II SA/Ke 360/25

II SA/Ke 360/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 147, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 36 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 75 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 29 maja 2025 r. nr XXXIX/109/2025 w przedmiocie rozpatrzenia protestu mieszkańców sołectwa odnośnie wyborów sołtysa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Bodzentyn na rzecz Z. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 maja 2025 r. Rada Miejska w Bodzentynie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940), zwanej dalej "u.s.g.", oraz § 24 ust. 2 i 3 Statutu Sołectwa Celiny, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr LXIII/521/2022 Rady Miejskiej w Bodzentynie z 19 lipca 2022 r., podjęła uchwałę nr XXXIX/109/2025, stanowiąc że:
"§ 1. Protest mieszkańców sołectwa Celiny z dnia 14 września 2024r. dotyczący wyborów Sołtysa sołectwa Celiny przeprowadzonych w dniu 12 września 2024r.:
1. uznaje za zasadny, ale nie mający wpływu na wynik wyborów w zakresie równoczesnego zgłoszenia i głosowania dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej z pominięciem wymaganej Statutem kolejności,
2. odrzuca w zakresie zarzutu braku pouczenia, kto jest uprawniony do głosownia, niesprawdzeniu tych uprawnień i dopuszczenia do głosowania wielu osób nieuprawnionych.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Bodzentyn.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że pismem z dnia 14 września 2024 r. (data wpływu 17 września 2024 r.) mieszkańcy wsi Celiny złożyli protest w przedmiocie wyboru Sołtysa wsi Celiny, które odbyły się w dniu 12 września 2024 r. W złożonym proteście zarzucono naruszenie określonych w § 23 ust. 2 Statutu Sołectwa zasad wyboru poprzez równoczesne zgłoszenie i głosowanie dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej z pominięciem wymaganej tym przepisem kolejności oraz naruszenie § 21 ust. 1 Statutu Sołectwa polegające na braku precyzyjnego pouczenia, kto jest uprawniony do głosowania, niesprawdzeniu tych uprawnień i w efekcie dopuszczeniu do głosowania wielu osób nieuprawnionych, bo zamieszkałych poza sołectwem.
W dniu 7 września 2024r. Rada Miejska w Bodzentynie podjęła uchwałę nr VIII/31/2024 odrzucającą protest mieszkańców. Uchwała ta została zaskarżona i wyrokiem z dnia 26 marca 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 626/24 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Ponownie rozpatrując protest wskazano, że zgodnie z § 23 ust. 2 Statutu Sołectwa Celiny w pierwszej kolejności należy przeprowadzić zgłoszenie kandydatów i głosowanie dla dokonania wyboru Sołtysa. W drugiej kolejności przeprowadza się wybory członków Rady Sołeckiej. Wskazana w tym przepisie kolejność przeprowadzania wyborów ma na celu umożliwienie kandydowania na członka Rady Sołeckiej przez osoby, które jednocześnie kandydują na funkcję Sołtysa. Nie można bowiem jednocześnie pełnić funkcji sołtysa i członka rady sołeckiej. Brak jest zakazu kandydowania na oba stanowiska, jednakże wybór na funkcję sołtysa uniemożliwia danej osobie bycie członkiem rady sołeckiej. Z tego względu przepis § 23 ust. 2 Statutu Sołectwa Celiny ma swoje uzasadnienie.
Z protokołu zebrania mieszkańców Sołectwa Celiny z dnia 12 września 2024r. wynika, iż głosowanie i wybory na funkcję Sołtysa i członków Rady Sołeckiej odbyło się jednocześnie, a zatem niezgodnie z treścią § 23 ust. 2 Statutu Sołectwa Celiny. Jednakże, co wynika również z protokołu, zebrani zostali poinformowani o zasadach wyboru i głosowania na sołtysa i do rady sołeckiej. Zebranym została odczytana treść Statutu Sołectwa. Wyjaśnione zostały zasady głosowania na sołtysa w przypadku jednego, dwóch lub więcej kandydatów na sołtysa. Przedstawiono zasady wyboru członków rady sołeckiej i sposób głosowania. Wszyscy uczestnicy zebrania zostali zatem poinformowani o zasadach wyboru i głosowania na funkcję sołtysa i członka rady sołeckiej. Mieszkańcom zostały również wydane oddzielne karty do głosowania na sołtysa i oddzielne karty do głosowania na członków rady sołeckiej.
