II SA/Ke 330/22

II SA/Ke 330/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2443/22 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3, art. 126,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 200, art. 205 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 53a ust. 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2022 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z 23 marca 2022 r. znak: [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke [...]
U Z A S A D N I E N I E
Postanowieniem z 6 maja 2022 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]) po rozpatrzeniu zażalenia T. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta K. z 23 marca 2022 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. S. w sprawie wybudowania przez P. C. ściany działowej pomiędzy stanowiskami nr [...], wykonania drewnianego stropu nad miejscem postojowym nr [...] oraz zamontowania bram garażowych (rolety plastikowe) przy stanowiskach postojowych nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji T. S., zwany dalej skarżącym, zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i w jego wyniku rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego przez całkowicie niewłaściwe przyjęcie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nadto, iż brak jest możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, co w ocenie organu musi skutkować odmową wszczęcia postępowania.
Ponadto skarżący stwierdził, że w garażu podziemnym doszło do samowolnej zabudowy stanowisk postojowych, która jest niezgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane, wykonane roboty budowlane nie były objęte żadną procedurą, nie uzyskano na nie pozwolenia na budowę, co już należało potraktować jako ewidentną samowolę budowlaną.
Za niewłaściwy uznał pogląd, iż to nie on, a Wspólnota Mieszkaniowa posiada legitymację do działania w sprawie, czyli wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie dostrzegł, że nie wszyscy właściciele lokali mieszkalnych, członkowie wspólnoty mieszkaniowej, są współwłaścicielami lokalu użytkowego, ponieważ nie wszyscy posiadają garaże.
Wg skarżącego cała sprawa dotyczy wyłącznie lokalu użytkowego, a nie części wspólnych nieruchomości, czy lokali mieszkalnych, a przez to Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w K. nie ma z nią nic wspólnego. Stroną postępowania administracyjnego jest zatem tylko każdy ze współwłaścicieli nieruchomości użytkowej, garażu, który nabył w niej udział, a nie właściciele mieszkań.
Zarzucił również, że organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonuje wykładni przepisu art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym ŚWINB ustalił, że T. S. złożył w PINB dla Miasta K. pismo z 31 sierpnia 2020 r., w którym zawarł wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej nakazu demontażu nielegalnej ściany wybudowanej przy stanowisku postojowym nr [...] przez P. C. i tym samym doprowadzenia stanowiska postojowego nr [...] do stanu pierwotnego, nakazu demontażu palnego stropu drewnianego wykonanego przez P. C. nad stanowiskiem postojowym nr [...] oraz likwidacji (opróżnienia) wszystkich materiałów palnych znajdujących się na tym stropie i wyniesienie ich poza halę garażową, nakazu demontażu przez P. C. bram garażowych przy stanowisku nr [...] i nr [...], nakazu likwidacji i opróżnienia przez T. G. stanowiska postojowego nr [...] i nr [...] ze wszystkich wymienionych materiałów palnych oraz wyniesienie ich poza halę garażową.
Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przeprowadzili w dniu 7 grudnia 2020 r. oględziny, podczas których ustalili, że w hali garażowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]
w K. wykonana została ściana murowana pomiędzy stanowiskiem postojowym nr [...], a stanowiskiem postojowymi nr [...], oraz wykonany został strop drewniany nad stanowiskiem postojowym nr [...], usytuowany na wysokości około 2,3 m od posadzki. Ponadto zamontowane zostały rolety plastikowe na wjeździe do stanowisk postojowych nr [...] W stanowisku postojowym nr [...] ustawiona jest lodówka
i zamrażarka, natomiast w stanowisku postojowym nr [...] ustawione są regały i istnieje spiżarnia. Ponadto ustalono, że dokonano zmiany sposobu użytkowania komórki lokatorskiej położonej za miejscami postojowymi nr [...] na pomieszczenie techniczne zawierające komputer oraz regały. Jednocześnie pracownicy PINB dla Miasta K. ustalili, że w miejscu postojowym nr [...] składowane jest drewno opałowe, farby oraz pudełka tekturowe na regałach.
