach określonych w przepisach szczególnych i w porozumieniu z zarządcą drogi.
Służebność gruntowa, o której mowa w § 48 ust. 4 mpzp z 2010 r. to jeden z alternatywnych w stosunku do regulacji z art. 124 ugn sposobów uzyskania przez inwestora sieci elektroenergetycznych prawa do wykorzystania cudzej nieruchomości na potrzeby realizacji takich sieci i urządzeń z nimi związanych. Wymaga on jednak dla jego ustanowienia zgody właściciela nieruchomości, przez które sieć taka ma być przeprowadzona, ponieważ zgodnie z art. 245 § 1 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, przy czym forma aktu notarialnego jest potrzebna tylko dla oświadczenia właściciela, który prawo ustanawia. Wskazane w tym przepisie odesłanie odnosi się do stosowania przepisów m.in. art. 155 (konsensualny charakter umowy ustanowienia prawa rzeczowego ograniczonego) oraz art. 156 i 158 (kauzalny charakter umowy). Charakter konsensualny umowy o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego wynika z tego, że sama umowa jest podstawą powstania prawa (G. Sikorski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. J. Ciszewski, P. Nazaruk, Warszawa 2019, art. 245).
Z całkowitym pominięciem przytoczonych regulacji mpzp z 2010 r., organy administracji rozpatrujące sprawę zaniechały ustalenia, czy warunek przewidziany w § 48 ust. 4 in fine tego planu został w niniejszej sprawie spełniony. Wniesienie niniejszej skargi oraz sprzeciw C. D. przeciwko lokalizacji przedmiotowej sieci wraz z kanalizacją światłowodową na jego działce nr [...] zdają się dowodzić, że służebność taka na tej działce nie została ustanowiona, choć w treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika nie ma informacji na ten temat. Nie ustalono też, czy inwestor próbował porozumieć się z zarządcą drogi publicznej oznaczonej nr ewid. [...], w celu realizacji przewidzianego w § 54 pkt 4 mpzp z 2010 r. warunku umożliwiającego lokalizację planowanej sieci elektroenergetycznej na terenie tej drogi publicznej.
W mpzp z 2023 r. w § 31 ust. 4 przewidziano lokalizację linii elektroenergetycznych, w tym linii oświetlenia ulic w pasach drogowych poza jezdnią, oraz poza liniami rozgraniczającymi dróg na podstawie stosownych porozumień. W § 37 ust. 2 tego planu stwierdzono między innymi, że nowe odcinki sieci elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych należy lokalizować w liniach rozgraniczających dróg poza pasami jezdni, z zachowaniem stref technicznych określonych w przepisach odrębnych. Lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych na warunkach określonych w przepisach odrębnych.
Organy obu instancji nie dostrzegając tych regulacji zaniechały dokonania wykładni ich treści. W szczególności nie wyjaśniły, porozumienie kogo z kim warunkuje przewidzianą w § 31 ust. 4 mpzp z 2023 r. jako alternatywną wobec lokalizacji linii elektroenergetycznych w pasach drogowych, możliwość lokalizacji tych linii elektroenergetycznych poza liniami rozgraniczającymi dróg, a więc tak, jak przewidziano w zaskarżonych decyzjach. Sugestia pełnomocnika organu wyrażona na rozprawie w dniu 31 października 2024 r., jakoby chodziło o porozumienie inwestora z jednostkami samorządowymi nie wydaje się trafna w sytuacji, gdy lokalizacja danej linii elektroenergetycznej poza liniami rozgraniczającymi dróg powoduje, że ma być ona zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd wyraża pogląd, że chodzi tu o porozumienie inwestora danej linii elektroenergetycznej z właścicielem nieruchomości, na której - poza liniami rozgraniczającymi dróg – taka linia ma być zlokalizowana. Porozumienie takie natomiast może być zrealizowane albo poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej w drodze stosownej umowy cywilnoprawnej albo w drodze rokowań, które zgodnie zart. 124 ust. 3u.g.n. powinny poprzedzać udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy.
W konsekwencji niedostrzeżenia regulacji zawartych w § 31 ust. 4 oraz w § 37 ust. 2 mpzp z 2023 r. organy nie ustaliły, czy inwestor próbował porozumieć się z zarządcą drogi publicznej oznaczonej nr ewid. [...], w celu zlokalizowania planowanej sieci kablowej wraz z kanalizacją światłowodową na terenie tej drogi publicznej. Trzeba podkreślić, że przytoczony zapis § 37 ust. 2 mpzp z 2023 r. wręcz nakazuje lokalizowanie nowych odcinków sieci elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych w liniach rozgraniczających dróg poza pasami jezdni ("należy lokalizować") nakazując jedynie, aby lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych następowała na warunkach określonych w przepisach odrębnych. Za przepisy te należy uznać regulacje ustawy z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych(Dz.U.2024.320 t.j.), dalej ustawa o drogach publ. Zgodnie z art. 39 ust. 1a i ust. 3 pkt 1 tej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 1(który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
Z przytoczonych regulacji (których organ nie poddał jakiejkolwiek analizie z naruszeniem art. 7 i 107 §3 k.p.a.) wynika, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez inwestora PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie w piśmie z 12 kwietnia 2024 r. (str. 5 akt administracyjnych organu II instancji), ogólna zasada ochrony pasa drogowego obejmuje zakaz lokalizacji lub umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale zasada ta nie dotyczy takich urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów, jak infrastruktura telekomunikacyjna oraz urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej. Co do nich bowiem zasadą jest ich umieszczanie właśnie w pasie drogowym, skoro zgodnie z art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy o drogach publ. właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (czyli właśnie między innymi infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej), wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W konsekwencji niedostrzeżenia również tej regulacji organy zaniechały ustalenia, czy lokalizacja przedmiotowej linii elektroenergetycznej w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej numerem ewidencyjnym 937/1spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Zamiast tego, organy uznały, że jedyną dopuszczalną i zgodną z mpzp z 2010 i 2023 r. lokalizacją tej linii jest umieszczenie jej na działkach nr [...], 2573 i [...] stanowiących własność skarżącego w miejscu określonym na mapie zawierającej fragment projektu przebiegu tej linii, która miał zostać dołączona do wniosku, a – według twierdzeń pełnomocnika inwestora – została dołączona do decyzji organu I instancji.
Sądowi znane są poglądy orzecznictwa dotyczące związania organów rozpatrujących wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości treścią tego wniosku w zakresie usytuowania planowanych linii na nieruchomościach objętych planem miejscowym i braku możliwości kwestionowania wnioskowanej lokalizacji, jeżeli ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należy powtórzyć, że mpzp z 2010 i z 2023 r. nie wskazują jakiejkolwiek konkretnej lokalizacji spornej sieci kablowej z kanalizacją światłowodową. Z przytoczonych zapisów§ 48 ust. 3 mpzp z 2010 r. i § 31 ust. 3 mpzp z 2023 r. wynika jedynie, że rozbudowa linii elektroenergetycznych prowadzona będzie w miarę potrzeb, a powołane przez organy przeznaczenie działek skarżącego na tereny zabudowy zagrodowej tereny zabudowy produkcyjno-usługowej jest zgodne z zamierzeniem inwestora (choć, jak to już wyżej zaznaczono, poglądu takiego organy w żaden sposób nie uzasadniły). Jeśliby więc nawet przyjąć, że obowiązujące mpzp z 2010 i z 2023 r. dopuszczają lokalizację przedmiotowej sieci wraz z kanalizacją światłowodową na działkach skarżącego, to skoro wspomniane plany miejscowe nie wskazują, w którym konkretnie miejscu mają one przebiegać, a – w ocenie organów dopuszczają tę lokalizację na całym obszarze oznaczonym symbolami RM i UP, (które rozciągają się na wiele innych działek oprócz działek skarżącego), to przy braku w tych planach jakiegokolwiek konkretnego określenia lokalizacji takiej inwestycji, jak przedmiotowa, należy stwierdzić, że wymagana w art. 124 u.g.n. zgodność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego z obowiązującymi na obszarze gminy M. planami miejscowymi nie została w niniejszej sprawie wykazana.
Uwzględniając powyższe wywody Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Takie rozstrzygnięcie, a zwłaszcza jego uzasadnienie zmierzające co do zasady do wykazania, że obowiązujące na obszarze przedmiotowej inwestycji plany miejscowe nie przewidują możliwości usytuowania sieci kablowej średniego napięcia 15 kV wraz z kanalizacją światłowodową na działkach skarżącego powoduje, że pozostałe zarzuty skargi nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego nie było celowe odnoszenie się do nich.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ uwzględni przy tym przedstawione powyżej uwagi.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość złożył się uiszczony przez skarżącego wpis sądowe w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości [...] zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 ze zm.).