II SA/KE 354/22

II SA/Ke 354/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 7/23 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 2a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi S. W. i I. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania I. W. i S. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej też jako "Prezydent") z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...], którą odmówiono zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Województwa położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, obr. 0010, jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0378 ha.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") i wskazał, że postępowanie w sprawie przeprowadzono na wniosek skarżących z 28 lipca 2021 r., doprecyzowany pismem z 10 września 2021 r., w którym jego autorzy wyjaśnili, że wnoszą o zwrot działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0378 ha.
Organ odwoławczy ustalił, że w dacie wydania decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z [...] stycznia 2010 r., znak: [...] (zwanej dalej "decyzją ZRiD") oraz decyzji Ministra Infrastruktury z 30 marca 2011 r. znak: [...] 26-929/10/11, którą częściowo zmieniono decyzję organu pierwszej instancji poprzez uchylenie i orzeczenie w tym zakresie - nieruchomość gruntowa oznaczona jako działki o nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0378 ha stanowiła zgodnie z księgą wieczystą [...] własność Skarbu Państwa, zaś prawo użytkowania wieczystego tych działek oraz własności znajdującego się na niej budynku posiadali I. i S. małż. [...]. Jak podkreślił Wojewoda, decyzją z [...] stycznia 2012 r. znak: [...] ustalił i przyznał I. i S. małż. [...] odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na tej nieruchomości. Aktualnie zaś nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia, przejęta decyzją ZRiD pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] stanowi własność Województwa, znajduje się w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K. i uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] [...]. Ponadto w rejestrze ewidencji gruntów figuruje jako użytek drogi.
Analizując załącznik graficzny do decyzji ZRiD, sporządzony w skali 1:500, pn. "Projekt zagospodarowania terenu cz. 1", Wojewoda stwierdził, że objęte wnioskiem działki nr [...] i nr [...] w całości znalazły się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę drogi, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a znajdujący się na nieruchomości budynek przeznaczony został do rozbiórki.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z ww. projektem na terenie spornych działek zaplanowano: wybudowanie chodnika wzdłuż pasa ruchu, wybudowanie zjazdu oraz ogólnodostępnych miejsc parkingowych, a na pozostałej części utworzenie trawnika. Z kolei przeprowadzone z udziałem skarżących i przedstawicieli inwestora 25 lutego 2022 r. oględziny nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], wykazały następujący stan zagospodarowania: poczynając od zachodu wzdłuż ulicy wybudowano chodnik, dalej w centralnej części wybudowano zjazd z kostki betonowej z ulicy [...], prowadzący przez wyasfaltowany teren do ogólnodostępnych miejsc parkingowych, zlokalizowanych w południowej części działki nr [...]; w północnej części wschodniej granicy tej działki zlokalizowana jest brama wjazdowa na teren posesji zabudowanej kilkupiętrowym budynkiem wielomieszkaniowym. Wojewoda wyjaśnił, że zjazd, o którym mowa powyżej, stanowi połączenie przeznaczonego pod obsługę komunikacyjną terenu wokół tego budynku z drogą publiczną. Pozostała część nieruchomości to wydzielone krawężnikami fragmenty terenu przeznaczonego pod trawnik.
Zestawiając zatem cel wywłaszczenia, którym była budowa drogi publicznej, w ramach której zaplanowano: wybudowanie chodnika wzdłuż pasa ruchu, zjazdu oraz ogólnodostępnych miejsc parkingowych, natomiast na pozostałej części utworzenie trawnika, z zagospodarowaniem będących przedmiotem roszczenia nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że cel nabycia nieruchomości został w pełni zrealizowany.
Organ odwoławczy dodał, że realizacja celu nastąpiła przed upływem 10-ciu lat od wywłaszczenia, co potwierdza decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2014 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie.
Nadto Wojewoda podkreślił, że grunty zajęte pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu. W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10, w którym wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny, jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot.
Wojewoda zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż odmowa zwrotu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne obejmuje także nieruchomości, które nie zostały przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale nie ulega wątpliwości, że pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Wniosek powyższy znajduje oparcie w samej definicji pasa drogowego wynikającej z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, ze zm., zwana dalej "u.d.p."). Zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Wojewoda stwierdził zatem, że w sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego, brak jest podstaw do zwrotu części nieruchomości niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., gdyż nie ziścił się warunek zwrotu nieruchomości określony w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Wobec powyższego za nieuzasadniony Wojewoda uznał zarzut odwołania, że trawnik, czy dojazd do innych prywatnych nieruchomości nie jest infrastrukturą drogową. Jak stanowi bowiem art. 4 pkt 5 u.d.p., jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, a chodnik, opisany w pkt 6 tego artykułu, to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Następnie w pkt 8 tego przepisu określono, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei definicję zieleni przydrożnej zawarto w art. 4 pkt 22 u.d.p., określając ją jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym.