Jak wynika z treści protokołu z zebrania mieszkańców na funkcję Sołtysa kandydowały inne osoby niż na członków Rady Sołeckiej. Żaden z kandydatów nie zgłaszał kandydatury zarówno na funkcję Sołtysa, jak i członka Rady Sołeckiej. Pominięcie statutowo przewidzianej kolejności przeprowadzonych wyborów nie uniemożliwiło, w tym konkretnym przypadku, żadnemu kandydatowi jednoczesnego ubiegania się o stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej.
Nie sposób również zdaniem organu wywodzić, iż oddanie trzech nieważnych głosów spowodowane było niezachowaniem kolejności wyborów. Między oddanymi głosami ważnymi/nieważnymi, a kolejnością wyborów brak jest jakiegokolwiek związku. Każdy obecny na zebraniu został bowiem poinformowany o tym, jak należy głosować i jakie głosy uznaje się za ważne, a jakie za nieważne. Głosowanie odbywało się na oddzielnych kartach do głosowania, a zatem oddzielnie, pomimo jednoczesnego wydania kart na wybór sołtysa, jak i do rady sołeckiej. Każdy głosujący uprawniony był do oddania głosu według własnego uznania, w tym również oddania głosu nieważnego. Należy również zwrócić uwagę, iż w obu głosowaniach oddano taką samą liczbę głosów nieważnych, jedynie 3, zaś 99 głosów było ważnych, co stanowi 97% wszystkich głosów i uzasadnia konstatację, że głosującym znane były zasady głosowania. Z powyższego klarownie wynika, iż pomimo niezachowania kolejności głosowania, naruszenie § 23 ust. 2 Statutu nie wpłynęło na zachowanie celu i funkcji ww. przepisu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 21 ust. 1 Statutu Sołectwa, polegającego na braku precyzyjnego pouczenia kto jest uprawniony do głosowania, niesprawdzeniu tych uprawnień i w efekcie dopuszczeniu do głosowania wielu osób nieuprawnionych, bo zamieszkałych poza sołectwem, w uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z § 21 ust. 5 Statutu Sołectwa Celiny zebranie wiejskie, na którym przeprowadza się wybory, wymaga obowiązku podpisania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania. Natomiast w § 21 ust. 1 Statutu dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa. Jak wynika z listy obecności na spotkaniu z mieszkańcami Sołectwa Celiny w dniu 12 września 2024 r. w świetlicy wiejskiej w Celinach, wszystkie osoby podpisane na liście obecności, a contrario uprawnione do głosowania, zamieszkują we wsi Celiny. Podpisując listę obecności osoby obecne na spotkaniu z mieszkańcami sołectwa Celiny wpisując w rubryce "adres" oznaczenie "Celiny" z podaniem odpowiedniej numeracji adresu zamieszkiwanej posesji, dobrowolnie i z pełną odpowiedzialnością wskazały miejsce swojego zamieszkania jako wieś Celiny. Zebrani zostali zapoznani z zapisami Statutu dotyczącymi wyborów. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że osoby podpisane na liście obecności nie są stałymi mieszkańcami wsi Celiny, skoro wszystkie osoby samodzielnie wpisały jako adres swojego zamieszkania wieś Celiny. Prawomocność obrad (1/5 uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa) została odnotowana w protokole zebrania w oparciu o listę obecności. Zauważono również, że żaden przepis, czy to u.s.g., czy Statutu Sołectwa Celiny, nie przewiduje procedury, według której należy dokonać weryfikacji stałego zamieszkiwania w sołectwie. W polskim porządku prawnym nie istnieje definicja "stałego zamieszkiwania". W tym zakresie można się posłużyć definicją "miejsca zamieszkania" określoną w art. 25 Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamiarze pobytu w danym miejscu decyduje zatem wola danej osoby. Żaden podmiot obecny za zebraniu wyborczym nie był uprawniony do weryfikacji, czy też kwestionowania miejsca zamieszkania osób obecnych i głosujących na zebraniu wiejskim. Nie sposób też wskazać, w jaki sposób taka weryfikacja miałaby następować. Nie do przyjęcia jest kwestionowanie stanowiska danej osoby co do miejsca jej stałego zamieszkiwania, zatem woli konkretnej osoby przebywania w danym miejscu, z zamiarem stałego pobytu.
