I SA/OP 72/24

I SA/Op 72/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1833/24 - Wyrok NSA z 2025-08-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, art. 71a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1,  art. 80, art. 105 par. 1 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 3 pkt 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2023 r., nr 103/II/2023 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego z dnia 12 października 2022 r., nr 105/22, II. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie złotych: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 15 września 2023 r. nr 103/II/2023, wydana po rozpatrzeniu odwołania A. S. [dalej: skarżący, strona] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego [dalej: PINB, organ I instancji] z 12 października 2022 r. nr 105/2022, umarzającej w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny obróbki elementów metalowych w miejscowości J. ul. [...], działka nr a, przez A. D., z naruszeniem przepisów. Mocą zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 30 lipca 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania administracyjnego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny obróbki elementów metalowych w miejscowości J. ul. [...], działka nr a, przez A. D., z naruszeniem przepisów prawa.
Jak wynika z akt administracyjnych A. D. złożyła w Starostwie Powiatowym w O. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny obróbki wyrobów metalowych, datowane na 20 lipca 2012 r. Starosta O. nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia. W toku oględzin przeprowadzonych 11 września 2019 roku PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt to budynek na rzucie prostokąta, o konstrukcji stalowej, obudowany płytami warstwowymi, z dachem dwuspadowym o konstrukcji stalowej, z posadzką betonową. Obiekt posadowiony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu nr 1. Budynek nie posiada własnej ściany szczytowej od strony obiektu nr 1. Budynek użytkowany jest jako warsztat obróbki elementów metalowych. Wewnątrz budynku zlokalizowano łącznie 13 stanowisk roboczych.
Organ I instancji decyzją z 24 października 2019 r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny obróbki elementów metalowych w J. przy ul. [...], działka ew. gruntu a. Wskutek odwołania A. S., WINB decyzją z 31 stycznia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawdopodobnie, po dokonaniu zgłoszenia, nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, gdyż obecnie obiekt jest niezaprzeczalnie wykorzystywany, jako jeden z obiektów wchodzących w skład prowadzonego przedsiębiorstwa - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe M. ul. [...], [...] J. Ponadto, wskazał, że doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) [dalej: upb], bowiem należy zauważyć różnicę pomiędzy tym samym obiektem, w którym pracuje jedynie jedna osoba - inwestor, a obiektem wyposażonym obecnie w sprzęt techniczny, który umożliwia pracę wielu osobom w tym miejscu.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku i nałożył na J. D. P.H.U M. oraz A. D.1 P.H.P.U. M.1 z siedzibą w [...] ul. [...], obowiązek przedłożenia, w terminie do 20 czerwca 2021 r. wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów. Pismem z 15 czerwca 2021 r. J. D., poinformował organ I instancji o przywróceniu użytkowania obiektu do stanu poprzedniego.
W toku kontroli przeprowadzonej 9 lipca 2021 r. PINB ustalił, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność polegająca na mechanicznej obróbce elementów metalowych. W budynku zlokalizowane sprzęty: maszyny, gilotyna, wiertarka stołowa, prasa hydrauliczna, dwie prasy mimośrodowe, giętarka do rur automatyczna, przecinarki do stali, zgrzewarka punktowa elektryczna, prasa krawędziowa, stół roboczy, giętarka do prętów. Rozmieszczenie poszczególnych urządzeń odpowiada szkicowi z protokołu z dnia 11 września 2019 r. Na chwilę obecną w budynku odbywa się wykonywanie elementów metalowych, poprzez cięcie, gięcie blach i profili stalowych, zgrzewanie przy wykorzystaniu ww. urządzeń zasilanych energią elektryczną. PINB stwierdził, że sposób użytkowania obiektu jest zgodny z dokonanym skutecznie zgłoszeniem z 2012 r.
Decyzją z 7 października 2021 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe, uznając, iż został przywrócony legalny sposób użytkowania obiektu. Wskutek odwołania A. S., WINB decyzją z 3 grudnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że PINB nie przeprowadził dogłębnej analizy sprawy i nie uwzględnił wytycznych organu wyższego stopnia wskazanych w poprzednim rozstrzygnięciu, co musiało skutkować uchyleniem wydanej decyzji.
Od decyzji WINB z 3 grudnia 2021 r. J. D. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd wyrokiem z 30 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 155/22, oddalił sprzeciw.
