II SA/Ke 359/25

II SA/Ke 359/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 17 ust. 6 lit. c, art. 34 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 20, art. 8i
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 67 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 października 2024 r., nr VIII/47/2024 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w K., obręb O., gmina Obrazów w zakresie terenu MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; II. zasądza od Gminy Obrazów na rzecz A. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 23 października 2024 r. Rada Gminy w Obrazowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), w związku z uchwałą nr XXXII/141/09 Rady Gminy w Obrazowie z dnia 20 marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach sołectw gminy, podjęła uchwałę nr VIII/47/2024 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach sołectwa Kleczanów (Dz.Urz. Wojew. Święt. poz. 3382).
W dniu 25 czerwca 2025 r. skargę na powyższą uchwałę wniosła do tut. Sądu A. P. w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
I. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny ("u.p.z.p.") poprzez dokonanie ustaleń w zmianie planu miejscowego w zakresie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej i oznaczenie jej symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów przyjętego uchwałą nr XXII/118/2016 Rady Gminy w Obrazowie z dnia 6 kwietnia 2016 r., w której ww. działka została oznaczona jako RM – zabudowa zagrodowa;
II. art. 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez zmianę sposobu zagospodarowania działki nr [...] obejmującej grunty rolne klasy I-III z zabudowy zagrodowej RM na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN, pomimo niewystąpienia przez Wójta Gminy Obrazów po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;
III. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionej ingerencji w moje prawa jako właścicielki nieruchomości objętej zaskarżonym zmienionym planem miejscowym;
IV. art. 8i u.p.z.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia na terenie sołectwa Kleczanów konsultacji społecznych;
V. art. 24 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 19 października 2016 r. odmówił uzgodnienia wnosząc zastrzeżenia związane z przebiegającą przez teren objęty projektem zmiany planu drogą krajową DK 77, projektowaną drogą DK 79 i projektowaną drogą krajową S-74.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że w K. zlokalizowane są największe w gminie Obrazów kompleksy sadów. Warunki przyrodniczo-glebowe kwalifikują tę rolniczą przestrzeń produkcyjną do obszaru o najwyższych w województwie świętokrzyskim cechach jakościowych. Ze względu na sadowniczy charakter miejscowości w K. dominuje zabudowa zagrodowa sukcesywnie uzupełniana w trakcie modernizacji sadów. Taki też status ma w założeniach Studium działka skarżącej. Dodatkowo wskazała, że przeznaczanie na cele nierolnicze gruntów wysokich klas bonitacyjnych jest działaniem sprzecznym z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zdaniem skarżącej nie może ona wskutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego korzystać z przysługującego jej prawa własności. Dochód z gospodarstwa rolnego stanowi jedyne źródło utrzymania jej czteroosobowej rodziny. Planuje korzystając ze wsparcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postawić chłodnię. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W poprzednio obowiązującym planie przyjętym uchwałą z dnia 13 czerwca 2006 r. nr XLVIII/273/06 działka nr [...] miała status działki pod zabudowę zagrodową. Na poparcie argumentów skargi skarżąca przywołała stosowne orzecznictwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z zachowaniem procedury przewidzianej w u.p.z.p., przy dochowaniu zasad partycypacji społecznej, w tym wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zbierania uwag oraz ich rozpatrzenia, po uzyskaniu wymaganych opinii i uzgodnień, zgodnie z art. 17 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu ad. I organ stwierdził, że plan miejscowy został sporządzony z uwzględnieniem studium. Zgodnie z orzecznictwem możliwe jest różnicowanie przeznaczenia terenu w planie w stosunku do studium, jeżeli znajduje to uzasadnienie w ustaleniach planistycznych, warunkach terenowych oraz interesie publicznym. Plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie wyklucza kontynuacji funkcji rolniczych, a wręcz uzupełnia ich rozwój. Ponadto, nowelizacją z 7 lipca 2023 r. w art. 15 ust. 1 usunięto obowiązek zgodności projektu planu ze studium, nie wprowadzając analogicznego obowiązku względem planu ogólnego. Przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 2491/18, gdzie wyrażony został pogląd, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności.
W odniesieniu do zarzutu ad. II organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest wymagana na etapie uchwalania planu miejscowego, lecz dopiero na etapie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W toku sporządzania planu przeanalizowano klasę gruntów i ich walory produkcyjne, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu do planu.