Wobec zatem poinformowania obecnych na zebraniu o zapisach statutowych dotyczących zasad głosowania i wyborów sołtysa i rady sołeckiej, do których to zasad należy określenie osób uprawnionych do głosowania (§ 21 ust. 1 i ust. 5 Statutu), wpisania przez wszystkich uczestników (102 osoby) w rubryce "adres" listy obecności miejscowości Celiny oraz braku podstawy prawnej do weryfikacji warunku stałego miejsca zamieszkania zarzut naruszenia § 21 ust. 5 Statutu Sołectwa Celiny uznano za niezasadny.
Skargę na ww. uchwałę z 29 maja 2025 r. wniósł Z. K., podnosząc zarzuty:
mającej wpływ na wynik wyborów obrazy przepisu § 23 ust. 2 Statutu Sołectwa, polegającej na uznaniu ważności wyboru sołtysa mimo równoczesnego zgłoszenia i głosowania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej z pominięciem wymaganej tym przepisem kolejności zgłoszeń i wyborów;
obrazę przepisuj § 21 ust. 1 Statutu polegającą na uznaniu ważności wyboru sołtysa mimo braku precyzyjnego pouczenia, kto jest uprawniony do głosowania, niesprawdzeniu tych uprawnień i w efekcie dopuszczeniu do głosowania wielu osób nieuprawnionych, bo mieszkających poza sołectwem.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i nakazanie powtórzenia wyborów Sołtysa Sołectwa Celiny, a także o obciążenie Rady Miasta i Gminy kosztami postępowania.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że jego skarga jest już drugą w tej sprawie, a wynika to z faktu całkowitego zignorowania przez organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 marca 2025 r. sygn. II SA/Ke 626/24. Wyrokiem tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że uchwała odrzucająca protest mieszkańców Sołectwa Celiny w sprawie wyboru sołtysa w sposób istotny naruszyła prawo i to zarówno w kwestii równoczesnego zgłoszenia i głosowania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej z pominięciem wymaganej tym przepisem kolejności (zarzut I), jak i w kwestii dopuszczenia do głosowania wielu osób nieuprawnionych (zarzut II). Wbrew temu wyrokowi organ ten uznał, że to równoczesne zgłoszenie i głosowanie nie miało wpływu na wynik wyborów, zaś doprowadzenie do głosowania wielu osób nieuprawnionych uznał za skonwalidowane wpisem na listę obecności uczestników zebrania, co jest stanowiskiem wręcz absurdalnym i uchybiającym zasadom logicznego rozumowania. Organ nie kwestionuje przy tym błędów w procedurze wyborczej (zarzut I). Przyznaje, że zostały popełnione, ale zupełnie dowolnie i w sposób oczywiście błędny oraz sprzeczny z uzasadnieniem wskazanego wyżej wyroku WSA uznaje, że nie miały one wpływu na wynik wyborów. Sąd ten rozstrzygnął bowiem, że "połączenie obu głosowań mogło mieć wpływ na ważność oddanych głosów (co przy różnicy wyniku ograniczającej się do jednego głosu mogło mieć ważkie znaczenie), ale także, przyjęty sposób głosowania mógł uniemożliwić jednoczesne (ewentualne) ubieganie się o stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej. Celom rozwiązania przyjętego w § 23 ust. 2 Statutu mogło być właśnie zapobieżenie tego rodzaju sytuacjom". Zupełnie dowolne i sprzeczne z tym stanowiskiem uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może być uznane za nic innego jak próba sabotowania tego wyroku i prawa mieszkańców sołectwa do prawidłowego, zgodnego z prawem i ich wolą wyboru sołtysa. Także uzasadnienie tyczące udziału w wyborach osób nieuprawnionych nie wytrzymuje logicznej krytyki (zarzut II). Nie można przecież przyjąć, że sam wpis na liście obecności przesądza o rzeczywistym miejscu zamieszkania. To również pozostaje w sprzeczności ze wskazanym wyżej wyrokiem WSA nakazującym indywidualne odniesienie się do każdego zastrzeżenia co do każdej ze wskazanej jako nieuprawniona, a głosująca osoba. Także w tej uchwale "brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalił, że wszystkie osoby biorące udział w przedmiotowym głosowaniu legitymowały się prawem do głosowania". Co więcej organ nie kwestionuje zawartych w proteście zarzutów tyczących konkretnie wskazanych osób, a zdaje się sugerować, że nie jest w stanie (nie potrafi) tego zweryfikować. Skarżący mógłby podać organowi kilka skutecznych sposobów takiej weryfikacji – co więcej, w proteście wskazał okoliczności, które o tym przesądzają.
