II SA/Ke 361/25

II SA/Ke 361/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 81c ust. 3 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 7 maja 2025 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z 7 maja 2025 r. [...], po zapoznaniu się z zażaleniem K. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 14 marca 2025 r., którym nałożono na właściciela P. G., obowiązek przedłożenia w PINB w K. w terminie do 30 czerwca 2025 r., oceny technicznej dotyczącej zrealizowanych robót budowlanych związanych z przebudową konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] obręb P., gm. C., wskazującej w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, zakres i sposób wykonania wymaganych czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego, w tym okapu od strony działki nr ewid.[...], do stanu zgodnego z przepisami oraz wykonania tej oceny przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, z jednoczesnym pouczeniem, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanej oceny albo w razie dostarczenia oceny, która niedostatecznie wyjaśni sprawę będącą jej przedmiotem, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tej oceny lub wykonanie dodatkowej oceny na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że pracownicy organu I instancji przeprowadzili 17 października 2024 r. kontrolę w sprawie przebudowy dachu budynku mieszkalnego oraz wstawienia w nim okna. Ustalenia dokonane w czasie tej kontroli spowodowały wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie zrealizowanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] obręb P., a następnie wydanie opisanego wyżej postanowienia z 14 marca 2025 r.
Rozpatrując zażalenie K. D. na powyższe postanowienie organ odwoławczy wskazał, że ponieważ obowiązki wynikające z art. 81c Prawa budowlanego mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, to stroną postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że właścicielem będącego przedmiotem niniejszego postępowania, budynku jest P. G.. Natomiast K. D. jest właścicielem sąsiedniej działki. W konsekwencji K. D. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu wpadkowym prowadzonym w trybie tego przepisu.
Powyższe oznacza, że K. D. nie posiada legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego natomiast dysponuje przymiotem strony postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową konstrukcji dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przyjęcie do merytorycznego rozpoznania zażalenia, K. D. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
a. art. 28 kpa w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż nie pochodzi od strony w sprawie;
b. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich dostępnych działań dla wyjaśnienia sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz brak wzięcia pod uwagę całości okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego przekonania, że skarżąca nie jest stroną w sprawie.
W uzasadnieniu skargi jej autor za całkowicie błędny uznał pogląd organu, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego są wyłącznie podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu. Wniosek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu i stanowi własną - nieuprawnioną - interpretację organu. Przepis ten nie stanowi także normy szczególnej wobec ogólnej regulacji wynikającej z art. 28 kpa. Wskazuje jedynie, na jakie podmioty może być nałożony obowiązek przedłożenia wymienionych w przepisie dokumentów. Dlatego też zastosowanie powinna znaleźć ogólna norma z art. 28 kpa - a zatem o posiadaniu przymiotu strony decyduje kwestia legitymowania się interesem prawnym. Niewątpliwie skarżąca taki interes posiada, gdyż jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości jest zainteresowana wynikiem postępowania prowadzonego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, od wyniku którego zależeć będzie wynik postępowania głównego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 8 października 2025 r. uczestnik postępowania P. G. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, które to przepisy stanowią podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Przyczyny umorzenia postępowania zażaleniowego trzeba rozpatrywać uwzględniając okoliczności łączące się ściśle z tym etapem postępowania. Jednym z powodów umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest ustalenie, że podmiot wnoszący środek odwoławczy nie dysponuje interesem prawnym (nie jest stroną) – zob.: Z. Kmieciak, Komentarz do art. 138, (w:) J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2023.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony, wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm i konkretność, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Obiektywna koncepcja strony postępowania zakłada, że o tym czy i kto posiada interes prawny, można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie Sądu, prawidłowo Wojewódzki Inspektor uwzględnił, że objęty postanowieniem organu powiatowego obowiązek przedłożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych związanych z przebudową konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, został nałożony na właściciela tego budynku. Podstawę prawną nałożonego obowiązku stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na powyższe przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3).
Orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do podmiotów, którym przysługuje prawo do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie powyższego przepisu, pozostaje jednolite. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 8 października 2024 r., II SA/Wr 312/24 (wszystkie orzeczenia powołane w tym orzeczeniu dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w związku z możliwością złożenia zażalenia w art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane na postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 tej ustawy przyjmuje się, że ma ono szczególny charakter w danym postępowaniu. Tego rodzaju postanowienie ma charakter stricte dowodowy i jest elementem czy częścią innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2017 r., II OSK 523/16 wskazał, że charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (w rozpatrywanej sprawie właściciela) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Taki też pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, czy z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14. Stanowisko to jest formułowane w ten sam sposób w piśmiennictwie (por. M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, komentarz do art. 81c, uwaga 10). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości powyższy pogląd podziela.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że adresatem postanowienia z 14 marca 2025 r. był właściciel nieruchomości P. G., na którego organ nałożył obowiązek przedłożenia całościowej oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych związanych z przebudową konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] obręb P.. W ocenie tej miały się znaleźć dane dotyczące oględzin, badań, pomiarów oraz obliczenia, które stwierdzą czy zastosowany rozstaw i przekroje drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu zostały dobrane i zastosowane właściwie, ponadto czy dane czy parametry użytego materiału spełniają wymogi drewna konstrukcyjnego, czy połączenie istniejących i nowo wykonanych fragmentów muru, zbrojenie wieńca oraz sposób zakotwienia murłaty do wieńca spełniają wymagania w zakresie dopuszczalnego obciążenia i wytrzymałości, a także skutecznie zapewniają możliwość bezpiecznego użytkowania. Wymagana ocena powinna też rozstrzygać czy wykonane podwyższenia kominów ponad nową połać dachu odpowiada stawianym im wymaganiom tj. czy przewody na całej długości mają stały przekrój i są drożne oraz czy połączenie przewodów istniejących z częścią stanowiącą podwyższenie jest szczelne i zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.
Skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na to postanowienie, gdyż nie miało ono żadnego wpływu na jej sytuację prawną w zakresie wynikającym ze wskazanego aktu. W konsekwencji należy zatem przyjąć, że tylko podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne jest uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 tej ustawy oraz skargi do sądu administracyjnego.
Reasumując w kontrolowanej sprawie istnieje podmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia zażalenia od postanowienia organu powiatowego, gdyż skarżąca nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, by poddać kontroli instancyjnej adresowane do P. G. postanowienie nakładające na niego jako właściciela obowiązek sporządzenia oceny technicznej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.