Przy piśmie z 31 stycznia 2022 r. A. S. złożył do akt sprawy administracyjnej dokumentację fotograficzną przedstawiającą, jak wskazał, obiekty posadowione w J. ul. [...], działka nr a. W tym samym piśmie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej przedstawiającej obiekty posadowione na przedmiotowym terenie oraz przesłuchanie A. S. na okoliczność potwierdzenia liczby zatrudnionych pracowników w zakładzie prowadzonym przez J. D. oraz A. D.1 oraz faktu, że budynek nr 2 jest elementem ciągu technologicznego działalności prowadzonej przez ww. osoby. W piśmie z 24 lutego 2022 r. organ I instancji stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony A. S., gdyż w ocenie organu, tylko właściciele prowadzonych przedsiębiorstw posiadają informacje na temat faktycznej liczby zatrudnionych pracowników oraz faktycznego miejsca wykonywania pracy w ramach prowadzonej działalności i w związku z tym nie widzi podstaw, aby w tej kwestii przesłuchiwać pozostałe strony.
Organ I instancji przesłuchał 12 kwietnia 2022 r. w charakterze strony: J. D. i A. D.1. Z zeznań J. D. wynika, że prowadzona przez stronę działalność gospodarcza ma charakter obróbki mechanicznej i plastycznej metali. W ramach prowadzonej działalności zatrudnia 6 pracowników, a budynek będący przedmiotem postępowania jest częścią jego zakładu, tzn. jest wykorzystywany jako jeden z obiektów wchodzących w skład prowadzonego przedsiębiorstwa, w zakresie obróbki mechanicznej i plastycznej metali. Jednakże zatrudniani przez J. D. pracownicy nie wykonują pracy w przedmiotowym budynku. J. D. zeznał, iż wykonuje w tym budynku pracę sam osobiście, ponieważ wykonywane prace wymagają specjalistycznej wiedzy, a pracownicy takich kwalifikacji nie posiadają. Obecnie przedmiotowy budynek służy do obróbki mechanicznej i plastycznej metali, nikt tam nie pracuje, są tam tylko wykorzystywane maszyny. Natomiast A. D.1 zeznał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza polega na obróbce mechanicznej i plastycznej metali, a w ramach tej działalności zatrudnia 2 pracowników. Budynek będący przedmiotem postępowania nie jest częścią jego zakładu, tzn. nie jest wykorzystywany jako jeden z obiektów wchodzących w skład prowadzonego przedsiębiorstwa. Strona zeznała, iż zatrudniani przez nią pracownicy nie wykonują pracy w przedmiotowym budynku, a z tego co mu wiadomo pracuje tam tylko jego ojciec. Strona nie wiedziała w jaki sposób jest użytkowany przedmiotowy budynek. Ponadto, w protokole przesłuchania A. D.1 odnotowano, że A. S. poinformował telefonicznie organ I instancji o spóźnieniu na przesłuchanie, jednakże strony nie zgodziły się na przesunięcie zaplanowanych czynności. A. S. spóźnił się o około 5-7 minut i nie uczestniczył w przesłuchaniu J. D. i A. D.1. Strony obecne w siedzibie organu nie wyraziły zgody na zadawanie pytań przez A. S.
Decyzją z 12 października 2022 r. nr 105/2022 organ I instancji umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe, ponieważ w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, czy też zintensyfikowania dotychczasowego sposobu, bowiem w obiekcie prowadzony jest warsztat mechanicznej obróbki elementów metalowych, w którym pracę wykonuje jedna osoba (mąż inwestorki), w sposób określony w zgłoszeniu, czyli poprzez cięcie, wiercenie, szlifowanie, spawanie, prasowanie, a obecny sposób użytkowania obiektu jest tożsamy ze sposobem zawartym w zgłoszeniu z 31 lipca 2012 r. złożonym Staroście O.