Zdaniem Wojewody, kwestionowanie każdego z elementów pasa drogowego, które powstały na wywłaszczonej nieruchomości jako niezgodnych z celem wywłaszczenia jest bezpodstawne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie w protokole oględzin nieruchomości, cyt. "w północnej części wschodniej granicy tej działki zlokalizowana jest brama wjazdowa na teren posesji zabudowanej kilkupiętrowym budynkiem wielomieszkaniowym" nie oznacza, że brama ta została uznana za cel wywłaszczenia, jak podnoszą skarżący. Wskazanie jej w protokole oznacza, że jest tam usytuowana, a dojazd do niej odbywa się przez zjazd z drogi publicznej.
Organ odwoławczy dodał, że wszystkie niezbędne materiały graficzne - mapy znajdują się w aktach sprawy, zatem wniosek skarżących o ich dołączenie do akt sprawy jest również bezpodstawny. Z akt sprawy, na żądanie skarżących, wykonano i wydano kserokopię mapy przedstawiającej Projekt zagospodarowania terenu część 1, który przedstawia m.in. linię rozgraniczającą teren drogi, w granicach której znalazła się nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o jej zwrot.
W ocenie Wojewody, sporne działki znajdują się w całości w pasie drogowym i nie wykraczają poza obszar oznaczony na mapie do celów wywłaszczenia, zaś wskazany przez skarżących "plan architektoniczny wykonany do celów wywłaszczenia (przebudowy drogi)", odpowiada temu co na tych działkach zostało faktycznie wybudowane. W związku z tym został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym leży w pasie drogowym ulicy [...] - drogi wojewódzkiej, a więc drogi publicznej. Zwrot na rzecz użytkowników wieczystych nieruchomości wywłaszczonej przeznaczonej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osoby fizyczne prawa do nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiedli I. W. i S. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu błędne ustalenia co do poszczególnych elementów zagospodarowania terenu, jako niezgodnych z celem wywłaszczenia, którym była budowa drogi wojewódzkiej. W ocenie skarżących, utworzony na części nieruchomości trawnik nie jest infrastrukturą drogową, o ile nie jest usytuowany pomiędzy jezdniami lub zaraz obok jezdni. Dojazdy/zjazdy z drogi do innych prywatnych nieruchomości również nie są celem, na który działka została wywłaszczona, zwłaszcza, że sąsiednia nieruchomość z wielomieszkaniowym budynkiem ma dojazd do drogi publicznej z innej strony. Podnieśli także, że czym innym jest urządzenie parkingu wzdłuż drogi, a czym innym zrobienie parkingów dla prywatnych nieruchomości prostopadle do niej. Zdaniem skarżących, brama wjazdowa do innej nieruchomości nie jest realizacją celu wywłaszczenia, tak jak i pozostała część wywłaszczonych działek, której organ w swej decyzji nie uwzględnił, a która jest wylana asfaltem lub stanowi nieużytek. Według skarżących plan architektoniczny wykonany do celów wywłaszczenia nie odpowiada temu, co na spornych działkach zostało faktycznie wybudowane oraz istnieją rozbieżności, które nie zostały przez organ ustalone i wykazane. Natomiast stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest niczym nie popartym twierdzeniem. Skarżący zarzucili, że praktycznie cała wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod parking dla prywatnych nieruchomości i pod trawnik, co nie ma nic wspólnego z drogą. Autorzy skargi podnieśli, że na skutek wywłaszczenia utracili budynek, który był ich własnością i nie mogli czerpać korzyści z jego użytkowania z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Dodali, że czują się oszukani przez Państwo.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 6 września 2022 r. skarżąca I. W. poparła skargę. Skarżący S. W. poparł skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Województwa wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.).
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o czym przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1376 ze zm., zwanej dalej "u.d.p.") drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, lex 516045).
W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85).
W orzecznictwie sądów ugruntowany jest więc pogląd, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pogląd ten opiera się o wykładnię prawa literalną i systemową, w szczególności art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p.
Należy w tym miejscu podkreślić, że do oddania gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. (art. 234 Kodeksu cywilnego). W myśl art. 233 Kodeksu cywilnego, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 235 § 1 K.c.). Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym (art. 235 § 2 K.c.).
Mając na uwadze regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym dotyczące zakresu władztwa nad gruntem, jaki przysługuje użytkownikowi wieczystemu, nie może być wątpliwości, że zakaz obrotu nieruchomościami wywłaszczonymi pod drogę publiczną, które w dacie orzekania o zwrocie stanową taką drogę, a zatem także zakaz zwrotu własności takich nieruchomości, odnosi się również do nieruchomości obciążonych prawem użytkowania wieczystego, gdy wywłaszczeniem objęte było to prawo.
Innymi słowy zrealizowanie inwestycji celu publicznego - wybudowanie drogi publicznej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz w zasadzie również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Niemniej w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w kierunku wyjaśnienia, czy w przypadku wywłaszczonych nieruchomości, których dotyczy wniosek, zrealizowany został cel wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie ustalono, że objęte wnioskiem działki nr [...] i nr [...] w całości znalazły się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę drogi, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a znajdujący się na nieruchomości budynek przeznaczony został do rozbiórki. Na terenie spornych działek zaplanowano: wybudowanie chodnika wzdłuż pasa ruchu, wybudowanie zjazdu oraz ogólnodostępnych miejsc parkingowych, a na pozostałej części utworzenie trawnika. Jak wskazały organy administracyjne, wynika to jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przedmiotowe działki znalazły się w granicach terenu inwestycji zrealizowanej na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej.