Co do zarzutu ad. III organ uznał, że przeznaczenie gruntu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie prowadzi do wywłaszczenia, ani ograniczenia prawa własności, ale poszerza możliwości jego zagospodarowania. W odniesieniu do zarzutu ad. IV organ stwierdził, że proces sporządzania planu miejscowego odbywał się zgodnie z procedurą opisaną w art. 17 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu ad. V organ wyjaśnił, że postanowienie GDDKiA z 2016 r. odnosiło się do zupełnie innego zakresu planistycznego. Dla obecnego planu uzyskano stosowne opinie i uzgodnienia. Projekt planu nie przewiduje rozwiązań kolidujących z istniejącą lub projektowaną infrastrukturą drogową.
W piśmie z 18 sierpnia 2025 r. skarżąca oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Nie zgodziła się z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze. Do pisma załączyła decyzję ARiMR z 18 czerwca 2025 r. o odmowie przyznania pomocy na budowę chłodni. Podkreśliła, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, jaki plan miejscowy podlega zmianie. Można się tego dowiedzieć dopiero sięgając do § 1 ust. 1 uchwały nr XXXII/141/09 Rady Gminy Obrazów z dnia 20 marca 2009 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie zawiera też żadnego przepisu derogacyjnego. Organ planistyczny dokonał niedopuszczalnej "nowelizacji dorozumianej", o której wypowiedział się WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 349/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.", nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
W ocenie Sadu nie ulega wątpliwości, że skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a to z uwagi na przysługujące jej prawo własności do działki nr [...], objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Treść przysługującego skarżącej prawa własności, poprzez umieszczenie części ww. działki w granicach terenu oznaczonego symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienia skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności z prawem. Z przepisów u.p.z.p., w tym z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika, aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. II OSK 1155/17).
Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688) dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Zgodnie z art. 67 ust. 3 cyt. ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian:
1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;
2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium:
a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub
b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium;
3) przepis art. 67a ust. 3b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie ogłoszono terminu wyłożenia projektów tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu;
4) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z powyższej regulacji wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji rozpoczęcia procedury planistycznej przed wejściem w życie przywołanej nowelizacji, zastosowania znajdują przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na podstawie zarzutów skargi, które częściowo zasługiwały na uwzględnienie, Sąd uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. W szczególności zasadny okazał się zarzut opisany w punkcie I skargi, dotyczący sprzeczności planu miejscowego, w odniesieniu do części działki skarżącej, z ustaleniami Studium i powiązany z nim zarzut nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej skutkujący pozbawieniem możliwości realizacji zabudowy zagrodowej na całości działki skarżącej.
Jak stanowi przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącej, oznaczona nr [...], w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego obowiązywała uchwała Rady Gminy Obrazów z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr XXII/118/2016, zgodnie z którą działka skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem RM – tereny zabudowy zagrodowej. Zgodnie zaś z załącznikiem graficznym nr 1 do zaskarżonej zmiany planu miejscowego (arkusz B2) działka nr [...] znajduje się na w części przylegającej do drogi krajowej nr 77 na terenie oznaczonym symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w części na terenie oznaczonym symbolem RM – zabudowa zagrodowa.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części Aktualny pozostaje wielokrotnie wyrażany w wyrokach sądów administracyjnych pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r., sygn. II OSK 1155/17; z 13 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 638/22).
Wobec powyższego należy przyjąć, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg nienaruszenia ustaleń studium, przy czym od zakresu uszczegółowienia treści studium zależy to, w jakim stopniu organ gminy związany będzie jego ustaleniami przy uchwalaniu planu miejscowego. W niniejszej sprawie ustalenie w Studium, że teren, na którym znajduje się działka skarżącej będzie miał przeznaczenie pod zabudowę zagrodową skutkował tym, że na etapie sporządzenia planu miejscowego organ gminy nie miał takiej swobody co do wyboru przeznaczenia gruntów, aby wykluczyć na części działki zabudowę zagrodową, co w świetle ustaleń części tekstowej planu dotyczącej terenów oznaczonych symbolem MN (§ 6 ust. 2) wyklucza zabudowę inną niż mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza, garaże, obiekty małej architektury, zieleń, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy i dojścia do nieruchomości, miejsca postojowe, parkingi. Tymczasem na terenie oznaczonym symbolem RM dopuszczalna jest m.in. zabudowa obsługi produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. a). Wynika z tego, że teren, na którym znajduje się część działki skarżącej pozbawiony został swej istotnej funkcji zapisanej w Studium.
W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 1468/08; z 6 listopada 2019 r. sygn. II OSK 74/18). Ponadto, stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą więc organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem (wyrok NSA z 28 października 2020 r. sygn. II OSK 2502/18).
Organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1293/16; z 13 marca 2019 r., sygn. II OSK 1026/17). Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2763/18).