Po rozpatrzeniu odwołania A. S. WINB wydał 15 września 2023 r. decyzję nr 103/II/2023 utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 12 października 2022 r. nr 105/2022 umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. W toku postępowania odwoławczego, organ ustalił, że A. D. w dniu 23 maja 2023 r. zgłosiła zmianę sposobu użytkowania budynku z warsztatu mechanicznego obróbki wyrobów metalowych na budynek gospodarczy. Pismem z 9 czerwca 2023 r. Starosta O. poinformował organ odwoławczy o tym, że wydał 30 maja 2023 r. zaświadczenie o braku sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 23 maja 2023 r. Podczas oględzin przeprowadzonych 28 sierpnia 2023 r. przez PINB ustalono, że budynek nr 2 jest użytkowany jako gospodarczy. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty O. z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę jako budynek gospodarczy, a następnie zmieniono jego sposób użytkowania na warsztat mechaniczny obróbki wyrobów metalowych na podstawie zgłoszenia z dnia 31 lipca 2012 r. przyjętego przez Starostę O. Po dokonaniu skutecznego zgłoszenia z dnia 23 maja 2023 r. funkcja budynku powróciła do swojej funkcji pierwotnej, czyli gospodarczej. Z tego powodu postępowanie prowadzone w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa].
Na powyższą decyzję A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Strona zaskarżyła decyzję WINB w całości, podnosząc przy tym zarzuty naruszenia przepisów:
1) postępowania administracyjnego:
a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec bezkrytycznego przyjęcia zmiany stanu faktycznego sprawy, z uwagi na zgłoszoną 23 maja 2023 r. przez A. D. zmianę sposobu użytkowania budynku nr 2, podczas gdy organ odwoławczy nie ustalił czy doszło do rzeczywistej, a nie wyłącznie formalnej zmiany sposobu użytkowania budynku nr 2, a to mając na uwadze, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek nr 2 wchodzi w skład większej całości - nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego, stanowiąc element ciągu technologicznego i wraz z pozostałymi obiektami budowlanymi wchodzącymi w skład kompleksu obiektów budowalnych jest wykorzystywany do prowadzenia przedsiębiorstwa J. D. M. - co stwierdził również WSA w Opolu w nieprawomocnym wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 486/21, a który to nielegalnie rozbudowany obiekt budowlany zagraża życiu, bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi oraz środowisku;
b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego i w efekcie błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny obróbki elementów metalowych, a to wobec:
- braku ustalenia przez organ odwoławczy czy budynek nr 2 jest składową Przedsiębiorstwa M. J. D. i/lub Przedsiębiorstwa M.1 A. D.1 i stanowi element ciągu technologicznego, nielegalnie rozbudowanego kompleksu obiektów budowalnych wykorzystywanych do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej, zagrażając życiu, bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi oraz środowisku,
- nieuzupełnienia materiału dowodowego o zeznania A. S., wobec bezpodstawnego pominięcia wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego przez organ I instancji, w sytuacji, gdy skarżący ma wiadomości o kluczowym dla sprawy znaczeniu;
- nieuzasadnionego pominięcia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z dokumentacji zdjęciowej przy piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r., która świadczy, iż budynek nr 2 wchodzi w skład większej całości - nielegalnie rozbudowanego kompleksu obiektów budowalnych wykorzystywanych do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej, stanowiąc element ciągu technologicznego, a sposób jego wykorzystywania narusza warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, zagrażając życiu i zdrowiu ludzi;
- nieuzasadnionego pominięcia, iż w budynku nr 2 pozostały instalacje, m.in. elektryczne i wentylacyjne, które są poprowadzone przez cały nielegalnie rozbudowany obiekt budowlany wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej przez J. D. i A. D.1, co świadczy wyłącznie o formalnej a nie rzeczywistej zmianie sposobu użytkowania budynku nr 2;
- nieuzasadnionego pominięcia przez organ faktów notoryjnych, a wynikających z orzeczeń WSA w Opolu z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 486/21 oraz II SA/Op 485/21, gdzie Sąd nieprawomocnie przesądził, iż budynek nr 2 wchodzi w skład Przedsiębiorstwa J. D. M. i wraz z pozostałymi obiektami budowlanymi jest wykorzystywany do prowadzenia tej konkretnej działalności gospodarczej; nadto, Sąd w przedmiotowych orzeczeniach wskazał, że ocena legalności robót budowlanych w ramach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, dokonywana przez organy nadzoru budowlanego, powinna uwzględnić funkcjonowanie obiektu w zespole innych obiektów przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestnika postępowania; w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy pominął powyższe okoliczności, kluczowe dla rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy;
