II SA/KE 317/23

II SA/Ke 317/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 16a ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/3556/2160/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
II SA/Ke 317/23
Uzasadnienie
Decyzją z 17 kwietnia 2023 r., znak: SKO.PS-80/3556/2160/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Górno z 11 grudnia 2020 znak: GOPS.5212.000074.2020.ASz orzekającą o przyznaniu D. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca J. K. w kwocie 620 zł miesięcznie, na okres od 1.01.2020 r. do 31.10.2021 r.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 11 grudnia 2020 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu D. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na J. K., w kwocie 620,00 zł na okres od 1.11.2020 r. do 31.10.2021 r.
Wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 6/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 29 października 2021 r., które uchyliło wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Górno decyzję z 15 lipca 2021 w przedmiocie uchylenia od 1 lutego 2021 r. w całości decyzji tego organu z 11 grudnia 2020 r., o przyznaniu D. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Górno decyzją z 21 czerwca 2022 r. po raz kolejny orzekł o uchyleniu od 1.02.2021 r. w całości decyzji z 11 grudnia 2020 r. znak: GOPS.5212.000074.2020.ASz. W wyniku odwołania Kolegium decyzją z 10 listopada 2022 r. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji, wyjaśniając, że zarówno w dacie podejmowania przez organ I instancji decyzji z 21 czerwca 2022 r. jak również w dacie rozpoznawania odwołania przez Kolegium decyzja z 11 grudnia 2020 r. nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, bowiem upłynął okres, na jaki przyznano świadczenia rodzinne.
Zawiadomieniem z 3.04.2023 r. Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 11.12.2020 r. z uwagi na prawdopodobieństwo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy materiału dowodowego uznało, że faktycznie decyzja organu pierwszej instancji z 11 grudnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje potrzebą stwierdzenia jej nieważności, w trybie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Organ przytoczył brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego podstawę przyznania D. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego i wskazał, że prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.i.o.). Z kolei z przepisów art. 23 k.r.i.o. wiadomo, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność.
Zdaniem organu, przywołana regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do przepisów regulujących materię obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w swojej treści nie przewiduje innej odmiennej tzw. "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Z akt sprawy wynika, że J. K. pozostaje w związku małżeńskim z J. K., na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża w pierwszej kolejności, a która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, powyższe okoliczności świadczą o tym, że w analizowanej sprawie brak było podstaw prawnych do przyznania D. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca. W konsekwencji decyzja wydana z upoważnienia Wójta Gminy Górno z 11.12.2020 r. orzekająca o przyznaniu D. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca J. K., w kwocie 620,00 zł miesięcznie, na okres od 1.11.2020 r. do 31.10.2021 r. rażąco narusza prawo, przez co jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
W skardze do tut. Sądu D. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na niewyjaśnieniu obiektywnych możliwości opieki matki skarżącego-J. K. nad J. K., braku ustalenia sytuacji zdrowotnej matki skarżącego, niewyjaśnienie z jakich powodów skarżący na moment wydania decyzji spełniał wszystkie kryteria do otrzymania świadczenia i następczego stwierdzenia przez organ SKO nieważności decyzji, w sytuacji gdy nie uległy zmianie żadne kryteria będące podstawą do wydania decyzji z dnia 11 grudnia 2020 r.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) rażące naruszenie art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1, 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, iż decyzja z dnia 11 grudnia 2020 r., mimo zasady trwałości decyzji administracyjnych jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 krio oraz art. 27 krio oraz 130 k.r.i.o. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że synowi na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnujący z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).
Przede wszystkim uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tego, jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie uznało, że decyzja Wójta Gminy Górno z 11 grudnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (z daty orzekania t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r.
Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Nie stanowi nieważności decyzji administracyjnej błędna wykładnia prawa jak również różnice w wykładni przepisów. W wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08 (lex nr 505307) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." W przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 ). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12); godziłoby to w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana.
Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż jak już wyżej wskazano, odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por.m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie niniejszej te przesłanki nie zostały spełnione.
Stosownie do treści art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei § 2, 3 i 4 cyt. przepisu określają kryterium dochodowe, którego organ pomocowy nie może pominąć rozpatrując wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ustawowo regulowane przesłanki uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego sprowadzają się do ustalenia: istnienia obowiązku alimentacyjnego; rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; sprawowania stałej opieki na osobą niepełnosprawną oraz spełnienia kryterium dochodowego.
Do organów administracyjnych należy również ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba wnioskująca znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. wymienia dwie kategorie takich podmiotów, tj. 1) osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i 2) małżonka. Pomiędzy tymi podmiotami przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzają żadnych zasad pierwszeństwa. Z powyższego wynika, że są to podmioty równoprawne, tj. w jednakowym stopniu uprawnione do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wbrew twierdzeniom Kolegium Odwoławczego, z regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w zakresie tych świadczeń ma charakter autonomiczny, nie wynika brak podstaw do uznania, że przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych do alimentacji, zgodnie z przepisami k.r.i.o.
Nadto, należy zauważyć, że ustawodawca w art. 16a u.ś.r. nie wskazał jako negatywnej przesłanki uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, ani nie uzależnił prawa do tego świadczenia dla osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny od warunku, że małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W analizowanej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności było ustalenie przez organ II instancji, że osoba wymagająca opieki – J. K. pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności i przyjęcie, że ta okoliczność wyklucza możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego ojca – jego synowi D. K. (zstępnemu).
Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, pomiędzy D. K. (synem) i współmałżonkiem osoby wymagającej opieki nie zachodzą relacje, które pozwalałyby wykluczyć D. K. z kręgu osób, które mogą ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, a w związku z tym nie można uznać, że Wójt Gminy Górno przyznając skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, rażąco naruszył art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Skoro bowiem organ I instancji przyznał D. K. specjalny zasiłek opiekuńczy, zaś organ wyższego stopnia nie wykazał, aby decyzja Wójta Gminy Górno została wydana wbrew nakazom lub zakazom bądź wbrew oczywistej treści przepisu stanowiącego podstawę decyzji z 11 grudnia 2020 r. to brak podstaw do przyjęcia, że zaistniała przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.