II SA/KE 331/19

II SA/Ke 331/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3593/19 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 1, 2, 3 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 71 ust. 1, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 14 czerwca 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działkach 1117/2 i B w miejscowości [...], podczas których ustalono, że na tym terenie, częściowo utwardzonym, znajdują się hałdy miału węglowego przeznaczone na sprzedaż, a na działkach sąsiednich osadza się pył węglowy utrudniający ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.
Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. Wójt Gminy [...]:
1) nakazał A. B. wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości o numerach ewidencyjnych A oraz B, w miejscowości gminnej [...];
2) zobowiązał A. B. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Decyzja ta została uchylona przez SKO, a organ I instancji uzupełnił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazał, iż organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do kontroli legalności sposobu użytkowania działki budowlanej, wskazując, iż zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym pozwolenia na budowę nie wymaga prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane).
Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...]:
1. nakazał A. B. wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości o numerach ewidencyjnych A oraz B w miejscowości gminnej [...];
2. zobowiązał A. B. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji wniósł A. B. , wskazując na naruszenie art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności
niewskazanie jakiej treści powinien być wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zarzucono błędne przywołanie podstawy prawnej decyzji.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne organu I instancji i za prawidłową uznał powołaną przez ten organ podstawę prawną. Stwierdził, że bezspornym jest, iż A. B. nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy na magazynowanie i sprzedaż materiałów opałowych. Przepisem uprawniającym organ do wydania decyzji w zakresie wstrzymania użytkowania terenu oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest zdaniem SKO art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 1 tej ustawy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy zrealizowane roboty budowlane, związane ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, nie wymagały pozwolenia na budowę, co ma miejsce w analizowanej sprawie i co potwierdził organ nadzoru budowlanego. Podkreślono zarazem, że w postępowaniu uzupełniającym organ I instancji ustalił, iż od chwili podjęcia działalności na działkach nr ewid. B i A A. B. prowadzi na nich magazyn i sprzedaż opału – co potwierdził zarówno odwołujący się, jak też trzy inne osoby, które złożyły wyjaśnienia. Tym samym A. B. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmienił sposób zagospodarowania terenu, magazynując na nim materiały opałowe, które następnie podlegają sprzedaży. Dołączona do akt sprawy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2013 r. ustala warunki zabudowy dla budowy: budynku usługowego - hala magazynowa (o powierzchni sprzedaży ok. 240 m²), budynku administracyjno-socjalnego oraz utwardzenia terenu do składowania materiałów budowlanych. Zdaniem SKO materiały budowlane nie są tożsame z materiałami opałowymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że z materiału dowodowego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć magazynowania i sprzedaży opału, przy czym konkretne sprecyzowanie wniosku należy do inwestora, co wynika wprost z treści art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B. , zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie:
1. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zignorowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwalającą na ustalenie, iż doszło do zmiany sposobu
zagospodarowania terenu, poprzez zaniechanie ustalenia różnic zagospodarowania poprzedniego i obecnego, niesprecyzowanie części działki, na której doszło do zmiany,
a nade wszystko zaniechanie ustalenia okresu, od kiedy ta zmiana nastąpiła, a także zaniechanie ustalenia, jakie roboty budowlane i kiedy dokonane doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania terenu;
2. art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;
3. art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie pomimo, że skarżący nie wykonał żadnych innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi I instancji brak zrealizowania w ponownie prowadzonym postępowaniu wytycznych SKO zawartych w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji, w których to wytycznych wskazano na konieczność ustalenia:
- poprzedniego sposobu użytkowania działek,
- okresu od kiedy ta zmiana nastąpiła,
- różnic sposobu zagospodarowania poprzedniego i obecnego.
Nie dokonując ustaleń w tym zakresie naruszono zdaniem skarżącego art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszył dodatkowo art. 138 § 2 kpa.
Ponadto inwestor legitymuje się decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku usługowego - hala magazynowa (o powierzchni sprzedaży ok. 240 m2), budowy budynku administracyjno-socjalnego oraz utwardzenia terenu do składowania materiałów budowlanych. Wszelkie roboty budowlane wykonane przez A. B. opierały się na tej decyzji. Skarżący nie wykonał żadnych innych robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania.