c) art. 80 kpa, poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego, a to w szczególności poprzez:
- błędne przyjęcie, że doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania budynku nr 2 jako budynku gospodarczego, w oderwaniu od ustalenia czy budynek nr 2 jest składową Przedsiębiorstwa M. J. D. i/lub Przedsiębiorstwa M.1 A. D.1 i stanowi element nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego wykorzystywanego do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej, to szczególnie mając na uwadze, że budynek nr 2 jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami;
- błędne przyjęcie, że budynek nr 2 nie narusza warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska, zagrażając życiu i zdrowiu ludzi, a to w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje na prowadzenie w nielegalnie rozbudowanym obiekcie budowlanym, stanowiącym ciąg technologiczny w skład którego wchodzi budynek nr 2 (technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami przedsiębiorstwa), działalności gospodarczej w postaci m.in. obróbki elementów metalowych i malarni proszkowej, gdzie istniejące w całym nielegalnie rozbudowanym i użytkowanym obiekcie instalacje i urządzenia mogą w realny sposób zagrażać bezpieczeństwu ludzi oraz środowisku;
- błędne pominięcie, że wskutek nielegalnych robót budowlanych uczestnika postępowania powstał w efekcie jeden obiekt budowlany, stanowiący ciąg technologiczny w skład, którego wchodzą budynek nr 2 oraz pozostałe obiekty służące inwestorowi do prowadzenia działalności gospodarczej; wskazać należy, że doszło do nielegalnej rozbudowy całego kompleksu i zaadaptowania poszczególnych budynków/obiektów, celem powiększenia powierzchni i kubatury budynku wykorzystywanego przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej, a którego rozbudowa zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie byłaby możliwa; tym samym doszło również do nielegalnej, jako samowolnej, zmiany sposobu użytkowania budynku nr 2, zaś aktualna, wyłącznie formalna zmiana sposobu użytkowania budynku nr 2 jako budynku gospodarczego, wobec zgłoszenia A. D. z 23 maja 2023 r., nie stanowi o jego rzeczywistej zmianie sposobu użytkowania, który wobec istniejących w nim instalacji, m.in. elektrycznej i wentylacyjnej, oraz uwzględniając, że stanowi on element ciągu technologicznego, nieprzerwanie jest wbrew prawu wykorzystywany do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej;
2) prawa materialnego:
a) art. 71 ust. 1 pkt 2 upb w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 upb, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że - wobec zgłoszenia 23 maja 2023 r. przez A. D. zmiany sposobu użytkowania budynku nr 2 - zaniechano w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska; a to mając na uwadze, że organ pomija, iż budynek gospodarczy nr 2 wchodzi w skład nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego, stanowiąc element ciągu technologicznego i wraz z pozostałymi budynkami jest wykorzystywany do prowadzenia przedsiębiorstwa J. D. M., co stwierdził WSA w Opolu w nieprawomocnym wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 486/21, a który to nielegalnie rozbudowany obiekt budowalny zagraża życiu, bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi oraz środowisku.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, która to została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa],
2) przyznanie skarżącemu od WINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął zmianę stanu faktycznego sprawy, a polegającą wyłącznie na formalnej zmianie sposobu użytkowania budynku nr 2, wobec zgłoszenia A. D. z 23 maja 2023 r., jako podstawę do utrzymania w mocy decyzji nr 105/2022 o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku nr 2 z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że podczas oględzin budynku przeprowadzonych 28 sierpnia 2023 r. ustalono, iż w budynku nie znajdują się już maszyny i urządzenia wykorzystywane do prowadzonej produkcji, brak jest również pracowników, a ustawione regały, szafki i kosiarka samojezdna potwierdzają funkcje budynku nr 2 jako budynku gospodarczego. Organ zupełnie pominął istniejące i nieusunięte w budynku nr 2 instalacje, w tym m.in. instalację elektryczną i wentylacyjną, które biegną przez cały zakład produkcyjny, a które bezsprzecznie pozwalają na nieprzerwane prowadzenie działalności produkcyjnej w budynku nr 2. Oględziny przeprowadzono w terminie zakomunikowanym uczestnikowi postępowania z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem, co pozwoliło uczestnikowi postępowania na wizualne przygotowanie budynku nr 2 jako budynku gospodarczego, zatem nie są one wystarczającym dowodem na stwierdzenie rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania budynku, szczególnie mając na uwadze pozostały zebrany w sprawie materiał dowodowy, który został przez organ pominięty bez żadnego uzasadnienia. Organ zupełnie pominął, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż budynek nr 2 stanowi element ciągu technologicznego wykonywanej przez uczestnika postępowania działalności, w zakresie produkcji