Organ I instancji wydał na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie z 23 marca 2021 r., którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie wybudowania przez P. C. ściany działowej pomiędzy stanowiskami nr [...], wykonania drewnianego stropu nad miejscem postojowym nr [...], zamontowania bram garażowych przy stanowiskach postojowych nr [...] oraz składowania różnych materiałów w miejscu stanowisk postojowych nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]
w K..
Na postanowienie z 23 marca 2021 r. nie zostało złożone zażalenie.
Po wymianie korespondencji z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. pismem z 2 marca 2022 r., zawierając w nim wniosek o wszczęcie
i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ujawnionej w lokalu użytkowym - garażu wielostanowiskowym położonym przy ul. [...] w K. - nielegalnej przebudowy dwóch stanowisk postojowych o numerach 21
i 22, która narusza przepisy Prawa budowlanego.
PINB dla Miasta K. wydał postanowienie z 23 marca 2022 r., stanowiące przedmiot postępowania zażaleniowego.
[...] przywołał treść art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. oraz wskazał, że skierowany został do organu nadzoru budowlanego I instancji wniosek o przeprowadzenie postępowania, które kończyć musiałoby się wydaniem decyzji opartej o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Jest oczywistym, że przepis art. 53a Prawa budowlanego wyraźnie zakazuje takiego działania, jakie zawarte jest we wniosku, to znaczy przepis art. 53a Prawa budowlanego zakazuje wszczęcia postępowania na wniosek i wydania decyzji w wyniku wniosku strony w sprawach, w których wszczęcie postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu, a więc wtedy, kiedy pod wpływem impulsu pochodzącego od strony postępowania organ nadzoru budowlanego sam stwierdzi występowanie nieprawidłowości w prowadzeniu budowy.
Należy w związku z tym wskazać na treść uzasadnienia projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą wprowadzono art. 53a do Prawa budowlanego. Według treści uzasadnienia wprowadzenie tego przepisu, który przesądza, że postępowania
w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności
w orzecznictwie.
Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania
w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek.
Można zatem zgodzić się z osądem organu I instancji, że istnieją uzasadnione przyczyny, sprzeciwiające się wszczęciu postępowania na wniosek i przyczyny te są w przedmiotowym przypadku oczywiste. W związku z tym postanowienie organu
I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez skarżącego jest zasadne.
Jednak organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że roboty budowlane polegające na zabudowie miejsc postojowych ścianką działową grubości 12 cm i bramami garażowymi, jak również roboty budowlane polegające na wykonaniu drewnianego stropu nad miejscem postojowym w taki sposób, że nie zostało wydzielone zamknięte pomieszczenie, nie jest przebudową zdefiniowaną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że w takim przypadku brak jest podstaw do działania organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.
Z poglądem tym nie można się w pełni zgodzić, ponieważ istnieje orzecznictwo stanowiące, że w przypadku wykonania wydzielonych ścianami i bramami stanowisk garażowych w hali garażowej następuje przebudowa budynku. Nie należy oddzielać stanowisk postojowych w zamkniętych garażach podziemnych nawet przegrodami ażurowymi - z uwagi na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe.
Należy zatem stwierdzić, że chociaż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek jest zasadne, to jednak organ I instancji powinien wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie wykonanych robót i przeanalizować w tym wszczętym postępowaniu przedstawiane mu dowody, oraz uzyskać w sprawie zabudowania stanowisk postojowych opinię rzeczoznawcy do spraw pożarowych. Dopiero rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na wyjaśnienie
i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze T. S. zarzucił decyzji z 6 maja 2022 r.:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma statusu strony postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek,
2. naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 23, 24, 144 i 439 k.c. poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy jest on stroną tego postępowania, ponieważ żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny,
3. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zaoferowanego materiału dowodowego, a przy tym nieprzeprowadzenie we własnym zakresie żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżący posiada własny interes prawny w niniejszym postępowaniu, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie jest stroną tego postępowania.
Formułując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że każdy z poszczególnych właścicieli lokali użytkowych może występować samodzielnie w postępowaniach administracyjnych i sądowych tylko w sprawach dotyczących bezpośrednio praw do jego lokalu. Natomiast w odniesieniu do tych części budynku, które służą do wspólnego użytku właścicieli lokali mieszkalnych, czyli wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, stroną jest zarząd tej wspólnoty. Wspólnota może bowiem nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, a także pozywać i być pozywaną. W tym zakresie właściciele lokali nie mogą samodzielnie i swobodnie działać wobec organów administracji i sądów. Nie każdy właściciel lokalu mieszkalnego jest posiadaczem lokalu użytkowego – garażu.