Podtrzymał też skarżący zawarte w poprzedniej skardze stanowisko odnośnie zarzutu I, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale iż porządek obrad zebrania sołeckiego nie miał wpływu na prawidłowość wyboru sołtysa jest błędne, bowiem sposób wyboru określa § 21 ust. 4 Statutu. O ile bowiem § 21 ust. 4 Statutu określa co winno znaleźć się w porządku zebrania wyborczego, to § 23 ust. 2 określa jak ten porządek zrealizować. Przepis ten (§ 23 ust. 2) obliguje do przeprowadzenia w pierwszej kolejności zgłoszenia kandydatów i głosowania dla dokonania wyboru Sołtysa, a dopiero w drugiej kolejności wyborów członków Rady Sołeckiej. Tymczasem na zebraniu wyborczym czynności te przeprowadzono równocześnie. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik wyborów, bowiem w wyborach do Rady Sołeckiej można było bez uchybienia ważności głosować na wszystkich kandydatów (bo ich liczba była równa obsadzie Rady Sołeckiej - § 23 ust. 11 pkt 1 Statutu), a na sołtysa dla ważności głosu należało zakreślić tylko jednego kandydata (§ 23 ust. 7 pkt 1 i 2 Statutu). Równoczesne głosowanie doprowadziło do błędów polegających na tym, że w trzech przypadkach głosowania na sołtysa, głosujący postawili znak X przy obu kandydatach (tak jak przy wyborze Rady Sołeckiej) skutkujących nieważnością głosów, a to przy wyborze przewagą jednego głosu mogło mieć rozstrzygające znaczenie. W odniesieniu do tego zarzutu zdaniem skarżącego istotne jest to, że m.in. z powodu takiego równoczesnego głosowania na sołtysa i członków Rady Sołeckiej WSA w Lublinie wyrokiem dnia 10 października 2023 r., sygn. III SA/Lu 214/23 stwierdził nieważność uchwały w tym zakresie.
Odnośnie do zarzutu II skarżący podniósł dalej, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale, iż skoro ustępująca sołtys dokonała wglądu do listy obecności i nie kwestionowała ani ona, ani nikt z obecnych uprawnień osób znajdujących się na liście, to niejako sam wpis na listę obecności konwalidował oczywiste uchybienie w tym zakresie. Jest to rozumowanie z gruntu wadliwe. Po pierwsze dotychczasowa sołtys nie weryfikowała listy obecności, a jedynie sprawdziła quorum. W ciągu kilku sekund dysponowania listą obecności, nic innego nie była w stanie sprawdzić. Ten krótkotrwały epizod nie został nawet odnotowany w protokole zebrania, gdyż każdy kto wpisywał się na listę obecności dysponował nią w podobnym zakresie. Po drugie, dotychczasowa sołtys nie była członkiem komisji skrutacyjnej i nie miała żadnych uprawnień w tym zakresie. Po trzecie wreszcie, rozstrzygające jest to, czy osoby nieuprawnione głosowały, a nie to, czy ktokolwiek w czasie tego głosowania podniósł taki zarzut, a tym bardziej nie rozstrzyga o tym wpis na listę obecności. Tymczasem bezsporne jest to, że głosowało aż 7 osób nieuprawnionych, tj. B. J., K. D., M. G., M. R., J. G., J. B. E.. Skarżący wnioskuje zatem o wezwanie ich na adresy wskazane w liście obecności - o której zażądanie z Urzędu Miasta i Gminy także wniósł - celem przesłuchania w charakterze świadków. Już samo potwierdzenie odbioru wezwań będzie wskazówką, gdzie te osoby faktycznie mieszkają, a przesłuchanie ich rozstrzygnie, gdzie przebywają z zamiarem stałego pobytu, co przesądza o czynnym prawie wyborczym. Bezspornym jest bowiem, że decyduje o tym nie miejscowość, gdzie wyborca jest zameldowany i jaką wpisał do listy obecności, a miejscowość w której faktycznie mieszka, gdzie skupia się jego działalność, gdzie znajduje się jego centrum życiowe (wyroki NSA o sygn. II OSK 330/13, II OSK 230/17, I OW 265/05). Wobec oczywistej bezsporności przytoczonych wyżej faktów zachodzi uzasadnione pytanie o to jakie okoliczności przesądziły o odrzuceniu protestu wyborczego mieszkańców. Mając to na uwadze oraz fakt, że projekt uchwały przygotował prawnik Urzędu Miasta i Gminy Bodzentyn, wniósł o przesłuchanie na powyższe okoliczności w charakterze świadka adw. T. Ż. - na adres Urzędu Miasta i Gminy Bodzentyn.