przemysłowej, co potwierdzają chociażby biegnące przez cały nielegalnie rozbudowany obiekt budowalny instalacje, czy załączona przez skarżącego do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że budynek nr 2 jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi budynkami/obiektami, tworzącymi jako całość nielegalnie rozbudowany obiekt budowalny, który jest przystosowany do prowadzenia w nim produkcyjnej działalności gospodarczej. Tym samym, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, obiekt nr 2 nie pełni funkcji budynku gospodarczego, a jest nieprzerwanie wykorzystywany przez uczestnika postępowania do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Co więcej, organ odwoławczy, ustalając stan faktyczny sprawy, nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy o zeznania A. S., wobec bezpodstawnego pominięcia przez organ I instancji wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań strony. Skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, ma wiadomości o kluczowym dla sprawy znaczeniu, co pominęły organy obu instancji, prowadząc tym samym postępowanie w sposób asymetryczny. Skarżący zauważył, że wskutek robót budowlanych podjętych przez uczestnika postępowania, które polegały na połączeniu wszystkich obiektów posadowionych na działkach inwestorów, powstał w rzeczywistości jeden obiekt budowlany obudowany z zewnątrz trwałymi ścianami z każdej strony. Powyższy efekt inwestor chciał osiągnąć, lecz przy uniknięciu wielu obostrzeń i obowiązków nakładanych na inwestora przez organy budowlane. Do powyższego doszło celem powiększenia zadaszonej i obudowanej powierzchni wykorzystywanej przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej, a którego rozbudowa (czy też budowa) zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie byłaby w ogóle możliwa z uwagi na regulacje prawa budowlanego i gospodarki przestrzennej. Powyższa istotna okoliczność została zupełnie pominięta przez organ odwoławczy. Dalej wskazała strona, że wobec konieczności uznania robót budowlanych poczynionych przez inwestora w przedmiotowym obiekcie za rozbudowę obiektu, co mieści się w zakresie definicji budowy wskazanej w przepisie art. 3 pkt 6 upb, istnieje konieczność podjęcia działań przez organ w celu wyeliminowania naruszeń prawa budowlanego. Zarówno J. D., jak i A. D.1 prowadzą działalność gospodarczą zaklasyfikowaną głównie do kodów PKD zawierających się w sekcji przetwórstwo przemysłowe w dziale produkcja metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń (co wynika bezpośrednio z CEIDG). Budynek nr 2 jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi budynkami/obiektami zakładu produkcyjnego. Budynek nr 2 już powstał na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestora, taki cel przyświecał inwestorowi od samego początku budowy i użytkowania budynku nr 2. W przedmiotowym budynku i całym obiekcie budowalnym podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, warunki higieniczno-sanitarne, warunki ochrony środowiska. Powyższe doprowadziło do ograniczeń i uciążliwości dla działki sąsiedniej. Funkcjonowanie powstałego obiektu jest sprzeczne z miejscowym planem obowiązującym dla terenu, na którym jest położony. Samowolne rozbudowanie kompleksu budynków/obiektów składających się na jeden obiekt budowlany wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej, świadczy o świadomej próbie obejścia prawa przez inwestora, który na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej zrealizował obudowany ze wszystkich stron obiekt budowalny (budynek), czym spowodował zwiększenie swojego istniejącego przedsiębiorstwa produkcyjnego. Inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, w którym to prowadzi swoją działalność gospodarczą. Co więcej, WINB rozpoznając wniesione odwołanie, pominął fakty znane mu z urzędu. Następnie skarżący przywołał fragmenty uzasadnień wyroków WSA w Opolu wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Op 486/21 oraz II SA/Op 485/21. Zdaniem strony organ odwoławczy, dokonując oceny legalności użytkowania budynku nr 2, powinien był uwzględnić funkcjonowanie spornego obiektu w zespole innych obiektów przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, a także wskazał, że art. 71 ust. 1 upb przesądza o możliwości zmiany sposobu użytkowania również części budynku, a nie tylko całości budynku. Wyposażenie budynku, m.in. w instalację elektryczną czy wentylacyjną, nie stoi w sprzeczności z funkcją gospodarczą budynku, bowiem ani definicja językowa ani też zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) budynku gospodarczego, [nie] zakazuje wyposażenia go w instalacje. Skarżący z własnej winy nie stawił się punktualnie na przesłuchaniu stron postępowania i nie można w tym upatrywać winy i zaniedbania organu I instancji. Przedłożona przez skarżącego dokumentacja zdjęciowa ukazująca z lotu ptaka budynki i samochody zaparkowane na posesji nr a, a.m. [...], obręb J. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy, bowiem zmiana sposobu użytkowania budynku obejmuje wnętrze budynku, a nie jego zewnętrzne elementy ukazane na fotografiach.
