II SA/Ke 348/24

II SA/Ke 348/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 40 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1507
rt. 111a ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 97 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Złotej z dnia 26 września 2019 r. nr XI/86/2019 w przedmiocie określenia zakresu działania i zasad uczestnictwa w zajęciach Klubu Seniora w Gminie Złota I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Złota na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 348/24
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z 26 września 2019 r. nr XI/86/2019, na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.), dalej u.s.g., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), dalej u.p.s. oraz postanowień uchwały Nr 34 rady Ministrów z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2015 – 2020 Rada Gminy Złotej podjęła uchwałę w sprawie określenia zakresu działania i zasad uczestnictwa w zajęciach Klubu Seniora w Gminie Złota.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego w postaci:
1. art. 111a ust. 2 w zw. z art. 110 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały, podczas gdy klub seniora jako ośrodek wsparcia nie stanowi odrębnej jednostki organizacyjnej gminy i funkcjonuje w ramach GOPS a w konsekwencji zasady i przedmiot działania klubu seniora powinien określać statut GOPS natomiast organizację wewnętrzną klubu seniora powinien określać regulamin organizacyjny nadawany przez kierownika GOPS w ramach którego działa klub seniora,
2. art. 97 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przekroczenie przez organ przyznanej mu tym przepisem kompetencji polegające na uchwaleniu zakresu działania i zasad uczestnictwa w zajęciach Klubu Seniora w Gminie Złota mającego działać w ramach GOPS podczas gdy wskazany przepis uprawnia organ jedynie do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych, a żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje dla organu kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały,
3. art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały przez organ, podczas gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje na rzecz organu kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały Klub Seniora działa w ramach Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotej. Jednocześnie określono w tej uchwale zakres działania i zasady uczestnictwa w klubie. W ocenie Wojewody, skoro klub działa w strukturze organizacyjnej GOPS to jego organizacja i działanie winny być uregulowane w statucie tej jednostki organizacyjnej poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian do statutu ośrodka, a nie poprzez uchwalenie odrębnego aktu prawnego regulującego zakres działania i zasady uczestnictwa w Klubie Seniora.
Skarżący podkreślił, że delegacja ustawowa w art. 97 ust. 5 u.s.g. upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia, w drodze uchwały szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. Jest to zatem przepis o charakterze normy kompetencyjnej. Nie uprawnia on natomiast organu do uchwalania zakresu działania i zasad uczestnictwa w zajęciach Klubu Seniora. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, organ podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył tym samym art. 7 Konstytucji RP, określający, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podjęta przez Organ uchwała stanowi przekroczenie kompetencji organu wynikającej z art. 97 ust. 5 u.p.s. Organ powinien bowiem poprzestać na uchwaleniu zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych, a zatem na materii stricte finansowej.
W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Złota Wójt powołując się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935), dalej p.p.s.a. uznał, że w ramach autokontroli uwzględnił skargę w całości i stwierdził, że działanie organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się tym stanowiskiem organ wniósł o umorzenie postepowania skargowego i wzajemne zniesienie kosztów niniejszego postępowania między stronami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania skargowego, który organ uzasadnia wydaniem uchwały stwierdzającej, że uchwała nr XI/86/2019 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie określenia zakresu działania i zasad uczestnictwa w zajęciach Klubu Seniora w Gminie Złota została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W opinii organu podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a.
Z przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego od momentu podjęcia zaskarżonej uchwały, a zatem ze skutkiem ex tunc.
Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Mając na względzie powyższą regulację, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd odnośnie braku możliwości skorzystania z instytucji autokontroli uchwał przez organy samorządu terytorialnego. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie użyte w art. 54 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości", oznaczałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości od daty jej uchwalenia (ex tunc), co skutkowałoby przyjęciem fikcji prawnej, że uchwała nigdy nie została podjęta. Nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzania nieważności swoich uchwał ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Rada Gminy może uchylić bądź zmienić swoją uchwałę, wyłącznie ze skutkiem ex nunc, czyli od daty jej podjęcia. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (zob. wyroki NSA: z 8.11.2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17, 27.01.2020 r. sygn. akt II OSK 3562/18 i tam przywołane dalsze orzeczenia). Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.
