II SA/Ke 333/23

II SA/Ke 333/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 115a ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak: SKO.OŚ-60/1311/16/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r., znak: SKO.OŚ-60/1311/16/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymało w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z 27 grudnia 2022 r., znak: RO-II.6241.3.2022.MK, wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego z działalności firmy G., N. [...], z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – brak przekroczeń dopuszczających poziomów natężenia hałasu.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 12 września 2022 r. M. K. wystąpił do Starosty Kieleckiego o dokonanie kontroli nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...], obręb N. – firma G., m.in. w zakresie emitowanego hałasu w związku z prowadzoną tam produkcją. W wyniku przeprowadzonych w dniu 28 września 2022 r. oględzin na działce nr [...] stwierdzono zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie. Ustalono, że R. B. zajmuje się budową grilli ogrodowych, wędzarni i pieców chlebowych, a sposób prowadzenia działalności ma charakter manufaktury. Prowadzi działalność w sposób ciągły, w dni powszednie i soboty. Działka wnioskodawcy znajduje się w odległości ponad 40 m od granicy nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy zakład. Badanie pomiarów natężenia hałasu do środowiska zlecone akredytowanemu laboratorium, firmie H. sp. z o.o. w Kielcach, w dwóch punktach pomiarowych, w porze dziennej wykonane 18 listopada 2022 r., nie wykazało przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Uwzględniając powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ("Poś").
W zażaleniu M. K. podniósł m.in. zarzuty co do sposobu przeprowadzenia pomiaru uznając je za niemiarodajne i nieodzwierciedlające procesu produkcji grilla.
Rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sytuacji, gdy pomiary nie wykazały przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, brak było podstaw do wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 Poś. Przytoczył przepisy wskazując, że postępowanie w przedmiocie wydania tej decyzji wszczyna się z urzędu. Decyzja wydawana w trybie art. 115a Poś może więc zapaść dopiero na skutek uprzednich czynności kontrolnych, które są dokonywane poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Dzieje się tak również w sytuacji, gdy inna osoba składa wniosek o wszczęcie postępowania w tym trybie. Osoba taka nie staje się przez to stroną postępowania, chyba że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 115 ust. 1 Poś.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach, który w dniach 29 kwietnia – 2 czerwca 2022 r. przeprowadził kontrolę działalności firmy G. Nie stwierdzono wówczas żadnych naruszeń.
W skardze do tut. Sadu M. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 Kpa i art. 115a Poś.
W uzasadnieniu podniesiono, że R. B. prowadzi działalność bez jakichkolwiek pozwoleń, zrealizowane budynki, do których ma zamiar przenieść działalność stanowią samowolę budowlaną, w stosunku do której organ nadzoru budowalnego prowadzi postępowanie. Ponadto Gmina D. prowadzi postępowanie w sprawie samowoli urbanistycznej. Zdaniem skarżącego organ I instancji dokonał pomiaru hałasu działalności prowadzonej niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza na tym terenie jakiejkolwiek produkcji i określa dopuszczalny poziom hałasu jak dla środowiska mieszkalno-usługowego (55 dB w ciągu dnia). Kontrolowany jako prowadzący działalność samowolnie nie ma obowiązku uruchomienia urządzeń podczas kontroli, z czego skorzystał. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie jednorazowego pomiaru hałasu w dniu, w którym kontrolowany był poinformowany o pomiarze.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Zgodnie z art. 115a ust. 1 Poś, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu (ust. 5). Do wszczęcia tego postępowania dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, tj. dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie (por. postanowienie NSA z 28 września 2022 r., sygn. II OW 4/22).
Z przedstawionej regulacji wynika, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, nie może zostać uruchomione na wniosek, a w związku z tym, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 zd. pierwsze). Przepis art. 61a § 1 Kpa dotyczy więc wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". Nie dotyczy postępowań uruchomianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 3193/18, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, Legalis). W sytuacji gdy z woli ustawodawcy postępowanie wszczynane jest tylko z urzędu, postanowienie o odmowie jego wszczęcia organ wydałby sam dla siebie, ponieważ jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania. Żądanie wszczęcia takiego postępowania przez inny podmiot należy potraktować w kategorii sygnału, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ informuje podmiot sygnalizujący zwykłym pismem (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 601/22).
Skoro postępowanie, o jakim mowa w art. 115a ust. 1 Poś może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, stanowiąc lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 Kpa, to organ nie może prowadzić w tym przedmiocie postępowania na wniosek. W konsekwencji nie ma także podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kpa, gdyż przepis ten – jak już wskazano powyżej - dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony".
Na tle powyższych rozważań zawiadomienie skarżącego z 12 września 2022 r., w którym domagał się wyjaśnienia generowanych na działkach nr [...] obręb N. immisji hałasu, drgań, zapyleń emitowanych przez zakład G., doprowadzenia do zgodnego z prawem użytkowania nieruchomości i wyeliminowania uciążliwości, nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Badanie pomiarów natężenia hałasu do środowiska w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu firmy H. sp. z o.o. w Kielcach, której zlecono wykonanie pomiarów natężenia hałasu do otoczenia z działalności pn. G. na działkach nr [...] obręb N., nie potwierdziło przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Wobec jednoznacznych ustaleń organu wskazujących, że brak jest przesłanek do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 115 a ust. 1 Poś, stosownie do dyrektyw wynikających z zasady udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 Kpa) – organ powinien w piśmie skierowanym do podmiotu sygnalizującego poinformować, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu i jednocześnie wyjaśnić powody tego stanowiska.
Ochrona interesu podmiotu, który twierdzi, że posiada legitymację strony w postępowaniu, a organ nie wszczął postępowania z urzędu (a jedynie poinformował w piśmie o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu), może być realizowana w postępowaniu w trybie skargowo-wnioskowym uregulowanym w art. 229 pkt 2 Kpa. W tym trybie możliwe jest wniesienie skargi na brak działania starosty do samorządowego kolegium odwoławczego. Poza trybem skargowo-wnioskowym ochrona interesu prawnego podmiotu może być realizowana także przez działania prokuratora, któremu zgodnie z art. 182 Kpa służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W literaturze przyjmuje się, że zwrócenie się przez prokuratora o wszczęcie postępowania nakłada obowiązek podjęcia czynności procesowych skierowanych na wszczęcie postępowania z urzędu (por. G. Łaszczyca w: C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom, Kraków 2005; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. Z. Kmieciaka, W. Chróścielewskiego, 2019). Podmiot doznający uciążliwości ponad przeciętną miarę z powodu sposobu wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej jest ponadto chroniony przez regulacje prawa cywilnego (art. 144 Kodeksu cywilnego). W tym zakresie właściwy jest jednak sąd powszechny, a nie administracyjny.
W tej sytuacji odnoszenie się do meritum sprawy, tj. prawidłowości pomiarów hałasu było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, skoro to organ decyduje czy wszcząć postępowanie z urzędu, a wydane w niniejszej sprawie postanowienia podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie żaden przepis prawa nie uprawniał organu do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa, konieczne było uchylenie postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
O kosztach postępowania, w kwocie uwzględniającej wysokość wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.