II SA/Ke 329/23

II SA/Ke 329/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. i J. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 10 marca 2023 r. nr V/141/2023 w przedmiocie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 329/23
Uzasadnienie
W. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność – zarządzenie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego (GEZ) z dnia 10 marca 2023 r. Nr V/141/2023 w zakresie ujęcia należącego do nich budynku mieszkalnego położonego przy ul. T. [...] w Ostrowcu Świętokrzyskim, działka nr [...], obręb arkusz [...]. w tej ewidencji.
Skarżący zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zw. z § 18a ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) poprzez włączenie nowych kart adresowych zabytków nieruchomych w zakresie jakim dotyczą nieruchomości - budynku mieszkalnego położonego przy ul. T. [...] w Ostrowcu Świętokrzyskim, 27-400, Dz. nr [...], obręb arkusz [...], którego właścicielami są W. W. i J. W. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, w sytuacji, gdy nieruchomość nie spełnia ustawowych przesłanek uznania za zabytek, za który uważa się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2.1. art. 6 k.p.a. (zasady praworządności), poprzez brak działania przez organ na podstawie przepisów prawa, w tym szczególności poprzez brak analizy przesłanek, które prowadziły do wniosku, że nieruchomość objęta skargą stanowi nieruchomość, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a z treści zarządzenia, załączonej karty, nie wynika, że uznanie tej nieruchomości za zabytek było konsultowane z wojewódzkim konserwatorem zabytków (na karcie adresowej zabytku brak jest podpisu wojewódzkiego konserwatora zabytków);
2.2. art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności wykazania uznania wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nieruchomości; Organ natomiast oparł się jedynie na czasie powstania budynku, tj. ok. 1930 r.;
2.3. poprzez brak zapewnienia udziału skarżących w oględzinach budynku, dokonywaniu opisu i stanu zachowania;
2.4. art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa właścicielskie, a prowadzących do uznania, że nieruchomość objęta skargą stanowi nieruchomość, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukowa, a z treści zarządzenia, załączonej karty, nie wynika, że uznanie nieruchomości za zabytek było konsultowane z wojewódzkim konserwatorem zabytków (na karcie adresowej zabytku brak jest podpisu wojewódzkiego konserwatora zabytków);
2.5. art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) poprzez brak wyjaśnienia skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając Zarządzenie w zakresie dot. wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wniósł o jej oddalenie.
Z wyjaśnień organu wynika, że wskazany budynek - już wcześniej - był objęty ewidencją dóbr kultury, istniejącą pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. poz. 1150, z późn. zm.). Powołana ustawa, po jej nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r., zobowiązała organy wykonawcze gmin do prowadzenia ewidencji dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków, a znajdujących się na terenie ich działania (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy). Obiekt należący do skarżących figurował w "Ewidencji dóbr kultury w Ostrowcu Świętokrzyskim" (karta adresowa nr [...]).
Po wejściu w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ozoz), która uchyliła ustawę o ochronie dóbr kultury, Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego podjął działania mające na celu opracowanie zbioru kart adresowych zabytków i formalnego założenia GEZ. W tym celu w 2011 r. otrzymał od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach (ŚWKZ) "Wykaz obiektów zabytkowych wyznaczonych przez ŚWKZ do ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków". Powołany wykaz obejmował pozycję "ul. T., dom nr [...], mur., ok. 1930". Przygotowana dokumentacja ewidencyjna została przedłożona ŚWKZ celem uzgodnienia jej zawartości. W dniu 9 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta uzyskał pozytywne stanowisko ŚWKZ.
Gminna Ewidencja Zabytków, której aktualizacja jest przedmiotem skargi, powstała na podstawie zarządzenia Nr IV/67/2015 Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. GEZ obejmuje obiekty wpisane do wojewódzkiego rejestru zabytków, obiekty i układy urbanistyczne wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz stanowiska archeologiczne zlokalizowane w granicach administracyjnych miasta Ostrowiec Świętokrzyski. Wśród zabytków objętych GEZ figuruje także budynek mieszkalny położony przy ul. T. [...] (poz. [...]).
Zgodnie ze stanowiskiem organu, wskazany budynek jest obiektem wpisanym do GEZ wyłącznie z tego tytułu, że figuruje wojewódzkiej ewidencji zabytków jako inny obiekt chroniony przez ŚWKZ.
W 2019 roku dokonano aktualizacji danych zawartych w GEZ, na podstawie zarządzenia Nr V/260/2019 Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, zmienionego następnie zarządzeniem Nr V/270/2019 Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 27 maja 2019 r. (doprecyzowano nazwę jednej z ulic w związku z dekomunizacją). Na skutek aktualizacji GEZ zawiera ostatecznie łącznie 194 karty adresowe zabytków. Powołane zarządzenia nie miały wpływu na treść wpisu w GEZ w pozycji nr [...] wykazu zabytków nieruchomych dotyczącej obiektu położonego przy ul. T. nr [...].