Zdaniem skarżącego organy błędnie odczytały jego żądanie i uzasadnienie stanowiska. Przyjęły bowiem, że domaga się on uznania jego prawa jako strony
w postępowaniu w odniesieniu do części wspólnych budynku. Przy takim założeniu należałoby rzeczywiście odmówić uznania skarżącego za stronę postępowania. Jego żądanie dotyczyło wszakże naruszenia jego praw jako właściciela lokalu użytkowego – garażu wielostanowiskowego budynku. Niewłaściwość korzystania z garażu polega przede wszystkim na kreowaniu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia. Skarżący wyraźnie stwierdził, że chodzi mu o bezpieczeństwo i zdrowie własne oraz jego domowników, jak również o bezpieczeństwo ludzi przebywających w garażu. Na nieruchomości doszło do samowolnej zabudowy stanowisk postojowych, która wg prywatnych opinii biegłych jest niezgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do stanowiska, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wszczęcie postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych może nastąpić wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony, skarżący podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestie samowoli budowlanej, nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się
z urzędu, czy na wniosek. Ograniczenie zatem w takiej sytuacji – jak to uczynił organ – możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje
w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które skutkowały koniecznością uchylenia postanowienia objętego skargą oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że postanowienie PINB dla Miasta K. z 23 marca 2022 r. jest już drugim rozstrzygnięciem tego organu dotyczącym wniosku T. S. o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania przez P. C. ściany działowej pomiędzy stanowiskami nr [...]
i 21, wykonania drewnianego stropu nad miejscem postojowym nr [...] oraz zamontowania bram garażowych (rolety plastikowe) przy stanowiskach postojowych nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K.. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem
z 23 marca 2021 r. ten sam organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. S. w sprawie o przedmiocie opisanym jak wyżej. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do organu II instancji
i stało się ostateczne.
Przedmiot obu postanowień PINB dla Miasta K. – z 23 marca 2021 r. oraz z 23 marca 2022 r. – jest zatem ten sam i dotyczy wniosków T. S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie. Pierwszy wniosek z 31 sierpnia 2020 r. rozstrzygnięty został postanowieniem z 23 marca 2021 r., zaś drugi - z 2 marca 2022 r. – postanowieniem z 23 marca 2022 r. Nie ma także wątpliwości co do tego, że oba orzeczenia zapadły
w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Podstawą prawną tych postanowień był art. 61a § 1 k.p.a., a organ odwołał się w uzasadnieniu do tych samych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).
W ocenie Sądu, mimo opisanej wyżej tożsamości obu wniosków skarżącego (co do przedmiotu i treści żądania), postanowienie PINB dla Miasta K. z 23 marca
2021 r. nie stanowiło przeszkody prawnej do rozpatrzenia drugiego wniosku T. S. z 2 marca 2022 r. i nie naruszało zakazu orzekania przez organ w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem (art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a.).
Wprawdzie zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio art. 156 § 1 k.p.a., jednak w stosunku do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania podjętych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania przypadek, o jakim mowa w pkt 3 drugiego przywołanego wyżej przepisu. Wedle jego treści stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. "Sprawa rozstrzygnięta" w rozumieniu tego przepisu oznacza sprawę, w której organ administracji orzeka o jej istocie, a więc
o prawach bądź obowiązkach stron wynikających z przepisów prawa materialnego.
Co do zasady, sprawę co do istoty rozstrzygają decyzje (art. 104 § 2 k.p.a.). Postanowienia dotyczą natomiast poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter procesowy i nie kształtuje materialnoprawnej sytuacji strony, gdyż przesłanką do podjęcia takiego postanowienia jest ustalenie przez organ administracji, że istnieją przeszkody do wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem konkretnego podmiotu.
