II SA/Ke 356/23

II SA/Ke 356/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 38b ust. 1 pkt 2 i ust. 4 i ust. 5, art. 35 ust. 6, art. 38a,
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na czynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy dokonania wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 12 kwietnia 2023 r., znak: [...], skierowanym do [...] S.-K. Sp. z o.o.
w S. - K., Marszałek Województwa w odpowiedzi na pismo z 13 marca 2023 r. w sprawie dokonania wpisu planowanej do budowy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, zlokalizowanej w S. (na terenie dz. ewid. nr [...], ark. Nr [...], obręb nr [...], w rejonie ul. [...]) na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, poinformował, że nie ma podstaw do dokonania takiego wpisu.
Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 38b ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wpisu na listę dokonuje się na wniosek prowadzącego instalację komunalną. Warunek ten nie jest spełniony, ponieważ spółka nie prowadzi instalacji komunalnej. Uzasadnienie powyższego zawarto w piśmie skierowanym do wnioskującej spółki, znak: [...], z 5 stycznia 2023 r.
Organ wyjaśnił, że spółka nie jest podmiotem publicznym obowiązanym do zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Art. 3 ust. 2 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na odpowiedzialność podmiotu publicznego za funkcjonowanie komunalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wnioskodawca takim podmiotem nie jest. W świetle powyższego, właścicielami wszystkich instalacji komunalnych funkcjonujących na terenie województwa świętokrzyskiego są samorządy gminne lub ich związki i są one zarządzane przez powołane przez nie spółki.
Ponadto polityka gospodarki odpadami, między innymi komunalnymi, kształtowana jest w ramach wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w oparciu
o przepisy o odpadach. Zarówno budowa jak i rozbudowa wnioskowanej instalacji nie wynika z potrzeb województwa i nie została ujęta w "Planie gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2016-2022 (WPGO) oraz w "Planie inwestycyjnym dla województwa świętokrzyskiego" 2016-2022 (PI), jak również w projektach tych dokumentów na lata 2023-2028. Moce przerobowe funkcjonujących w województwie instalacji do MBP są bowiem wystarczające do przetworzenia całego strumienia niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańców. Mając zaś na uwadze cele dotyczące zwiększenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, zakłada się sukcesywny wzrost odpadów selektywnie zebranych, co przekłada się na malejący strumień zmieszanych odpadów komunalnych kierowanych do instalacji MBP.
Organ podniósł, że kreowana w ww. dokumentach polityka gospodarki odpadami, w tym planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji infrastruktura, winna znajdować odzwierciedlenie i korelować z prowadzoną przez Marszałka w BIP listą instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Odmienne podejście organu w kwestii ujęcia na liście wnioskowanej instalacji, pomimo tego, że jej budowa nie wynika z potrzeb województwa i nie została ona ujęta w ww. dokumentach planistycznych – WPGO i PI, kłóciłoby się z ideą planowania i prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy o odpadach, w szczególności art. 34 ust. 1. Poza tym Marszałek Województwa, jako przewodniczący zarządu województwa, nie może realizować odmiennej polityki w tym zakresie.
Skoro zatem budowa jak i rozbudowa wnioskowanej instalacji nie została wskazana w ww. dokumentach planistycznych, to oczywistym jest, że w świetle przepisów prawa Marszałek Województwa nie może dokonać jej wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
W przeciwnym razie oznaczałoby to zarówno zaprzeczenie sensu planowania jak
i celu prowadzenia przez Marszałka ww. listy, skoro i tak miałyby się na niej znaleźć wszystkie instalacje, o których wpisanie potencjalnie wnioskowaliby przedsiębiorcy.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze [...] S.-K. Sp. z o.o.
w S. zarzuciło czynności z 12 kwietnia 2023 r. naruszenie prawa materialnego tj. art. 38b ust. 2 w związku z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że instalacja planowana do budowy przez skarżącego nie jest instalacją komunalną, bowiem nie jest instalacją prowadzoną przez gminę, a w konsekwencji nie może być wpisana na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, podczas gdy prawidłowa subsumcja w/w przepisów prowadzi do wniosku, że organ ma obowiązek wpisania na w/w listę instalacji prowadzonych również przez podmioty prywatne.