Skoro organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swoich uchwał, zaś uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowości rozpoznania skargi na te uchwałę, to brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania sądowego.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zawiera bowiem w załączniku do uchwały regulacje skierowane do mieszkańców Gminy Złota, określające zakres działania i zasady uczestnictwa w zajęciach Klubu Seniora w tej Gminie. Są to normy, których adresaci nie są indywidualnie określeni. Skierowane są one do nieograniczonego kręgu podmiotów zewnętrznych wobec Gminy Złota. Mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Każdy akt prawodawcy lokalnego zawierający takie normy jest aktem prawa miejscowego. Również sposób publikacji ww. aktu poprzez określenie, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego świadczy o tym, że lokalny prawodawca uwzględnił taki charakter zaskarżonej uchwały.
W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 26 września 2019 r. nr XI/86/2019 została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g. tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa.
Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530 i tam: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały należy odwołać się do regulacji znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, wykonuje zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – ust. 3 art. 110 u.p.s. Gmina może połączyć ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 111a ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Stosownie do treści art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ośrodkiem wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 4 u.p.s. może być: ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Kluby "Senior+" funkcjonowały w oparciu o uchwałę Nr 34 Rady Ministrów z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2015 – 2020. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że "Celem strategicznym programu jest zwiększenie aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym seniorów poprzez rozbudowę infrastruktury ośrodków wsparcia w środowisku lokalnym oraz zwiększenie miejsc w placówkach "Senior+" przy dofinansowaniu działań jednostek samorządu w rozwoju na ich terenie sieci Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+". Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że Kluby "Senior+" mieszczą się w pojęciu "ośrodka wsparcia", o którym mowa w art. 51 ust. 4 u.p.s.
Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada legalizmu, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Statuuje ona zakaz domniemania kompetencji prawotwórczych organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17). Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07).
Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 97 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Trafnie zauważa skarżący, że w sytuacji, gdy klub seniora jako ośrodek wsparcia funkcjonuje w ramach GOPS to zasady i przedmiot działania klubu seniora powinien określać statut GOPS, będący jednostką organizacyjną gminy, która wykonuje zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej. Organizację wewnętrzną klubu seniora powinien natomiast określać regulamin organizacyjny nadawany przez kierownika GOPS w ramach, którego działa klub seniora. Rację ma również skarżący podnosząc, że skoro Klub Seniora w Złotej działa w strukturze organizacyjnej GOPS w Złotej, o czym wprost stanowi § 1 zaskarżonej uchwały, to jego działanie i organizacja powinny być regulowane w statucie tej jednostki poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian do statutu ośrodka, a nie poprzez uchwalanie odrębnego aktu prawnego regulującego zakres działania i zasady uczestnictwa w klubie seniora (por. wyrok NSA z 8.02.2022 r. sygn. akt I OSK 1818/21).
Przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. zawiera upoważnienie do regulacji materii ściśle finansowej. Brak natomiast w ustawie o pomocy społecznej upoważnienia do ustalania zasad działania i zasad uczestnictwa w zajęciach "Klubu Senior+". Takiej podstawy nie dają również powołane w podstawie zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g., których z uwagi na ogólny charakter nie można interpretować jako normy kompetencyjnej upoważaniającej organ stanowiący gminy do wydania konkretnego aktu.
W świetle zaprezentowanej argumentacji, powołanie przepisu art. 97 ust. 5 u.p.s. w powiązaniu z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g., nie dawało Radzie Gminy w Złotej uprawnienia do wydania uchwały nr XI/86/2019 z dnia 26 września 2019 r.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 97 ust. 5, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.