W październiku 2019 roku uległy zmianie przepisy wykonawcze do ustawy ozoz tj. rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2001 r. poz. 56 - dalej "rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r."). Istotą nowelizacji rozporządzenia były zmiany w zakresie prowadzenia rejestru i ewidencji zabytków, w tym wprowadzenie nowego wzoru karty adresowej zabytku. Wprowadzono również obowiązek informowania właścicieli obiektów zabytkowych o podejmowaniu działań urzędowych związanych z ewidencjami zabytków. W tym stanie rzeczy podjęto działania mające na celu wdrożenie nowej regulacji poprzez opracowanie nowych kart adresowych zabytków ujętych w GEZ, zgodnie ze wzorem określonym w znowelizowanym rozporządzeniu. W tym celu organ zwrócił się do ŚWKZ o doręczenie aktualnego wykazu zabytków podlegających umieszczeniu w GEZ i otrzymał kolejny, aktualny na 2022 r. "Wykaz obiektów zabytkowych wyznaczonych przez ŚWKZ do ujęcia w GEZ". W wykazie tym nadal figuruje niezmieniona pozycja: "ul. T., dom nr [...], mur, ok. 1930".
O zamiarze sporządzenia nowych kart adresowych zostali powiadomieni właściciele obiektów zabytkowych, w tym skarżący w drodze zawiadomienia z 26 września 2022 r. jak również poprzez obwieszczenie z dnia 24 marca 2023 r. zamieszczone w Biuletynie Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego oraz na elektronicznej tablicy ogłoszeń zlokalizowanej w budynku Urzędu Miasta (Biuro Obsługi Interesanta).
Nowe karty adresowe zabytków na potrzeby GEZ (wraz z projektem Gminnego programu opieki nad zabytkami miasta Ostrowca Świętokrzyskiego na lata 2023-2026) zostały w dniu 2 listopada 2022 r. przedłożone do akceptacji ŚWKZ, celem uzyskania opinii. Pismem z 7 grudnia 2022 r. ŚWKZ m.in. pozytywnie zaopiniował przedłożone materiały stwierdzając w pkt 1 pisma, że w GEZ "ujęte zostały wszystkie zabytki wskazane przez ŚWKZ".
Zarządzeniem Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego Nr V/141/2023 z dnia 10 marca 2023 r., zaktualizowano 140 kart adresowych zabytków nieruchomych, które włączono do GEZ. O powyższym właściciele obiektów zabytkowych, w tym Skarżący, zostali powiadomieni w drodze zawiadomień z dnia 24 marca 2023 r., do których załączone zostały odpowiednie, potwierdzone kopie kart adresowych zabytków. Informacja o zaktualizowaniu GEZ poprzez włączenie nowych kart adresowych podana została do wiadomości publicznej poprzez obwieszczenie z dnia 24 marca 2023r. zamieszczone w Biuletynie Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego oraz na elektronicznej tablicy ogłoszeń zlokalizowanej w budynku Urzędu Miasta (Biuro Obsługi Interesanta).
Odnosząc się do zarzutów skarżących organ stwierdził, że budynek mieszkalny przy ul. T. [...] stanowi zabytek ewidencyjny nie wpisany do rejestru ŚWKZ, który - z tego tytułu - nie jest objęty tak rygorystycznymi wymaganiami ochrony, jakie dotyczą zabytku rejestrowego w świetle przepisów ustawy ozoz. GEZ urządzona dla Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego zawiera wyłącznie zabytki, o których mowa w art. 22 ust. 5 w pkt 1 i 2 ozoz, tj. wskazane przez ŚWKZ, zgodnie z wykazem obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków lub wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z tego względu to wyłącznie ŚWKZ, jako organ ochrony zabytków (a nie Prezydent Miasta), jest władny dokonać oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Dysponuje on wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić, czy obiekt posiada walory zabytkowe, czy też nie. Wynikiem powyższej oceny są przekazane do organu wykazy obiektów wskazanych do ujęcia w GEZ, tj. wykaz z 2011 r. i z 2022 r. Rola organu wykonawczego gminy prowadzącego GEZ sprowadza się do wprowadzenia do niej karty adresowej zabytku, zgodnie ze wskazaniami i ustaleniami ŚWKZ. Wobec powyższego o utrzymaniu statusu budynku jako zabytku lub o pozbawieniu go tego statusu decyduje wyłącznie ŚWKZ, a nie Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego.
Za niezasadny organ uznał zarzut w kwestii braku podpisu ŚWKZ na kartach adresowych. Podniesiono, że wzór karty adresowej zabytku przewiduje pozycję "[...]. Zatwierdzenie karty (podpis wojewódzkiego konserwatora zabytków)", która to pozycja dotyczy wyłącznie obiektów innych niż zabytki wpisane do rejestru zabytków lub wojewódzkiej ewidencji zabytków, co wynika wprost ze wzoru karty adresowej, stanowiącej załącznik do rozporządzenia. GEZ zawiera wyłącznie obiekty wskazane przez ŚWKZ, jako obiekty wpisane do rejestru zabytków lub wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zatem podpis ŚWKZ, na którego brak powołują się skarżący, nie jest wymagany na kartach adresowych zabytków stanowiących obiekty wskazane przez ŚWKZ jako wpisane do rejestru zabytków lub wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Za chybiony organ uznał również zarzut braku konsultacji treści GEZ ze ŚWKZ, podkreślając specyfikę trybu tworzenia i aktualizowania GEZ z uwzględnieniem pisma ŚWKZ z 7 grudnia 2022 r. znak: ZRRiD.RN.5120.9.2022.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840), obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest prowadzenie ewidencji zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W realiach niniejszej sprawy budynek mieszkalny położony przy ul. T. [...], umieszczony w GEZ pod. poz. [...] jest zaklasyfikowany jako inny zabytek nieruchomy znajdujący się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 2 ozoz. Budynek ten jako zabytek był objęty ewidencją dóbr kultury na podstawie wcześniejszej ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Ustawa z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474) w art. 6 stanowiła, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Zakładając GEZ w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego Nr IV/67/2015 organ wykonał nałożony przepisami obowiązek. Sporny obiekt został ujęty w GEZ w oparciu o wykaz ŚWKZ z 2011 r., który obejmował pozycję ul. T., dom nr [...], mur, ok. 1930". Wprowadzenie nowego wzoru karty adresowej zabytku w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., zobowiązywało organ do informowania właścicieli obiektów zabytkowych o podejmowaniu działań urzędowych związanych z ewidencją zabytków. Powyższym obowiązkom organ sprostał, o czym świadczy zawiadomienie z 26 września 2022 r. skierowane do właścicieli budynku przy ul. T. [...], o zamiarze sporządzenia nowych kart adresowych. Z wyjaśnień organu wynika, że pismem z 7 grudnia 2022 r. ŚWKZ pozytywnie zaopiniował przedłożone materiały, stwierdzając, że wszystkie wskazane przez ten organ zabytki zostały ujęte w GEZ. W konsekwencji skarżący w drodze zawiadomienia z 24 marca 2023 r. do którego załączono odpowiednią potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku, zostali poinformowani o zarządzeniu Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego Nr V/141/2023 z dnia 10 marca 2023 r. o aktualizacji kart adresowych zabytków nieruchomych, które włączono do GEZ. Karta obiektu została sporządzona według wzoru stanowiącego załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. W szczególności, w pkt 8 zatytułowanym: "Historia, opis i wartości" zawarto następujące informacje: "Budynek trzykondygnacyjny kryty dachem pulpitowym. W elewacji frontowej ścianka szczytowa w formie attyki i cztery balkony z metalową balustradą. Ściany murowane, tynkowane, detal architektoniczny i zdobniczy wypracowany w tynku: gzyms wieńczący, lizeny, opaski okien. Otwory okienne prostokątne o zróżnicowanych proporcjach". W pkt 9 zaznaczono: zachowana historyczna bryła budynku, kompozycja elewacji i detal architektoniczny. Postulaty dotyczące konserwacji: wymagane zachowanie historycznej bryły budynku, kompozycji elewacji i detalu architektonicznego".
W ocenie Sądu, dane zawarte w kartach są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, zaś dokumentacja fotograficzna umożliwia identyfikację zabytku.
Z regulacji dotyczącej ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wynika, że działania podjęte przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego były realizacją nałożonych na organ przepisami ustaw i rozporządzenia obowiązków, które zostały przez organ wykonane. Okoliczność, że sporny obiekt znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, na co jak słusznie podnosi Prezydent Miasta Ostrowca nie ma on żadnego wpływu, pozwala stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie w zakresie w jakim dotyczy ujęcia należącego do skarżących budynku mieszkalnego położonego przy ul. T. [...] w Ostrowcu Świętokrzyskim, działka nr [...], obręb arkusz [...], jest zgodne z prawem. Czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do włączenia karty ewidencyjnej zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji.
Sąd w całości podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/21). Powyższy obowiązek wynika wprost z art. 22 ust. 5 pkt 2 ozoz. Zdaniem Sądu, skarżący nie są uprawnieni do podważania zasadności wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, albowiem jest to zagadnienie znajdujące się poza granicami niniejszej sprawy.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ozoz jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 3 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: Ppsa). Gminna ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 6 ozoz, ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez gminy. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ozoz zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej. Z tych względów, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Wszystkie podejmowane przez organ czynności jak również materiał dowodowy potwierdza na podstawie jakich danych sporządzono a następnie włączono kartę adresową budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] w Ostrowcu Świętokrzyskim do Gminnej Ewidencji Zabytków.
W tym stanie faktycznym i prawnym skargę należało oddalić w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 Ppsa.