Skarżący wskazał ponadto na konieczność nakazania powtórzenia wyborów sołtysa przez Sąd. Zaskarżona uchwała jednoznacznie wskazuje na dążenie organu do sabotowania wyroków WSA i woli mieszkańców co do przeprowadzenia prawidłowych wyborów Sołtysa, co może skutkować ich odwlekaniem (poprzez podejmowanie podobnych do już zaskarżonych uchwał) aż do upływu kadencji sołtysa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że protest mieszkańców sołectwa Celiny z dnia 14 września 2024r. dotyczący wyborów Sołtysa sołectwa Celiny przeprowadzonych w dniu 12 września 2024r. został rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, po dokonaniu analizy wszystkich zarzutów zawartych w proteście, jak również stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 marca 2025r., sygn. akt II SA/Ke 626/24. W uzasadnieniu uchwały klarownie i wyczerpująco odniesiono się do zarzutów zawartych w proteście. Dodatkowo wskazano, że nie do przyjęcia w polskim porządku prawnym byłoby "przesłuchiwanie", bez podstawy prawnej osób, które brały udział w wyborach na sołtysa i członków rady sołeckiej, na okoliczności osobiste (jak np. zamieszkiwania z mężem w innej miejscowości, gdzie dziecko chodzi do szkoły). Takim prawem nie dysponuje również organ rozpatrujący protest. Postępowanie takie może być prowadzone jedynie przez organy do tego powołane i w sytuacjach wskazanych prawem. Skarżący nie wykazał prawdziwości wskazanych przez siebie informacji, prawdziwość tych informacji nie wynika też z danych, którymi dysponuje organ, przeciwnie organ dysponuje listą obecności z dnia 12 września 2024 r., z której wynika, iż wszystkie osoby obecne podczas zebrania dobrowolnie wskazały adres zamieszkania w Celinach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała jest już drugą podjętą przez Radę Gminy Bodzentyn w przedmiocie rozpoznania protestu mieszkańców sołectwa Celiny dotyczącego wyborów Sołtysa sołectwa Celiny przeprowadzonych w dniu 12 września 2024 r. W kwestii poprzedniej uchwały z dnia 7 października 2024 r. orzekał tut. Sąd wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 626/24, stwierdzając jej nieważność na skutek skargi wniesionej przez Z. K. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał przede wszystkim, że uchwała naruszyła interes prawny tego skarżącego (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.), a jego legitymację do zaskarżenia uchwały należy wywodzić ze statusu członka wspólnoty sołeckiej oraz dysponowania czynnym i biernym prawem wyborczym. Skarżący w związku z tym – w świetle art. 36 ust. 2 i art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz postanowień Statutu – miał prawo oczekiwać przeprowadzenia wyborów w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami określającymi tryb ich przeprowadzenia. Po drugie, przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego skoro uznaje zgłoszony przez niego protest wyborczy za (w znacznej mierze) niezasadny. Regulacja § 24 ust. 1 Statutu wyznacza materialnoprawne uprawnienie do wniesienia takiego protestu, którego celem jest weryfikacja ważności wyborów. Analogiczne stanowisko należy wyrazić w sprawie obecnie rozpoznawanej. Legitymacja skarżącego do wniesienia skargi nie była zresztą tym razem kwestionowana.
Dalej należy podnieść, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszym przypadku z taką zmianą nie mamy do czynienia.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu gminnego jest ich istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały bądź zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia), mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała (zarządzenie) o treści identycznej, co zaskarżona (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. IV SA/Gl 314/13, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 546/16).
Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie będące przedmiotem protestu, a obecnie wniesionej skargi, tj. dotyczące naruszenia § 23 ust. 2 Statutu poprzez uznanie ważności wyboru sołtysa mimo równoczesnego zgłoszenia i głosowania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej z pominięciem wymaganej tym przepisem kolejności zgłoszeń i wyborów, należy podnieść że stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności m.in. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W związku z tym w rozdziale V Statutu uregulowano tryb wyboru sołtysa i Rady Sołeckiej. Zgodnie z § 23 ust. 1 Statutu wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania ustnie do protokołu lub na piśmie. Wymagana jest przy tym zgoda kandydata, która może być wyrażona ustnie do protokołu lub na piśmie. § 23 ust. 2 Statutu stanowi z kolei, że w pierwszej kolejności należy przeprowadzić zgłoszenie kandydatów i głosowanie dla dokonania wyboru Sołtysa. W drugiej kolejności przeprowadza się wybory członków Rady Sołeckiej.
W aktualnie podjętej uchwale z 29 maja 2025 r. Rada Miejska w Bodzentynie nie kwestionuje, że podczas wyborów przeprowadzonych w dniu 12 września 2024 r. doszło do naruszenia § 23 ust. 2 Statutu. Kwestia ta została przesądzona przez tut. Sąd w ww. wyroku z 26 marca 2025 r. Z protokołu zebrania mieszkańców Sołectwa Celiny w sprawie przeprowadzenia wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej, odbytego w dniu 12 września 2024 r., wprost wynika że głosowanie odbyło się z pominięciem § 23 ust. 2 Statutu. W obecnie zaskarżonej uchwale przyjęto jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik wyborów albowiem zebrani zostali poinformowani o zasadach wyboru i głosowania na sołtysa i do rady sołeckiej, na funkcję sołtysa kandydowały inne osoby niż na członków rady sołeckiej, a zatem pominięcie statutowo przewidzianej kolejności przeprowadzonych wyborów nie uniemożliwiło, w tym konkretnym przypadku, żadnemu kandydatowi jednoczesnego ubiegania się o stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej. Wreszcie, zdaniem organu, nie sposób wywodzić, że oddanie trzech nieważnych głosów spowodowane było niezachowaniem kolejności wyborów.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Ke 626/24, "(...) naruszenie § 23 ust. 2 Statutu należy uznać za mające charakter istotnego naruszenia prawa. Nie tylko bowiem – jak zauważono w skardze – połączenie obu głosowań mogło mieć wpływ na ważność oddanych głosów (co przy różnicy w wyniku ograniczającej się do jednego głosu mogło mieć ważkie znaczenie), a wprowadzenie odrębnych głosowań mogło mieć na celu zapobieżenie temu, ale także jednoczesne głosowanie mogło uniemożliwić jednoczesne (ewentualne) ubieganie się o stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej". Jak widać zatem, Sąd wyraził jednoznaczne zapatrywanie w powyższej kwestii. Trudno zresztą podzielić arbitralny pogląd organu, że "pominięcie statutowo przewidzianej kolejności przeprowadzonych wyborów nie uniemożliwiło, w tym konkretnym przypadku, żadnemu kandydatowi jednoczesnego ubiegania się o stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej". Trzeba zauważyć, że – jak wynika z protokołu z zebrania mieszkańców z 12 września 2024 r. – jednocześnie zgłaszano kandydatów na sołtysa i na członków rady sołeckiej. Uwzględniając zatem fakt, że nie jest możliwe ubieganie się zarówno o stanowisko sołtysa, jak i członka rady sołeckiej, wyłączono z góry możliwość ubiegania się o alternatywne stanowisko jeszcze przed uzyskaniem wyniku wyborów. Trudno zatem przesądzać, że nie uniemożliwiono żadnemu z kandydatów jednoczesnego ubiegania się o stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, skoro w przypadku odrębnego przeprowadzenia wyborów (a tym samym zgłaszania kandydatów) decyzja o chęci kandydowania na określone stanowisko (np. do rady sołeckiej) mogła pojawić się dopiero po negatywnym dla danej osoby głosowaniu na inne stanowisko (odpowiednio – na stanowisko sołtysa). Trudno także – jak czyni to organ – jednoznacznie przesądzić, że ww. uchybienie nie miało wpływu na wynik wyborów (a tylko wtedy w świetle § 24 ust. 3 Statutu Rada może podjąć uchwałę tej treści) skoro o wyniku tym zdecydowała różnica jednego głosu, przy czym oddano 3 głosy nieważne, a jak słusznie zauważono w skardze, w wyborach do Rady Sołeckiej można było bez uchybienia ważności głosować na wszystkich kandydatów (bo ich liczba była równa obsadzie Rady Sołeckiej - § 23 ust. 11 pkt 1 Statutu), a na sołtysa dla ważności głosu należało zakreślić tylko jednego kandydata (§ 23 ust. 7 pkt 1 i 2 Statutu). Nieważności głosów polegającej na postawieniu znaku X przy obu kandydatach na sołtysa można było uniknąć w przypadku – jak wymaga tego § 23 ust. 2 Statutu – przeprowadzenia oddzielnych głosowań.