W związku z powyższym skarżący wniósł o "stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności/uchylenie zaskarżonej czynności (jeżeli Sąd uzna, że skarżona czynność jest decyzją)" i zobowiązanie organu do wpisu ww. instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że zaskarżona czynność (odmowa wpisu na listę) ma charakter władczy (bowiem odmowa wpisu wiąże się z konkretnymi konsekwencjami dla skarżącego, w tym z brakiem możliwości prowadzenia działalności w ww. zakresie), była podjęta w sprawie indywidualnej dotyczącej bezpośrednio skarżącego i ma charakter publicznoprawny. Takie czynności objęte są kontrolą sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skarżący podniósł, że w definicji instalacji komunalnej, zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie ma mowy o tym, że instalację komunalną może prowadzić wyłącznie gmina, jak to błędnie wskazuje organ w piśmie z 12 kwietnia 2023 r.
Instalacja przewidziana do budowy przez skarżącego spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach i jest instalacją komunalną, bowiem będą w niej przetwarzane zmieszane odpady komunalne lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, z zachowaniem najlepszej dostępnej techniki i technologii przy zapewnieniu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych i wydzieleniu z tych odpadów frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku.
Powszechnym jest, że instalacje komunalne prowadzone są przez podmioty prywatne tj. spółki, przedsiębiorstwa itp. Stanowisko organu wyrażone w piśmie
z 12 kwietnia 2023 r. jest, w ocenie skarżącej spółki, "kuriozalne" - organ wskazał, że instalacje komunalne może prowadzić tylko gmina (lub związek gmin), bo to gmina odpowiada za funkcjonowanie instalacji - a zatem instalacja skarżącego jako podmiotu prywatnego nie może zostać wpisana na listę.
Skarżący wskazał, że organ nie może odmówić wpisu na listę instalacji planowanych do budowy, ponieważ tak subiektywnie postanowił, a tylko dla zachowania pozorów prowadzonego postępowania przedstawił nieodpowiadającą prawu argumentację do odmowy wpisu na listę. Organ nie ma żadnych kompetencji do ustalania obostrzeń i dodatkowych kryteriów, którymi może się kierować przy prowadzeniu postępowania odnośnie wpisu na ww. listę. Ustawa o odpadach nie przewiduje, że to od subiektywnej decyzji marszałków województw zależy, czy instalacja zostanie wpisana na listę czy nie. Tym bardziej, że nawet ustawodawca zaznaczył, że do wpisu na listę instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji nie są wymagane żadne załączniki - w przeciwieństwie do wpisu na listę instalacji już funkcjonujących, spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.
Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący w załączeniu złożył listę instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa M. na podstawie art. 38b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (stan na dzień 24 marca 2023 r.), na której znajdują się podmioty, co do których z całą pewnością należy stwierdzić, że nie wykonują działalności w ramach jednostek samorządu terytorialnego.
Skarżący odniósł się również do argumentów organu, że nie może dokonać wpisu wnioskowanej instalacji na listę, skoro nie została ona ujęta w Planie gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego: 2016-2022 (WPGO) oraz w Planie inwestycyjnym dla województwa świętokrzyskiego: 2016-2022.
W tym zakresie szczególnego znaczenia nabiera uchylenie przez ustawodawcę art. 38a ustawy o odpadach, który to przepis uzależniał uzyskanie określonego rodzaju decyzji inwestycyjnych od ujęcia danej instalacji w WPGO, często uniemożliwiając powstanie bądź rozwój określonych instalacji. W związku z uchyleniem art. 38a wprowadzono art. 38b, regulujący proces prowadzenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy instalacji komunalnych i ich uzupełniania przez marszałków województw (funkcjonujących na terenie danego województwa instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych). Konsekwencją powyższych zmian jest nałożenie na marszałków województw obowiązku prowadzenia w BIP-ie listy funkcjonujących, a także planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, instalacji komunalnych.
Skarżący podkreślił, że biorąc pod uwagę definicję "instalacji komunalnej"
i sprecyzowanie, że jest to (m.in.) instalacja "określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1", uznać by należało, że w pierwszej kolejności powinien następować wpis danej instalacji na listę marszałka (w oparciu o wniosek i jego załączniki),
a w dalszej kolejności instalacja, jako taka, winna być ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Uwzględniając powyższe należy zatem uznać, że uzyskanie wpisu na listę instalacji komunalnych prowadzonej przez marszałka nie jest uzależnione od wcześniejszego ujęcia takiej instalacji w zapisach WPGO, a sytuacja jest wręcz odwrotna - takie też stanowisko zajął Minister Klimatu wskazując, że wpis instalacji komunalnej na listę marszałka nie jest uzależniony od wcześniejszego uwzględnienia tej instalacji w WPGO (odpowiedź Ministra Klimatu z 25.03.2020 r. na interpelację poselską, znak: [...]).