Skoro art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. może mieć odpowiednie zastosowanie tylko do postanowień, które orzekają co do istoty sprawy,
a postanowienie podjęte w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. o istocie sprawy nie rozstrzyga, to tym samym Sąd nie stwierdził przeszkód prawnych do wydania przez PINB dla Miasta K. kolejnego już postanowienia w przedmiocie wniosku T. S. co do samowoli budowlanej w garażu podziemnym przy ul. [...] w K..
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia podkreślić należy, że powodem, dla którego organ II instancji podzielił pogląd
o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na wniosek, była aktualna treść art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przeciwieństwie jednak do stanowiska wyrażonego przez PINB dla Miasta K. w uzasadnieniu postanowienia z 23 marca 2022 r., organ odwoławczy uznał, że wykonane przez P. C. roboty budowlane (których zakresu, ustalonego w obu podjętych w sprawie postanowieniach, strony nie kwestionowały) stanowią przebudowę wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. ŚWINB podkreślił jednocześnie, że "chociaż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek jest zasadne, to jednak organ I instancji powinien wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie wykonanych robót budowlanych i przeanalizować w tym wszczętym postępowaniu przedstawiane mu dowody, oraz uzyskać w sprawie zabudowania stanowisk postojowych opinię rzeczoznawcy do spraw pożarowych."
Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dodanym do tej ustawy od 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia
i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48–art. 53a) wszczyna się z urzędu.
Jak powiedziano już wyżej, organ odwoławczy uznał ten przepis za przyczynę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego - przyjmując, że postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, może - na podstawie zacytowanego wyżej przepisu - zostać wszczęte tylko z urzędu.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska prezentując pogląd wyrażony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:
w W. z 29 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Ke [...], z 28 września
2021 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] i VII SA/Wa [...] oraz w P.
z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - CBOSA).
Wedle tego stanowiska, które Sąd przyjmuje jako własne, art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z rozdziału 5a tej ustawy, jednak nie reguluje on sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.
Innymi słowy rzecz ujmując, art. 53a ustawy Prawo budowlane nakazuje wprawdzie organowi nadzoru budowlanego wszczęcie postępowania w sprawach wymienionych w tym przepisie z urzędu, co jednak nie oznacza, że wszczęcie tego postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy.
Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia, prowadzenia lub zrealizowania robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba niemająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających prowadzenie postępowania nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a. Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie jest więc samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania.
Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie
z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Rozbudowując argumentację przedstawioną w w/w wyrokach wskazać dodatkowo należy, że konsekwencją zaakceptowania stanowiska prezentowanego przez organ II instancji byłaby aprobata dla sytuacji, w której strona posiadająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie miałaby żadnego uprawnienia procesowego mającego na celu doprowadzenie do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przymuszenia do podjęcia takiej czynności organu, który pozostaje w zwłoce ze wszczęciem postępowania prowadzonego z urzędu. Przy takiej wykładni, jaką w stanie sprawy przedstawiły organy obu instancji, należałoby także przyjąć, że dysponentem postępowania na etapie jego wszczęcia byłby wyłącznie organ nadzoru budowlanego i nawet gdyby istniały obiektywne podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź nadzorczego, a mimo to organ nie wszczynałby postępowania, strona pozostawałaby prawnie bezsilna wobec bezczynności tego organu. Przyjęcie, że tylko i wyłącznie organ administracji decyduje o wszczęciu postępowania w sprawach, o jakich mowa w rozdziale 5a, a więc w sprawach, w których mamy do czynienia z obiektywnym naruszeniem porządku prawnego w zakresie wykonywania robót budowlanych, oznaczałoby przyzwolenie na wpisanie w system polskiego prawa potencjalnej możliwości działania organu w sposób dowolny i arbitralny, które w dodatku pozbawione byłoby jakiejkolwiek kontroli, sprawowanej nie tylko przez stronę mającą interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, ale także przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu, takie rozumienie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest nie do pogodzenia w zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Podkreślić należy, że stanowisko przedstawione wyżej jest aktualne wówczas, gdy:
1/ z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje podmiot mający interes prawny,
2/ okoliczności sprawy wskazują na konieczność prowadzenia postępowania
w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane,
3/ z akt sprawy nie wynika, aby organ – niezależnie od wniosku strony – wszczął już postępowanie z urzędu, w którym strona ma możliwość realizowania swoich praw wynikających z przepisów prawa materialnego.