Także jeśli chodzi o drugie zagadnienie będące przedmiotem protestu, a w konsekwencji zarzutu wniesionej skargi, tj. dotyczące naruszenia § 21 ust. 1 Statutu poprzez brak precyzyjnego pouczenia kto jest uprawniony do głosowania, niesprawdzenie tych uprawnień i w efekcie dopuszczenie do głosowania wielu osób nieuprawnionych bo zamieszkałych poza sołectwem, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej uchwale nie może zasługiwać na aprobatę. WSA w Kielcach we wspomnianym wyżej wyroku z 26 marca 2025 r., sygn. II SA/Ke 626/24, wskazał w tym zakresie, że rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z tym, czy wszystkie osoby, które brały udział w wyborach, posiadają czynne prawo wyborcze (w świetle art. 36 ust. 2 u.s.g. muszą to być stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania) służy właśnie procedura protestu wyborczego, zaś skoro zgłoszone zostały konkretne zastrzeżenia co do imiennie wskazanych osób, zadaniem Rady było odniesienie się do nich w sposób indywidualny. W rozpatrywanym przypadku – jak podkreślił Sąd – ma to znaczenie niebagatelne biorąc pod uwagę fakt, że o wyniku wyborów na stanowisko sołtysa przesądził jeden głos. Jeżeli organ uznał, że nie doszło do uchybienia w procedurze wyborów, to powinien wykazać i szczegółowo uzasadnić, iż do takiego naruszenia nie doszło.
W aktualnie zaskarżonej uchwale przyjęto, że zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wszystkie osoby, które oddały głos, wskazały na liście jako swój adres zamieszkania miejscowość Celiny. Z pewnością jednak nie o taki sposób weryfikacji zgłoszonych wątpliwości chodziło w uzasadnieniu wyroku z 29 marca 2025r. Okoliczności te w postaci adresów widniejących na liście uczestników zebrania znane były już bowiem w momencie orzekania przez Sąd i nie usuwają w żaden sposób wątpliwości zgłoszonych w sprzeciwie.
Należy zaznaczyć, że pojęcia stałego zamieszkiwania nie można utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały. Zameldowanie jest tylko dowodem, że dana osoba dopełniła obowiązku meldunkowego. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe i nie figurują w rejestrze wyborców (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1516/03 czy wyrok WSA w Szczecinie z 25 marca 2021 r. II SA/Sz 834/20). Wykazanie stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, analogicznie do reguły wynikającej z art. 75 § 1 K.p.a., może nastąpić w oparciu o wszelkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii, a nie są sprzeczne z prawem. Stwierdzić więc należy, że zaniechanie przez organ wyjaśnienia w oparciu o wszelkie dowody spornej w sprawie okoliczności, tj. tego, czy i ewentualnie ile osób biorących udział w głosowaniu na sołtysa było do tego uprawnionych, świadczy o istotnym naruszeniu prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały (por. w tym zakresie wyrok WSA w Olsztynie z 29 maja 2025 r., sygn. II SA/Ol 88/25, a także wyroki WSA w Szczecinie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Sz 869/19 i z 27 marca 2025 r., sygn. II SA/Sz 13/25).
Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w pkt I wyroku nieważność zaskarżonej uchwały. Należy przy tym wyjaśnić, że ani art. 147 p.p.s.a. ani też żaden inny przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości orzeczenia – jak wnosi o to skarżący – o nakazaniu powtórzenia wyborów w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ograniczony jest także zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny (por. art. 106 § 3 p.p.s.a.). W szczególności nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, co było przedmiotem wniosku zawartego w skardze.
O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego (300 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).