Co więcej, o braku jakiejkolwiek zależności pomiędzy postanowieniami WPGO, a listą organu stanowi również fakt, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje podstawy dla odmowy przez marszałka wpisu danej instalacji na prowadzoną przez organ listę z tego powodu, że instalacja nie została ujęta w WPGO (bądź w planie inwestycyjnym). Podstawy odmowy takiego wpisu są bowiem wyraźnie wskazane w przepisie i nie można ich interpretować rozszerzająco.
Podsumowując, zdaniem skarżącego, organ nie miał żadnych podstaw prawnych by odmówić wpisu planowanej do budowy instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowiska wyrażone w pismach z 5 stycznia 2023 r. oraz 12 kwietnia 2023 r.
Wskazał, że dokonując wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy i modernizacji, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy
o odpadach, dysponuje "władzą autorytarną i dyskrecjonalną". Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Klimatu, przywołanym w skardze, podmiot, który zamierza wybudować instalację komunalną może ubiegać się o wpis na listę prowadzoną przez marszałka jako instalacja planowana, uzyskać wymagane prawem zezwolenia, a po zakończeniu inwestycji uzyskać wpis na listę instalacji funkcjonujących, bez względu na to, czy instalacja została wcześniej ujęta w WPGO. Pomiot nie może jednak żądać od organu takiego wpisu, a organ nie jest zobligowany do jego dokonania. Organ może dokonać wpisu w sytuacji, gdy uzna to za zasadne np. gdy brakuje w województwie tego typu instalacji, lub moce przerobowe funkcjonujących instalacji są za małe do przetworzenia całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonego w województwie, czyli gdy budowa takiej instalacji wynika z potrzeb województwa. W województwie świętokrzyskim taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Swoboda organu znajduje ograniczenie jedynie w przepisach przewidujących tzw. obligatoryjny wpis, tj. w przypadkach, o których mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.
Jednocześnie odmowa dokonania wpisu planowanej do budowy instalacji na listę nie wiąże się z brakiem możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności
w zakresie gospodarowania odpadami. Posiada on bowiem pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji do mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów, zlokalizowanych przy ul. [...] w Skarżysku -Kamiennej. Skarżący może zatem prowadzić działalność w zakresie określonym
w decyzji.
Zdaniem organu nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że instalacja spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach i jest instalacją komunalną, bowiem będą w niej przetwarzane zmieszane odpady komunalne z zachowaniem najlepszej dostępnej techniki i technologii, skoro Marszałek Województwa postanowieniem z 17 listopada 2022 r. zaopiniował negatywnie planowane przedsięwzięcie. Ponadto organ ten pismem z 27 lutego 2023 r. ponownie wyraził opinię negatywną w sprawie realizacji przedsięwzięcia i podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 8 maja 2023 r. odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Ponadto skarżący błędnie interpretuje stanowisko organu wskazując, że instalacja planowana do budowy przez skarżącego nie jest instalacją komunalną, bowiem nie jest instalacją prowadzoną przez gminę, a w konsekwencji nie może być wpisana na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Organ w piśmie z 5 stycznia 2023 r. wyjaśnił, że skarżący nie posiada instalacji komunalnej do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i uprawnień do przetwarzania tego rodzaju odpadów. Tym samym nie zapewnia mechaniczno-biologicznego przetwarzania tych odpadów, co nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach. Nie posiada również instalacji komunalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, o której mowa
w art. 35 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach. Reasumując, skarżący nie prowadzi żadnej instalacji komunalnej, zatem nie został spełniony warunek z art. 38b ust. 3 ustawy
o odpadach.
Ponadto organ podzielił twierdzenie skarżącego, że do wpisu na listę nie są wymagane żadne załączniki, dlatego nie wymagał przedłożenia takowych do wniosku o wpis na listę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), przytaczanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, że odmowa wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, o jakiej mowa
w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. obowiązujący na datę podjęcia zaskarżonej czynności, opublikowany w Dz. U. z 2022 r. poz. 699
z późn. zm.), przytaczanej dalej jako "ustawa o odpadach", stanowi czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Tego rodzaju czynności charakteryzują się tym, że:
1) stanowią działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne i mają charakter władczy;
2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
3) mają charakter publicznoprawny;
4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Obowiązek wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji wynika wprost z ustawy. Wpis przybiera postać czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie ustawodawca nie doprecyzował formy prawnej, w jakiej następuje odmowa dokonania tego wpisu (tak jak w przypadku odmowy wpisu na listę funkcjonujących instalacji komunalnych), to jednak mając na uwadze, że ma ona charakter indywidualny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, uprawnienia te mają charakter publicznoprawny, a odmowa wywołuje skutki prawne dla wnioskodawcy, przyjąć należy, że taki akt (czynność) podlega kognicji sądów administracyjnych zgodnie z przywołanym wyżej przepisem (por. wyroki: WSA w Łodzi z 28.10.2020 r., II SAB/Łd 56/20, LEX nr 3082268; NSA z 10.05.2023 r., III OSK 4117/21, LEX nr 3600079).