Taka sytuacja w stanie sprawy nie występuje.
Dlatego art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy wszczęcia postepowania, tym bardziej, że
z żądaniem wystąpiła strona mająca interes prawny oraz – co podkreślił sam organ odwoławczy – wykonane przez P. C. roboty mogły być obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Poczynione przez oba organy ustalenia faktyczne dotyczące zakresu zrealizowanych robót budowlanych nie były sporne i wynikają ze zgromadzonych dowodów. Z akt administracyjnych wynika, że w hali garażowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. wykonana została murowana ściana pomiędzy stanowiskiem postojowym nr [...] a stanowiskiem nr [...] oraz strop drewniany nad stanowiskiem postojowym nr [...] usytuowany na wysokości ok. 2,3 m od posadzki. Ponadto zamontowane zostały rolety plastikowe we wjeździe do stanowisk nr [...] Nie ulega również wątpliwości, że T. S. - wraz
z małżonką B. S. - jest współwłaścicielem udziału
o wielkości [...] części w prawie własności do lokalu użytkowego – garażu,
w którym wykonano roboty budowlane, wraz z prawami z nim związanymi, w tym
z prawem do wyłącznego, bezpłatnego i bezterminowego korzystania z miejsca postojowego nr [...] (akt notarialny sporządzony w dniu 22 czerwca 2018 r. przed notariuszem K. S.). Organ ustalił także, że inwestorem robót budowlanych przy stanowiskach postojowych nr [...] jest P. C..
Interes prawny T. S. oparty jest zatem na przysługującym mu prawie we współwłasności do garażu, w którym wykonane zostały roboty budowlane, a także na związanym z tym - prawem do korzystania z miejsca postojowego nr [...], graniczącego bezpośrednio ze stanowiskami, przy których wykonano ściankę działową, strop drewniany oraz zamontowano rolety.
Z wnioskiem o zbadanie przez organ nadzoru budowlanego legalności
zrealizowanych robót wystąpiła więc strona w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd podziela przy tym pogląd organu II instancji wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, że wykonane przez P. C. roboty budowlane mogą stanowić przebudowę,
o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, wymagającą pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ustawodawca nie doprecyzował wprawdzie, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, jednak posiłkując się dorobkiem orzecznictwa przyjąć należy, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK [...], LEX nr 597639).
Koniecznym jest więc w kontrolowanej sprawie wyjaśnienie, czy wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany tak rozumianych parametrów istniejącego obiektu, zwłaszcza w zakresie zachowania warunków przewidzianych w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719 ze zm.). W szczególności koniecznym jest ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, czy zapewniają osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie pożarowej), czy nie zmniejszają wymiarów drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych, uniemożliwiają lub ograniczają dostęp do gaśnic i urządzeń przeciwpożarowych lub wyjść ewakuacyjnych albo okien dla ekip ratowniczych (§ 4 ust. 1 pkt 16 oraz pkt 18 lit. a i c w/w rozporządzenia), a tym samym czy nie utrudniają - najogólniej rzecz ujmując - akcji ratowniczej w razie zagrożenia pożarowego (por. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroki: WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oraz NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne w CBOSA). Stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane przy stanowiskach postojowych nr [...] naruszają wymogi określone we wskazanych wyżej przepisach oznacza, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego. Następnie po ustaleniu, w jakiej dacie roboty budowlane zostały zrealizowane możliwą będzie ocena, czy w świetle obowiązujących wówczas przepisów na wykonanie tych robót wymagane było pozwolenie na budowę, którego – jak wynika z akt - inwestor nie posiada.
W okolicznościach sprawy istnieje zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem skarżącego jako strony, a tym samym –
w świetle przestawionego wyżej zapatrywania prawnego co do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane – odmowa wszczęcia postępowania była co najmniej przedwczesna, tym bardziej, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie toczyło się postępowanie w przedmiocie legalności wykonania opisanych wyżej robót budowlanych, które organ wszcząłby z urzędu.
Ponieważ organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu
I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205
§ 2 ww. ustawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku T. S. organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia i oceny, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły przebudowę i czy zostały zrealizowane zgodnie z prawem,
a następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, wyda stosowne rozstrzygnięcie.