W replice do odpowiedzi na skargę, strona podniosła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ustalił, że rzekomy budynek gospodarczy jest przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych czy też, że jest obiektem służącym mieszkańcom budynku mieszkalnego. Co więcej, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, przede wszystkim tego, że obiekt nr 2 jest położony w środkowej części ciągu technologicznego wykonywanej przez uczestnika postępowania działalności w zakresie produkcji przemysłowej i nie uwzględnił okoliczności funkcjonowania spornego obiektu w zespole innych obiektów, przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro przedmiotowy obiekt nr 2 nie jest konstrukcyjnie wyodrębnionym obiektem, a jest częścią prowadzonego przedsiębiorstwa, to też ani nie jest wykorzystywany do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, ani tym bardziej nie jest obiektem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej, a więc nie spełnia kryteriów budynku gospodarczego. Co więcej, wstawienie do obiektu nr 2 kilku regałów i kosiarki nie stanowi o zmianie funkcji obiektu na gospodarczą. Również organ nie wziął pod uwagę tego, że uczestnik postępowania kolejny raz zmienia sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, jednocześnie pozostawiając w nim wszystkie instalacje niezbędne do nieustannego prowadzenia w obiekcie nr 2 produkcji w zakresie obróbki wyrobów metalowych, co stanowi wyłącznie próbę obejścia przepisów prawa. Dalej skarżący podniósł, że jednym z głównych zarzutów skargi jest pominięcie dowodu z zeznań A. S. Strona również nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy pozostaje bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż zmiana sposobu użytkowania dotyczy wnętrza budynku. Przedmiotowa dokumentacja zdjęciowa obrazuje, m.in., iż obiekt nr 2 jest składową przedsiębiorstwa M. i/lub przedsiębiorstwa M.1 i stanowi element ciągu technologicznego.
W piśmie oznaczonym jako odpowiedź na skargę, złożonym przez A. D., J. D. i A. D.1, uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnicy postępowania zaprzeczyli, aby budynki, o których wspomina skarżący, powołując się na wyrok WSA w Opolu z 2022 r., stanowiły jeden ciąg technologiczny prowadzonej działalności gospodarczej, naruszając w ten sposób czy też unikając spełnienia szerszych wymogów prawnych. Budynki były budowane i zgłaszane w różnych terminach na przestrzeni wielu lat, nigdy w trakcie procedury administracyjnej organ nie zgłaszał zastrzeżeń i wszystkie formalności odbywały się zgodnie z prawem, a więc nie można tutaj mówić o samowoli budowlanej, czy chęci obejścia prawa przez uczestników. Powoływanie się na ustalenia faktyczne wyroku WSA w Opolu sprzed dwóch lat, kiedy to sytuacja budynku nr 2, miała charakter rozwojowy nie znajduje uzasadnienia w argumentacji skarżącego. Obecnie budynek jest użytkowany jako pomieszczenie gospodarcze, co potwierdziły oględziny dokonane w 2023 r. i nie jest częścią ciągu technologicznego, nigdy nim nie był w kontekście formalnej i faktycznej zmiany użytkowania, tym bardziej nie stanowi element ciągu technologicznego prowadzonej działalności gospodarczej.
Na rozprawie pełnomocnicy odpowiednio: skarżącego, organu oraz uczestników postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).
Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Jeżeli organ musi dopiero poczynić ustalenia w zakresie stanu faktycznego, mającego podstawowe znaczenie dla sprawy, to sąd nie może odnosić się do istoty sprawy w zakresie podnoszonym w skardze ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Sąd jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
W sprawie niniejszej skarga dotyczy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, wydanej na podstawie art. 105 § 1 kpa. Ponieważ rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji ma charakter formalny i nie załatwia sprawy co do jej meritum, a jedynie orzeka o tym, że postępowanie administracyjne nie może być kontynuowane, to również obszar analizy Sądu jest zawężony do oceny istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.
Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z tzw. obiektywną bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Ze względu na czynnik obiektywny, umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli orzekającego organu administracji publicznej, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie taki organ musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu postępowania, wydanej w ramach art. 105 § 1 kpa. Przyczyny uzasadniające umorzenie obligatoryjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco, gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
Brak przedmiotu postępowania administracyjnego może mieć wymiar faktyczny. Nie może stanowić bowiem podstawy prowadzenia postępowania hipotetyczna możliwość stosowania przepisu prawa materialnego, który ze względu na określoną sytuację faktyczną nie ma możliwości bycia wykonanym (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 105 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Wystąpienie przyczyn przedmiotowych umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa może być spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 105 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Bezprzedmiotowość postępowania może być wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy. Postępowanie musi być uznane za bezprzedmiotowe wskutek ustania stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 105 wraz z powołanym tam orzecznictwem, tak też W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 105 wraz z powołanym tam orzecznictwem).
Materialnoprawną podstawę działania organów nadzoru budowlanego stanowiły przepisy Prawa budowlanego. Na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 upb przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 upb). Zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 upb, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 upb). W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 upb). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 upb, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 upb, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Co do zasady, ustalenie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 227/13). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1837/19 oraz z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zatem zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (tak też: wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 223/22).
W rozpoznanej przez Sąd sprawie WINB stwierdził, że - w czasie trwania postępowania administracyjnego - sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części został przywrócony do stanu pierwotnego, tzn. obiekt jest użytkowany jako budynek gospodarczy. Takie ustalenia faktyczne skutkowały przyjęciem oceny prawnej, zgodnie z którą postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wyrażona przez WINB ocena stanu sprawy zwykle mogłaby być uznana za prawidłową. Przywołaną konkluzję organu odwoławczego zakwestionował jednak skarżący, podnosząc, że zmiana stanu faktycznego była jedynie pozorna, a obiekt budowlany nadal służy do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Strona wskazała przy tym, że kwestie analizowane przez WINB stanowią tylko element szerszego przedmiotowo zagadnienia, a mianowicie problemu legalności stopniowej zabudowy działki gruntu, wskutek czego powstał obiekt budowlany lub kompleks obiektów służących do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej.
W tym miejscu Sąd zaznacza, że znane mu są orzeczenia WSA w Opolu, których przedmiot dotyczył zabudowań wzniesionych w J. przy ul. [...], w szczególności są to wyroki: z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17; z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 3/18; z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 97/19; z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 485/21; z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 485/21. Z treści uzasadnień tych wyroków wynika, że pod wskazanym wyżej adresem znajduje się 5 przylegających do siebie obiektów budowlanych wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego skupiły się na obiekcie nr 2, tracąc z pola widzenia fakt, że obiekty nr 1 i 2 oraz nr 2 i 3 są połączone drzwiami, tak samo nr 3 i 5 (patrz: uzasadnienie wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17). Istnienie jednej bryły zabudowań potwierdzają również zdjęcia przedłożone przez skarżącego do akt sprawy administracyjnej dotyczącej obecnie obiektu nr 2.
W takim kontekście Sąd stwierdził, że samo formalne, choć potwierdzone oględzinami, zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w części kompleksu zabudowań nie dowodzi wystarczająco, że w tej części kompleksu nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i powrót do funkcji określanej jako "budynek gospodarczy". Budynkiem gospodarczym, w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Dotychczas zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają wystarczająco, że nastąpiła realna zmiana sposobu użytkowania obiektu nr 2 na budynek gospodarczy. Samo wyjście pracowników i wyniesienie maszyn nie skutkują tym, że - przykładowo - obiekt taki jak hala produkcyjna zmienił swoje przeznaczenie i zmienił się sposób jego użytkowania. Podobnie w niniejszej sprawie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie znajdującym się w kompleksie zabudowań wykorzystywanych do produkcyjnej działalności gospodarczej nie przesądza samo w sobie o tym, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu. Sąd podkreśla, że analiza problemu sposobu użytkowania obiektu nr 2 nie może być prowadzona w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, tym bardziej, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały w sprawie, że obiekt nr 2 utracił dotychczasowe, charakteryzującego go cechy i stał się "budynkiem gospodarczym". Wykazały jednie, że został opróżniony ze znajdujących się tam maszyn i urządzeń. Nie jest więc pewne, że nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu i przywrócenie mu pierwotnej, zgodnej z prawem, funkcji. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa było więc przedwczesne.