Procedurę związaną z prowadzeniem listy instalacji komunalnych funkcjonujących i planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji reguluje art. 38b ustawy o odpadach.
Zgodnie z art. 38b ust. 1, marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:
1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6;
2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Lista, o której mowa w ust. 1, jest aktualizowana na bieżąco (ust. 2), a wpisu na tę listę dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną (ust. 3).
W art. 38b ust. 4 ustawy o odpadach określono warunki, jakie powinien spełnić wniosek o wpis na listę instalacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1. Do takiego wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji.
Marszałek województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli ta instalacja nie spełnia wymagań dla instalacji komunalnej (art. 38b ust. 5).
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca domagała się wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, o której mowa
w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Z treści przywołanych wyżej przepisów wynika, że dla tego rodzaju wpisu ustawodawca nie przewidział żadnych warunków poza wskazaniem we wniosku, że chodzi o instalację komunalną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, która planowana jest do budowy, rozbudowy lub modernizacji. W stanie sprawy chodzi o instalację planowaną do budowy, a więc taką, która ma dopiero zostać zrealizowana w przyszłości.
Nie jest uprawnione stanowisko organu, że z wnioskiem o wpis na listę instalacji planowanych do budowy może wystąpić jedynie podmiot prowadzący już funkcjonującą instalację komunalną. Wprawdzie art. 38b ust. 3 ustawy wskazuje, że wpisu na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach, dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną, jednak dosłowna, językowa wykładnia tego przepisu w odniesieniu do wniosku o wpis instalacji planowanych do budowy, a więc taka, którą zaprezentował organ, nie da się pogodzić z zasadą wolności działalności gospodarczej, podlegającą ochronie konstytucyjnej w art. 20 Konstytucji RP.
Logicznym jest, że w przypadku instalacji komunalnych planowanych do rozbudowy i modernizacji, wniosek może złożyć podmiot prowadzący już instalację, gdyż nie da się rozbudować lub modernizować obiektu, który jeszcze nie powstał. Co się zaś tyczy instalacji planowanych do budowy w przyszłości, przyjęcie przez organ, że uprawnienie do złożenia wniosku o wpis, w świetle art. 38b ust. 3 ustawy
o odpadach, przysługuje jedynie podmiotowi prowadzącemu istniejącą już instalację, oznacza faktycznie wykluczenie z rynku podmiotów, które dopiero zamierzają rozpocząć działalność w tym zakresie. Takie rozumienie art. 38 ust. 3 ustawy prowadzi w konsekwencji do zmonopolizowania rynku instalacji komunalnych przez podmioty będące właścicielami instalacji już istniejących, a także do nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, które są inwestorami nowych instalacji komunalnych (por. także przywołane już wyżej wyroki WSA w Łodzi z 28.10.2020 r. i NSA z 10.05.2023 r.).
W ocenie Sądu, określenie użyte w art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach, że wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną należy rozumieć w ten sposób, że wniosek o dokonanie takiego wpisu może złożyć jedynie ten podmiot, który zamierza nową instalację wybudować, a potem prowadzić. Musi więc istnieć tożsamość podmiotowa pomiędzy wnioskodawcą, a podmiotem, który w następstwie rozpatrzenia wniosku zostanie wpisany na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji jako prowadzący tę instalację.
Ponadto, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę,
lektura pisma z 12 kwietnia 2023 r. oraz pisma z 5 stycznia 2023 r., do którego organ się w tym pierwszym piśmie odwołał, dawała skarżącej spółce podstawy do przyjęcia, że zdaniem Marszałka tylko gminy, jako podmioty publiczne obowiązane do zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, uprawnione są do wystąpienia
z wnioskiem o wpis na listę instalacji, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy
o odpadach, tym bardziej, że – jak podkreślił organ - tylko gminy takie instalacje prowadzą na terenie województwa świętokrzyskiego.
Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić.
Nie ulega wątpliwości, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ramach tego zadania gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami, lub wspólnych ze związkiem metropolitalnym instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469). Nie ma również sporu co do tego, że w zdecydowanej większości przypadków to gmina prowadzi instalacje komunalne, a także buduje nowe, a istniejące instalacje rozbudowuje bądź modernizuje. Wynika to właśnie z tego, że jest to obszar, za który gmina odpowiada w ramach zadania własnego.