Mając na uwadze powyższe A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej w dniu 26 czerwca 2019r.:
- pełnomocnik A. B. poparł jego skargę, wnosząc dodatkowo o
zasądzenie kosztów postępowania sądowego,
- uczestnik Aleskander Siwoń wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Istotne i zarazem bezsporne w sprawie są dwie okoliczności faktyczne. Po pierwsze, skarżący dysponuje ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2013 r., , ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na:
- budowie budynku usługowego - hala magazynowa o powierzchni sprzedaży ok. 240 m² dla usług w zakresie handlu artykułami budowlanymi,
- budowie budynku administracyjno-socjalnego,
- utwardzeniu terenu do składowania materiałów budowlanych,
- realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.
Po drugie, co wynika z protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej, zeznań świadków, a także wypowiedzi samego skarżącego (k. 214) prowadzi on na przedmiotowym – częściowo utwardzonym – terenie skład opału.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ust. 2 art. 59 u.p.z.p. stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku zaś zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.).
Celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia.
Z przytoczonych przepisów art. 59 ust. 1 i 2 można wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę. Istotne jest, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. (A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019). Trzeba mieć na względzie, iż w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie zostanie wydane pozwolenie budowlane, bowiem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1196 ze zm.), dalej jako u.P.b., do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji zaś budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto bez pozwolenia budowlanego, spowoduje zastosowanie art. 48 i nast. u.P.b. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy
administracji muszą mieć możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania.
Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 u.P.b. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2144/10, wyrok NSA z dnia 12 października 2012r., sygn. II OSK 1101/11). Co więcej, jak przyjął NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017r., sygn. II OSK 1250/15 (w ślad za nim także WSA w Lublinie w wyroku z dnia 13 marca 2018r., sygn. II SA/Lu 1232/17) zmiana sposobu zagospodarowania terenu w znaczeniu terenu niezabudowanego może także mieć miejsce w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie. Sąd zwrócił uwagę, że skoro przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to także zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie polegająca na zabudowie przez znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności na tym terenie, mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.
W niniejszym przypadku skarżący uzyskał w 2013 roku decyzję ustalającą warunki zabudowy m.in. na utwardzenie terenu do składowania materiałów budowlanych. Skarżący teren co prawda utwardził na podstawie tej decyzji, ale– jak sam przyznał – nie składował tam materiałów budowlanych, od początku bowiem prowadził w tym miejscu skład opału. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że czym innym jest składowanie materiałów budowlanych, a czym innym opału. Zgodnie z powoływanym przepisem art. 71 ust. 1 u.P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Niewątpliwie składowanie opału zamiast materiałów budowlanych powoduje zmianę warunków zarówno bezpieczeństwa pożarowego, jak też zapewne warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska (podnoszone przez mieszkańców zapylenie). Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że na utwardzenie terenu w celu składowania opału skarżący nie uzyskał nigdy decyzji o warunkach zabudowy (a przynajmniej nie powoływał się na takową w toku postępowania). Z tego powodu organy prawidłowo uznały, że zasadnym jest w tym przypadku zastosowanie dyspozycji art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nakazanie wstrzymania użytkowania terenu i zobowiązanie skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jakkolwiek samo utwardzenie terenu zostało dokonane na podstawie decyzji z 4 lipca 2013r., jednak w decyzji tej przewidziano inne przeznaczenie tego utwardzenia. Zmiana sposobu zagospodarowania objęta dyspozycją art. 59 ust. 2 u.p.z.p. polegała zatem w tym przypadku nie tyle na wykonaniu robót budowlanych, co na zmianie sposobu użytkowania już utwardzonego terenu (stanowiącego w istocie plac składowy, zaliczony do XXII kategorii obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do u.P.b.) w stosunku do sposobu przewidzianego w uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana ta sprowadzała się do zintensyfikowania działalności, wprowadzenia jej nowej formy – nie objętej tą dotychczasową decyzją, a która to zmiana spowodowała skutki określone w art. 71 ust. 1 u.P.b. Nie ma tu istotnego znaczenia fakt, że skarżący od początku, tj. od czasu utwardzenia placu, wykorzystywał go do składowania opału, a zatem niezgodnie z przeznaczeniem. Istotny jest w tej sytuacji wyłącznie fakt, że nigdy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy na taki sposób zagospodarowania terenu. Tym samym ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania są wystarczające i nie doszło do naruszenia także przepisów postępowania, o których mowa w skardze.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.