II SA/Ke 370/22

II SA/Ke 370/22 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 5a i art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Inne z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. P. kwotę [...](trzysta) złotych uiszczoną jako wpis od skargi.
Uzasadnienie
Dnia 23 czerwca 2022 r. Inne, działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), podjęła [...] w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy D. wotum zaufania.
W § 1 uchwały postanowiono, cyt. "Po odbyciu debaty nad raportem o stanie Miasta i Gminy D., nie udziela się Burmistrzowi Miasta i Gminy D. wotum zaufania". Zgodnie z § 2 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
S. P., działając w imieniu własnym, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 1, art. 52, art. 53 § 2 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej zwanej "p.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę Inne.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 28aa ust. 9 w zw. z art. 28 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości podjęcie uchwały, której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy D., która została podjęta bez merytorycznego odniesienia się do działalności Burmistrza w 2021 r., w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, realizacji uchwał rady gminy w tym budżetu obywatelskiego oraz z naruszeniem obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, skutkujących brakiem możliwości stwierdzenia z jakich powodów nie udzielono wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy D. za rok 2021.
Wobec powyższego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: tj. uchwały nr [...] IV składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 2 czerwca 2022 r. w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Inne o udzielenie absolutorium oraz uchwały nr [...] IV Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 28 kwietnia 2022 r. w sprawie opinii o sprawozdaniach z wykonania budżetu Miasta i Gminy D. za 2021 rok na okoliczność pozytywnych opinii organu nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że brak merytorycznego uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierował się organ. Zdaniem skarżącego, akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy o samorządzie gminnym pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, co nie jest zgodne z ratio legis wprowadzonej do u.s.g. regulacji prawnej.
Odnośnie wykazania interesu prawnego S. P. wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi początek procedury mogącej w myśl art. 28aa ust. 10 u.s.g. doprowadzić do przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie jego odwołania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż uchwała ta narusza interes prawny strony pełniącej funkcję burmistrza. Zdaniem skarżącego, jako adresat zaskarżonej uchwały posiada on interes prawny w skierowaniu niniejszej skargi bowiem uchwała wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy. Instytucja wotum zaufania stanowi zaś konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie Gminy, za który w świetle powołanych przepisów art. 28aa u.s.g. odpowiedzialność ponosi Burmistrz.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej w imieniu Inne przez Przewodniczącego Inne, organ wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: pisemnego protokołu z posiedzenia nr [...] z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz nagrania obrazu i dźwięku (zapis powszechnie dostępny na wskazanej stronie internetowej) - na okoliczność zawartych w nich treści, przeprowadzonej debaty, wyczerpującego uzasadnienia dla wydania zaskarżonej uchwały i wiedzy skarżącego o motywach podjętej uchwały.
Odnosząc się do treści skargi organ podniósł, że z żadnego z powołanych w niej przepisów nie wynika obowiązek szczegółowego motywowania treści podjętej uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, a sam wyraz niezadowolenia z sentencji uchwały przez skarżącego nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Tym bardziej, że skarżący, jako Burmistrz [...] i Gminy D. miał pełną wiedzę o motywach jakie wpłynęły na kształt podjętej uchwały, bowiem brał on aktywny udział w posiedzeniu rady 23 czerwca 2022 r., podczas którego wielokrotnie zabierał głos starając się odpierać kierowane do niego zarzuty. Zdaniem organu, wyczerpująca debata z której sporządzono siedmiostronicowy protokół zawierała szczegółowe motywy podjęcia uchwały, o których skarżący ma wiedzę, przy czym niecelowe byłoby umieszczanie tak obszernego uzasadnienia w treści samej uchwały. Zaskarżona uchwała była skutkiem oceny działalności Burmistrza w związku z niewykonaniem istotnych zadań Gminy nakreślonych w uchwałach i to z winy organu wykonawczego.
Zdaniem organu, ocena legalności uchwały winna odbywać się w oparciu o całość materiałów sesyjnych, w tym w oparciu o przebieg posiedzenia komisji i rady, w szczególności na podstawie przebiegu debaty nad wykonanym budżetem i działalnością Burmistrza. [...] Rada podniosła, że z treści uchwały oraz protokołu z posiedzenia nr [...] wynika jednoznacznie, że zarzuty skargi są zupełnie bezzasadne, w związku z czym zaskarżona uchwała jest ważna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności obejmująca m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ona na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Ponownego podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA [...], LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA [...], LEX nr 322175).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uchwała podjęta w zakresie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) nie narusza interesu prawnego skarżącego będącego Burmistrzem Miasta i Gminy D.. W konsekwencji skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna i powoduje konieczność jej odrzucenia stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za swoje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK [...] i 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK [...] (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazał, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie NSA z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Podkreślenia bowiem wymaga, że ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie jest stanowisko, zgodnie z którym za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego, a nadto aktualnego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony.
Jak wskazał NSA w sprawie sygn. akt III OSK [...], zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK [...] i 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK [...]).
Analogiczne stanowisko przyjął NSA w odniesieniu do skargi zarządu powiatu na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania, podejmowaną na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zob. postanowienia z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK [...] i III OSK [...]).
Sąd dostrzega, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zna wyroki merytorycznie rozpoznające skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Skargi te były rozpatrywane i oddalane, bądź stwierdzano nieważność zaskarżonych uchwał, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa. [...] jednak, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej za słuszny uznaje ten pogląd, który kwestionuje istnienie w sprawach z zakresu skarg na uchwały podejmowane w oparciu o art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego po stronie piastuna organu wykonawczego, a który legitymować miałby go do zaskarżenia takiej uchwały.
Sumując, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny.
Mając na uwadze powyższe skargę S. P. - pełniącego funkcję Burmistrza [...] i Gminy D. - należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w punkcie I sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.