W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie zrealizował powyższych zasad, o czym świadczy stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Nie jest prawdą, że wyłączenie na części działki skarżącej zabudowy zagrodowej poszerza możliwości jej zagospodarowania, skoro z porównania treści ustaleń planu co do przeznaczenia terenów RM i MN widać wyraźnie, że część działki skarżącej będzie wykluczona z możliwości realizacji zabudowy obsługi produkcji rolnej, co w świetle prowadzonej na tej działce działalności sadowniczej stanowi istotną, nieuzasadnioną okolicznościami – w sytuacji gdy w K. zlokalizowane są największe w gminie Obrazów kompleksy sadów – ingerencję w prawo własności skarżącej. Niezrozumiały jest argument organu, że nowelizacją z 2023 r. usunięto obowiązek zgodności projektu planu miejscowego ze studium, skoro postępowanie w sprawie uchwalenia kontrolowanego planu toczyło się według zasad obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji, a w samej zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 2 stwierdzono, że zmiana planu miejscowego nie narusza ustaleń studium przyjętego uchwałą z dnia 6 kwietnia 2016 r.
W trakcie procedury planistycznej dopuszczono się dodatkowo naruszenia art. 17 ust. 6 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Nie ulega wątpliwości, że "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w cyt. przepisie są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82), dalej "u.o.g.r.l." Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] składa się z użytków rolnych klas I i II. Z załączonego do skargi pisma Wójta Gminy Obrazów z 3 czerwca 2025 r. wynika, że zgody takiej w odniesieniu do działki nr [...] nie uzyskano. Organ nie wyjaśnił też przekonująco dlaczego tego zaniechał.
W świetle jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 u.o.g.r.l. błędne jest stanowisko organu, że zgoda ministra nie jest wymagana na etapie uchwalania planu miejscowego, lecz dopiero na etapie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Reguła art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. jest jasna – jeżeli zgoda jest wymagana przez art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., to przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, od czego wyjątek przewiduje art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. (Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się). W konsekwencji, do uchwalenia planu miejscowego w zaskarżonej części doszło niewątpliwie z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, bowiem określony w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wymóg wystąpienia o zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w ramach procedury planistycznej. Dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje więc też "merytoryczną" wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego lub leśnego przeznaczenia gruntów i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - a tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. II OSK 1458/11).
Dodatkowo podkreślić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrazów, w granicach sołectwa Kleczanów. Tymczasem, jak trafnie wskazuje skarżąca w piśmie procesowym z 18 sierpnia 2025 r., powołując się na wyrok tut. Sądu z 29 stycznia 2025 r., sygn. II SA/Ke 349/24, z treści podjętej uchwały po pierwsze nie wynika, jaki plan miejscowy podlega zmianie – można się o tym dowiedzieć dopiero sięgając do powołanej w § 1 ust. 1 uchwały Nr XXXII/141/09 Rady Gminy Obrazów z dnia 20 marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach gminy. Przede wszystkim jednak zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego przepisu (przepisów) o charakterze derogacyjnym, nie wynika z niej jakie przepisy zmienianej uchwały pozostają w mocy, jakie podlegają uchyleniu, a jakie zmianie. Organ planistyczny dokonał więc tzw. nowelizacji dorozumianej, która nie jest dozwolona w świetle § 86 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283).
W ocenie Sądu, wskazanych wątpliwości interpretacyjnych nie usuwa art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zgodnie z orzecznictwem, zmiana planu jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem, ponieważ norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji (por. wyroki: WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., sygn. II SA/Sz 97/20; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. sygn. II SA/Go 120/17). Wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma w ocenie Sądu charakter istotny, ponieważ jego konsekwencją są znaczne wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie normy prawa miejscowego obowiązują na danym terenie. Jednocześnie zdaniem Sądu odnosi się ono do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", które mieszczą się w pojęciu zasad sporządzania planu miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu: z 15 marca 2023 r., sygn. IV SA/Po 65/23; z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Po 487/23).
Zarazem należy mieć na uwadze, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Stąd też omawiane właśnie uchybienie należało traktować jako dodatkowy powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącej.
Powyższe uchybienia świadczą o istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie w jakim dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 19 października 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie cyt. ustawy stanowi zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W aktach planistycznych znajduje się postanowienie GDDKiA z 3 kwietnia 2017 r., znak: O.Ki.Z-3.438.15.2017, którym organ ten po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Obrazów w sprawie ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Obrazów w granicach sołectw gmin, uzgodnił projekt planu miejscowego pod warunkiem zawartym w uzasadnieniu. Nie sposób więc twierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8i u.p.z.p., który to przepis został wprowadzony ww. ustawą zmieniającą z dnia 7 lipca 2023 r., a zaskarżony plan miejscowy był sporządzony według zasad obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżącej w zakresie terenu MN. O zwrocie kosztów Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.