Według art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasadę faktycznego i realnego udziału strony, nie zaś udziału teoretycznego. Jednocześnie obowiązek przestrzegania tej zasady spoczywa na organie administracyjnym, ten więc organ jest zobowiązany do podjęcia takich działań, aby stronie zapewnić czynne uczestnictwo w postępowaniu. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest bowiem tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi lub z powodu grożącej niepowetowanej straty materialnej, o czym stanowi art. 10 § 2 kpa (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 28 września 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 294/97). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. To właśnie przyznanie prawa do procesu otwiera przed jednostką obronę interesu prawnego w toku czynności organu administracji publicznej. Prawo do procesu to prawo do obrony. Zasadzie czynnego udziału strony należy nadać rangę zasady konstytucyjnej, wypływającej z wartości demokratycznego państwa prawnego. Prawo do obrony jednostki stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie unijnym. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to - wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Strona ma zagwarantowany czynny udział, co wyraża się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przy przesłuchaniu świadka, przy oględzinach), ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 18, Warszawa 2022, art. 10). Czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym przejawia się zatem również w uprawnieniu do składania różnego rodzaju wyjaśnień, oświadczeń i wniosków dowodowych. Z tego powodu żądanie strony dotyczące przesłuchania jej w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym i w celu przedstawienia istotnych, jej zdaniem, okoliczności sprawy, powinno być uwzględnione właśnie z tego powodu, że pochodzi od strony postępowania i jest wyrazem jej czynnego udziału w postępowaniu. Zatem pominięcie, w realiach niniejszej sprawy, dowodu z przesłuchania strony postępowania, którą jest A. S., stoi w sprzeczności z zasadą z art. 10 § 1 kpa i nie powinno zaistnieć w toku postępowania. Podobnie, w sytuacji, w której strona wprawdzie spóźniła się na przesłuchanie innej strony, ale uczestnicy czynności procesowej nie opuścili jeszcze miejsca, w którym przeprowadzono tę czynność, nie może "automatycznie" skutkować wykluczeniem przybyłej strony z udziału w czynności, bo to również skutkuje naruszeniem art. 10 § 1 kpa, czego organ zdaje się nie dostrzegać.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (materialnej) wynikająca z art. 7 kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta została uszczegółowiona w art. 77 § 1 kpa - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także w art. 78 § 1 kpa - żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ponadto stosownie do art. 80 kpa - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa).
Celem postępowania jest ustalenie prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości - jego metodę. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 18, Warszawa 2022, art. 7). W odniesieniu do zasady prawdy obiektywnej NSA stwierdził, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać oceny poszczególnych dowodów, w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami. Organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania rzetelnej oceny danego dowodu, także pod względem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli taka wątpliwość istnieje, do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów, które wątpliwości te pozwolą rozwiać (wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 438/14).
W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację takie postępowanie organu nadzoru budowlanego, w którym pomija on przedkładane lub wnioskowane przez A. S. (stronę postępowania) dowody w postaci wyjaśnień strony, czy dokumentacji fotograficznej, bez należytego wykazania, że nie są one wiarygodne albo nie są przydatne do oceny stanu sprawy, w sytuacji, gdy strona wyraźnie wskazuje, że opisują one stan faktyczny istniejący na nieruchomości, na której wzniesiono użytkowany obiekt budowlany poddany analizie w toku postępowania. Ponadto, jak już wcześniej Sąd wyjaśnił, organy nadzoru budowlanego odniosły się do sprawy fragmentarycznie, pomijając szerszą perspektywę zaistniałego problemu, a mianowicie istnienie całego kompleksu powiązanych ze sobą (co najmniej funkcjonalnie) obiektów budowlanych wykorzystywanych do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej, co nie zostało w sprawie wyjaśnione, a następnie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji sama zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Te same wady obarczają postępowanie organu I instancji i wydaną przez niego decyzję.
Z opisanych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa jak punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania składają się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz stawka opłaty za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł.