II SA/Ke 328/23

II SA/Ke 328/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi K.R. na uchwałę Rady Gminy Szydłów z dnia 25 marca 2008 r. nr XXIII/112/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie pod zalesienie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 161, położonej w miejscowości Kotuszów na obszarze oznaczonym symbolem Z6.3, gmina Szydłów.
Uzasadnienie
Dnia 25 marca 2008 r. Rada Gminy Szydłów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz w związku z wykonaniem uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia 30 września 2002 r., ze zmianą zawartą w uchwale XV/71/2003 z dnia 12 grudnia 2003 r. i w uchwale nr XXXI/148/2005 z dnia 28 lutego 2005 r., podjęła uchwałę nr XXIII/112/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów, obejmującego obszary planistyczne wymienione w § 1 ust. 5 tej uchwały, zwanego dalej "m.p.z.p.".
Zgodnie z § 1 ust. 5 uchwały, obszary planistyczne przedstawione na rysunkach planu, których numerację przedstawiono w tabeli, obejmują:
1) obszary planistyczne gruntów do zalesienia (skala 1:5000) - zał. nr 2 do 10,
2) inwestycyjne obszary planistyczne (skala 1:2000) - zał. Nr 11 do 28.
Z punktu 6 powyższej tabeli wynika, że dla sołectwa Kotuszów obszary do zalesienia oznaczone symbolami Z6.1 do 7 przedstawia załącznik nr 4 do uchwały.
K. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę Rady Gminy Szydłów w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości K. oznaczonej symbolem [...], zarzucając jej naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności;
2) art. 2 ust. 1 w związku art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez, przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego;
3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.;
4) art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że w części tekstowej planu dla terenów przeznaczonych pod zalesienie brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących istniejących zabudowań. Skarżący wskazał, że teren na którym położone są jego działki: nr ewid.[...], nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid.[...] i działka nr ewid.[...] oznaczony został w m.p.z.p. symbolami Z6.3 i Z6.4, czyli tereny pod zalesienie. Wyjaśnił, że nie składał wniosku o przeznaczenie tych działek w m.p.z.p. do zalesienia, a zmiana przeznaczenia terenu na grunty do zalesienia została dokona nie tylko jego wiedzy skarżącego, ale przede wszystkim bez jego zgody, wbrew interesowi jako właściciela gruntu oraz z brakiem poszanowania prawa własności.
Zdaniem skarżącego, przeznaczając istniejący i funkcjonujący jako siedlisko teren zabudowany działki nr ewid.[...] pod zalesienie organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia naruszają konstytucyjne zasady ochrony własności i proporcjonalności. W m.p.z.p. brak jest uzasadnienia, że poprzez przeznaczenie działek skarżącego pod zalesienie osiągnięte zostaną lepsze efekty, np. w zakresie środowiska, niż te, które można było osiągnąć innymi metodami bez tak daleko idącego ograniczenia jego prawa własności. Z treści uchwały nie wynika też, jaki ważny interes społeczny spowodował wyłączenie z zabudowy i użytkowania rolniczego ww. działek.
Skarżący wskazał, że uchwała wyklucza zabudowę na działce oznaczonej symbolem Z6.3, a tylko część działki nr [...] z istniejącą zabudową o wymiarach ok. 45 m x 40 m została wyłączona z ustaleń tego planu. Powierzchnia działki nieobjęta ustaleniami planu, w otoczeniu terenów przeznaczonych pod zalesienie wyklucza możliwość właściwej zabudowy, a nawet rozbudowy zabudowy istniejącej. Działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym drewnianym wybudowany w latach dwudziestych ubiegłego stulecia o powierzchni 60 m2 i budynkiem gospodarczym. Dodał, że ww. działka jest uzbrojona.
Nadto skarżący zarzucił, że ustalenia m.p.z.p. uniemożliwiają mu korzystanie z nieruchomości w zakresie gwarantowanym art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., nie pozwalają na jej zagospodarowanie i wykorzystanie gospodarstwa zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Uniemożliwiają zabudowę działki budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym niezbędnym do prowadzenia upraw. Dodał, że posiada gospodarstwo rolne o pow. 8 ha, na którym prowadzona jest uprawa żurawiny i szparagów i wraz z synem zamierza rozwijać gospodarstwo poprzez powiększania uprawy żurawiny.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy S.) wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł w szczególności, że prawo do zaskarżania uchwał przysługuje podmiotom, które wykażą się konkretnym, realnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zdaniem organu, należy również wskazać okoliczności, które świadczą o tym, że interes ten został naruszony, czego skarżący nie uczynił. Organ dodał, że każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie m.p.z.p., wyłożonym do publicznego wglądu ma możliwość złożenia uwag do projektu tego planu. W niniejszej sprawie projekt m.p.z.p. został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie organu. Skarżący na moment procedury planistycznej był właścicielem opisywanej nieruchomości, a więc był uprawnionym do złożenia uwag, czego w określonym terminie nie uczynił - tym samym skutecznie zrezygnował ze skorzystania z przysługującego mu w tamtym okresie uprawnienia.
Na rozprawie 13 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę
i wyjaśnił, że działka nr [...] była działką rolną i nadal w ewidencji gruntów figuruje jako działka rolna. Jedynie w części tej działki znajduje się las. Pełnomocnik skarżącego złożył kserokopię mapy przedstawiającej działkę nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów oraz okazał oryginał aktu notarialnego z dnia 24 listopada 1986 r. nr Rep. A [...] i złożył jego kserokopię. Oświadczył, że według planu poza terenem leśnym został obszar ok. 35 m x 40 m i biorąc pod uwagę konieczność zachowania 12 m odległości od lasu, nie ma możliwości rozbudowy istniejących budynków lub wybudowania nowych wraz z budynkiem gospodarczym. Zdaniem pełnomocnika, obszar pozostały poza lasem jest zbyt mały - chodzi o to, żeby teren działki nr [...] przeznaczony w m.p.z.p. pod zalesienie był mniejszy. Złożył kserokopię mapy z zaznaczonym obszarem działki nr [...], który w ocenie skarżącego wystarczałby do jej zagospodarowania. Oświadczył jednocześnie, że wnioski o zmianę planu w tym zakresie składane były przez skarżącego w 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarżący wywiódł swoją skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości K., której to nieruchomości dotyczą zapisy zaskarżonej uchwały. Treść aktu notarialnego z dnia 24 listopada 1986 r. nr Rep. A [...] oraz wypis z ewidencji gruntów złożone na rozprawie sądowej potwierdzają, że skarżący jest właścicielem ww. nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny skarżącego w związku z przeznaczeniem ww. działki pod zalesienie, został naruszony. Należało zatem uznać, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego skarżącego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na m.p.z.p.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy S. w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie pod zalesie działki nr [...], położonej w miejscowości K. na obszarze oznaczonym symbolem [...]
Ocenę zasadności tej skargi poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (por. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16 i tam; Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, leży w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. oznaczonym symbolem [...] wobec której przewidziano zmianę przeznaczenia - do zalesienia.
Jak już podniesiono na wstępie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy u.p.z.p. wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.
W kontrolowanej sprawie nie było zarzutów skargi dotyczących trybu sporządzenia m.p.z.p. przyjętego zaskarżoną uchwałą, niemniej Sąd dokonał kontroli uchwały w tym zakresie i naruszeń trybu jego sporządzenia nie stwierdził.
Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu zasad sporządzania m.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, w części tekstowej planu dla terenów przeznaczonych pod zalesienie brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących istniejących zabudowań. Teren na którym położone są jego działki: nr ewid.[...], nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid.[...] i działka nr ewid.[...] oznaczony został w m.p.z.p. symbolami Z6.3 i Z6.4, czyli tereny pod zalesienie. Zdaniem skarżącego, przeznaczając istniejący i funkcjonujący jako siedlisko teren zabudowany działki nr ewid.[...] pod zalesienie organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia naruszają konstytucyjne zasady ochrony własności i proporcjonalności. W m.p.z.p. brak jest uzasadnienia, że poprzez przeznaczenie ww. działek pod zalesienie osiągnięte zostaną lepsze efekty, np. w zakresie środowiska, niż te, które można było osiągnąć innymi metodami bez tak daleko idącego ograniczenia prawa własności. Z treści uchwały nie wynika też, jaki ważny interes społeczny spowodował wyłączenie z zabudowy i użytkowania rolniczego ww. działek. Skarżący wskazał, że uchwała wyklucza zabudowę na działce oznaczonej symbolem Z6.3, a tylko część działki nr [...] z istniejącą zabudową o wymiarach ok. 45 m x 40 m została wyłączona z ustaleń tego planu. Powierzchnia działki nieobjęta ustaleniami planu, w otoczeniu terenów przeznaczonych pod zalesienie wyklucza możliwość właściwej zabudowy, a nawet jej rozbudowy. Nadto skarżący zarzucił, że ustalenia m.p.z.p. uniemożliwiają mu korzystanie z nieruchomości w zakresie gwarantowanym art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., nie pozwalają na jej zagospodarowanie i wykorzystanie gospodarstwa zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Uniemożliwiają zabudowę działki budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym niezbędnym do prowadzenia upraw.
Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że zaskarżona uchwała narusza prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż organ uchwałodawczy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w u.p.z.p. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).
Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.
Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały u.p.z.p., upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w ewidencji gruntów działka skarżącego ozn. nr [...] o pow. 5,12 ha została oznaczona w zakresie użytków jako: grunty rolne zabudowane - Br-RVI o pow. 0,17 ha; lasy - LsIV o pow. 0,91 ha; grunty orne - RV o pow. 1,47 ha; grunty orne - RVI o pow. 2,51 ha; sady - SRVI o pow. 0,06 ha.
Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działka nr [...], poza częścią zabudowaną, leży na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem Z6.3 - obszar planistyczny przeznaczony pod zalesienie. Część zabudowana działki o wymiarach ok. 40 m x 35 m leży poza obszarem opracowania planu.
Rację ma skarżący i Sąd argumentację tę podziela, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia działki nr [...] pod zalesienie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego mu prawa własności nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie jej do zalesienia i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Słusznie również skarżący podnosi, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ zaniechał rozważenia, czy ograniczenie jego uprawnień co do sposobu korzystania z prawa własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej w powiązaniu ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę nie pozwala Sądowi na odczytanie motywów jakimi kierował się organ w zakresie przeznaczenia działki skarżącego pod zalesienie. W ocenie Sądu, ustalenie takiego przeznaczenia działki skarżącego na pow. ok. 5 ha z pozostawieniem stronie wyłącznie ok. 0, 17 ha pod siedlisko powinno być szczegółowo uzasadnione w uchwale, a przede wszystkim powinno wynikać z dokumentacji planistycznej oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Ustalenie przeznaczenia działki o tak dużej powierzchni pod zalesienie powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego. Takiej analizy w aktach planistycznych Sąd nie dostrzegł. Organ uchwałodawczy nie dostarczył również Sądowi argumentów wskazujących na to, że należycie został wyważony interes publiczny i prywatny i w konsekwencji uznanie, że ten pierwszy w sposób dostateczny usprawiedliwia przyjęte przez organ rozwiązania planistyczne.
W wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa. Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
- czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
- czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 20 lipca 2004 r., nr sprawy 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym - i odwrotnie (tak: NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 2677/20, dostępnym jw.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności (w tym ingerowaniu w prawo własności), że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym, a także, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. W ramach realizacji uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności w ingerowaniu w prawa podmiotów prywatnych i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny jw.).
Zdaniem Sądu, z całokształtu postanowień zakwestionowanego planu miejscowego wynika, że Rada Gminy wprowadziła dla należącej do skarżącego nieruchomości o przeważającym przeznaczeniu rolnym takie ograniczenia w wykorzystaniu i zagospodarowaniu, które w praktyce stanowią zakaz jakiegokolwiek szerszego zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z ich rolniczym przeznaczeniem. To zaś w zasadzie wykluczałoby ich racjonalne zagospodarowanie. Podane przez organ motywy przedstawione w odpowiedzi na skargę ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że jest to uprawnienie Gminy w ramach władztwa planistycznego - w kontekście całokształtu okoliczności tej sprawy – nie pozwalają uznać, że organ odpowiednio wyważył wartości podlegające uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. Takie działanie dowodzi, że organ uchwałodawczy nadużył władztwa planistycznego w zakresie, w jakim organ ukształtował przeznaczenie działki skarżącego pod zalesie.
Sumując, powody znacznej ingerencji zapisami m.p.z.p. w prawo własności skarżącego, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Z tych wszystkich przyczyn, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest ustalenie przeznaczenia działki skarżącego w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy, tym bardziej, że w uzasadnieniu uchwały jak również w dokumentacji planistycznej zabrakło wyjaśnienia motywów przyjęcia takich ustaleń, które ingerują w objęte ochroną konstytucyjną prawo własności. Organ nie wykazał, że wprowadzone rozwiązania są zgodne z interesem publicznym, ale też nie zdołał dowieść, że są to rozwiązania konieczne dla realizacji tego celu.
W przekonaniu Sądu, organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, co skutkowało uwzględnieniem skargi (zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze) i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczeniem jak w sentencji wyroku.