Fakt, że na terenie województwa świętokrzyskiego właścicielami wszystkich funkcjonujących instalacji komunalnych są gminy lub ich związki nie oznacza, że prawo nie zezwala innym podmiotom na budowanie nowych instalacji komunalnych. Tym samym, rozpatrując wniosek o dokonanie wpisu instalacji planowanej do budowy w trybie art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, Marszałek nie bada, czy wnioskodawca jest podmiotem publicznym zobowiązanym do zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji komunalnych. Jest to okoliczność obojętna prawnie dla rozpatrzenia wniosku i konieczności (a nawet potrzeby) jej uwzględnienia nie przewiduje art. 38b ww. ustawy. Dla dokonania wpisu nie ma także znaczenia, czy planowana instalacja w ogóle powstanie oraz czy i w jakim zakresie będzie
w przyszłości przetwarzała odpady.
Nie można również zgodzić się z organem, że odmowa wpisu na listę planowanych instalacji może być uzasadniona brakiem wpisania wnioskowanej instancji do "Planu inwestycyjnego dla województwa świętokrzyskiego", będącego załącznikiem do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 35a ust. 4 ustawy
o odpadach). Słusznie w tym zakresie podnosi skarżąca spółka, że wobec uchylenia art. 38a ustawy, takie stanowisko nie może zostać uznane za uprawnione.
Przepis art. 38a stanowił, że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości
z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Przepis ten został uchylony przez art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 r. Wedle aktualnego stanu prawnego, ujęcie budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych w planie inwestycyjnym jest natomiast warunkiem dopuszczalności finansowania takiej inwestycji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach). Nie jest to natomiast warunek wpisania instalacji komunalnej na listę, o jakiej mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
Przepis art 38b ustawy o odpadach, w stosunku do instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy i modernizacji, daje Marszałkowi uprawnienie do badania tylko tego, czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą, planowaną do rozbudowy lub modernizacji oraz do weryfikacji, czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.
Zgodnie z treścią tego przepisu, instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca:
- mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub (pkt 1)
- składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (pkt 3; pkt 2 tego przepisu został uchylony).
Z treści art. 38b ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca nie wprowadził dodatkowych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę planowanych instalacji komunalnych, a skoro tak, to nie może ich określać sam organ właściwy
do prowadzenia takiej listy. Przywołany przepis nie zawiera w tym zakresie żadnego upoważnienia dla marszałka województwa.
Nawiązując do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że dokonując wpisu instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy
i modernizacji dysponuje on "władzą autorytarną i dyskrecjonalną" Sąd zwraca uwagę, że w polskim porządku ustrojowym, osadzonym w tradycji demokratycznego państwa prawnego, żaden organ władzy publicznej nie dysponuje "władzą autorytarną". Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko takie czynności, na które prawo im wyraźnie zezwala. W ramach zasady praworządności nie mieści się domniemanie kompetencji czy uprawnień organu, gdyż muszą one wynikać wprost z przepisu. Organ administracji publicznej, orzekając w zgodzie z zasadą praworządności, nie może więc podejmować rozstrzygnięć wedle nieprzewidzianych w ustawie przesłanek.
Przepisy art. 38b ustawy o odpadach nie przewidują możliwości zastosowania przez marszałka województwa uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosku o wpis instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Marszałek prowadzi w Biuletynie Informacji Publicznej listę tych instalacji i wpisu na tę listę dokonuje (a nie "może dokonać") na wniosek prowadzącego instalację. Nie ma zatem oparcia w przepisach prawa twierdzenie organu w odpowiedzi na skargę, że może on dokonać "wpisu na ww. listę w sytuacji gdy uzna za zasadne (...)", gdyż art. 38b nie zawiera żadnych uznaniowych przesłanek odmowy dokonania wpisu na listę instalacji, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.
Sąd uznał natomiast, że nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Artykuł 146 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje takiej formy rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi, której przedmiotem jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Odmawiając dokonania wpisu zaskarżoną czynnością, Marszałek skoncentrował się na okolicznościach, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku, nie zbadał natomiast istoty sprawy i nie zweryfikował spełnienia przez wniosek tych przesłanek, które wynikają z ustawy. Dlatego w tym przypadku Sąd nie uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 146 § 2 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpatrując wniosek skarżącej spółki ponownie, organ będzie miał na uwadze wyrażone przez Sąd stanowisko prawne i zbada, czy zawarty we wniosku opis planowanej do budowy instalacji komunalnej odpowiada definicji ustawowej z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Jeżeli przesłanka ta zostanie spełniona, dokona wpisu wnioskowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy
o odpadach.