Przeprowadzone 25 lutego 2022 r. oględziny nieruchomości wykazały, że obecny stan zagospodarowania tych nieruchomości jest zgodny z celem, dla którego doszło do wywłaszczenia. Ustalono, że poczynając od zachodu wzdłuż ulicy wybudowano chodnik, dalej w centralnej części wybudowano zjazd z kostki betonowej z ulicy [...], prowadzący przez wyasfaltowany teren do ogólnodostępnych miejsc parkingowych, zlokalizowanych w południowej części działki nr [...]; w północnej części wschodniej granicy tej działki zlokalizowana jest brama wjazdowa na teren posesji zabudowanej kilkupiętrowym budynkiem wielomieszkaniowym. Wojewoda wyjaśnił, że zjazd, o którym mowa powyżej, stanowi połączenie przeznaczonego pod obsługę komunikacyjną terenu wokół tego budynku z drogą publiczną. Pozostała część nieruchomości to wydzielone krawężnikami fragmenty terenu przeznaczonego pod trawnik.
Kluczowe znaczenie w sprawie przy ocenie, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia miała więc treść decyzji ZRiD i jej załączników. Decyzja ZRiD określiła to, jaki będzie zakres inwestycji drogowej i w jaki sposób zostaną zagospodarowane sporne działki. Jeżeli miał tam powstać zjazd, trawnik, miejsca postojowe i chodnik, to bez znaczenia pozostaje okoliczność, że trawnik nie okala jezdni, bądź że dostęp z terenu inwestycji mają mieszkańcy budynku wielorodzinnego sąsiadującego z tym terenem. Najistotniejsze jest, że zrealizowano to, co zostało ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz że cel wywłaszczenia został zrealizowany w wymaganym ustawą terminie. Skarżący nie zaskarżyli decyzji ZRiD do sądu administracyjnego. Wywodzą oni obecnie, że teren przedmiotowych działek nie stanowi pasa drogowego.
W odpowiedzi należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Drogę stanowi zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Oprócz samej drogi elementem pasa drogowego będzie zarówno chodnik (część drogi przeznaczona do ruchu pieszych – art. 4 pkt 6 u.d.p.), jak i zjazd będący połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.), ale także zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 u.d.p.).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 2820/14, lex nr 2143012): "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części."
Skoro zatem z poczynionych ustaleń wynika, że na działkach nr nr [...] i r [...] zrealizowano inwestycję drogową, obejmującą budowę niezbędnych urządzeń z jezdnią związanych, w szczególności w postaci zjazdu, chodnika, czy miejsc postojowych, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w stanie faktycznym jak i w danych ewidencyjnych, to zasadna jest odmowa skarżącym dokonania zwrotu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.
Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty skargi.
W opinii Sądu, organy ustaliły stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości, zgodnie z poszanowaniem obowiązujących zasad prawa, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji (art. 7, art. 7a, art. 8, art. 80 i art. 107 k.p.a.). Co istotne, lektura uzasadnienia skargi i odwołania wskazuje, że skarżący tych ustaleń nie kwestionowali, w szczególności nie negowali tego, że na ww. działkach faktycznie znajdują się wymienione przez organy urządzenia. Twierdzili natomiast, że chodnik, wjazd do budynku wielomieszkaniowego, czy miejsca postojowe, z których korzystać mogą właściciele (mieszkańcy) sąsiednich posesji nie stanowi o celu wywłaszczenia, jakim była budowa drogi i dlatego prawo użytkowania wieczystego powinno podlegać zwrotowi. To twierdzenie jednak nie zasługuje na uwzględnienie z podanych wyżej powodów. Niemniej jeszcze raz należy podkreślić, że to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określiła, jak zostaną zagospodarowane nieruchomości, co do których skarżącym przysługiwało prawo użytkowania wieczystego. W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny nie ma prawa do kontroli legalności decyzji ZRiD i kwestionowania przyjętych w niej rozwiązań. To, że z terenu, o który chodzi w sprawie, korzystają również użytkownicy sąsiednich nieruchomości, w tym mieszkańcy bloku wielomieszkaniowego, nie może mieć znaczenia, teren ten jest ogólnodostępny. Ubocznie trzeba wyjaśnić, że brama wjazdowa na teren posesji zabudowanej kilkupiętrowym budynkiem wielomieszkaniowym nie stanowi części zrealizowanej inwestycji drogowej, a jedynie graniczy z tym terenem, co zostało opisane w protokole z rozprawy (oględzin – k. 156 i 157 akt adm. I inst.).
Skarżący wskazywali, że zostali oszukani na skutek realizacji ww. inwestycji drogowej. To poczucie strony nie mogło jednak wpłynąć na wynik sprawy, skoro kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie potwierdza, aby decyzje te były niezgodne z prawem. W każdym razie z akt administracyjnych sprawy wynika, że na rzecz skarżących zostało ustalone odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na spornej nieruchomości, uwzględniające również wartość prawa własności składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości (k. 54-56 akt adm. I inst.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.