II SA/KE 314/25

II SA/Ke 314/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 1, art. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 98 ust. 1 , 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 maja 2025 r. znak: SKO.GN/70/1126/102/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 maja 2025 r. znak: SKO.GN/70/1126/102/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. B. (zwanej też dalej "stroną") od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 14 stycznia 2025 r. znak: G-1.6831.133.2024, orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta Kielce w obrębie 0003 numerami działek: [...] o łącznej powierzchni 0,3768 ha, położonej przy ul. [...], stanowiącej własność wnioskodawcy, przedstawionego na mapie sytuacyjnej, przyjętej przez Prezydenta Miasta Kielce do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 20 grudnia 2024 r. nr ewidencyjny P. 2661.2024.2226, na następujące działki:
- [...]
i wskazującej, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału należy ustanowić dostęp do drogi publicznej
- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
SKO, opisując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, wskazało że powyższy podział nieruchomości został dokonany na wniosek strony (właścicielki nieruchomości) z 30 sierpnia 2024 r., uzupełniony 23 grudnia 2024 r. Według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kielce Zachód - Obszar Niewachlów II" (w rejonie ulic: Batalionów Chłopskich, Malików) w Kielcach, zwanego dalej "m.p.z.p.", wydzielone działki nr 720 i 723 zostały przeznaczone jako teren pod drogi publiczne układu uzupełniającego, odpowiednio klasy lokalnej (symbol 3.KDL) i klasy dojazdowej (symbol 4.KDD). Postanowieniem z 15 października 2024 r. Prezydent Miasta Kielce pozytywnie zaopiniował proponowany podział jako niesprzeczny z ustaleniami m.p.z.p. W postanowieniu tym wskazano, że działki nr [...] stanowić będą drogi publiczne i na podstawie art. 98 u.g.n. staną się własnością gminy z chwilą ostatecznego zatwierdzenia podziału. Postanowieniem z 19 grudnia 2024r. sprostowano ww. postanowienie z 15 października 2024 r., wskazując że tylko działki nr [...] stanowić będą drogi publiczne i na podstawie art. 98 u.g.n. staną się własnością gminy z chwilą ostatecznego zatwierdzenia podziału. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w postanowieniu z 15 października 2024 r. omyłkowo wskazano, że działki nr [...] stanowić będą drogę publiczną, w rzeczywistości działki te przeznaczone będą pod ciągi pieszo-jezdne, które pozostaną w dotychczasowym użytkowaniu właściciela.
W podstawie prawnej decyzji z 14 stycznia 2025 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości powołano art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2024r. poz. 1145 ze zm., dalej u.g.n.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz § 9, § 10 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663).
W odwołaniu od ww. decyzji strona zakwestionowała brak objęcia wywłaszczeniem działek nr [...], które są elementem układu komunikacyjnego i pełnić będą w istocie rolę drogi publicznej – co narusza przepisy prawa i wiąże się ze znaczącym ograniczeniem możliwości korzystania z jej nieruchomości. Ponadto, dokonane ww. postanowieniem sprostowanie dotyczyło zmiany merytorycznej – co było niedopuszczalne i skutkowało pozbawieniem strony możliwości otrzymania słusznego odszkodowania. Organ błędnie uznał, że podział nie jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p., jako że wydzielone pod ciągi pieszo jezdne działki nr [...] nie obejmują całości ciągów pieszo - jezdnych uwidocznionych na planie jako 3KDX, gdyż ciąg ten znajduje się także na nieruchomościach sąsiednich [...]. Zatwierdzenie takiego podziału, tj. wydzielenie wyłącznie z działek nr [...] działek nr [...] pod ciąg pieszo jezdny – w sytuacji gdy przy podziale działki nr [...] takie ciągi nie zostały dotąd wyodrębnione – wskazuje na duże odstępstwa i niezgodności z m.p.z.p. Końcowo strona wskazała, że taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego jest w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z Gminy na właściciela działki.
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazało że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi fakt wskazania w decyzji, że wyłącznie działki nr [...] są przeznaczone pod drogi publiczne i w związku z dokonanym podziałem na wniosek właściciela przejdą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem. Analizując treść art. 98 ust. 1-3 u.g.n. stwierdzono, że tylko w sytuacji gdyby pozostałe działki były zaliczone do kategorii dróg publicznych należałoby wypłacić odszkodowanie. Jednakże działki nr [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych – a zatem nie przechodzą one z mocy prawa na własność Gminy Kielce. Tym samym, nie istnieje obowiązek ustalenia na rzecz strony odszkodowania za te działki. Skutkiem tego w sprawie nie nastąpi wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie strony własności tychże działek.
Organ odwoławczy, odnosząc się podniesionego zarzutu bezprawnego sprostowania ww. postanowienia opiniującego z 15 października 2024 r., stwierdził że powyższa kwestia nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie – jako że strona nie skorzystała z prawa wniesienia zażalenia, o którym była pouczona. Postanowienie to stało się ostateczne w dniu 4 stycznia 2025 r.
SKO, ustosunkowując się do pozostałej argumentacji strony, stwierdziło że podział jest zgodny z m.p.z.p., gdyż zakłada wydzielenie również działek pod ciągi pieszo-jezdne. Z kolei podział działki nr [...] nie był przedmiotem niniejszego postępowania, dlatego też SKO nie dysponuje wiedzą, dlaczego nie wydzielono działek pod ciąg pieszo-jezdny, co jednak nie przesądza o wydzieleniu w przyszłości stosownych działek pod taki ciąg. Podkreślono, że w przypadku działek nr [...] nie nastąpi ich wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie skarżącej własności w tym zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skierowanej na decyzję SKO, strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów:
1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 K.p.a. – z uwagi na to, że organ dokonał merytorycznej zmiany postanowienia (opiniującego) pod pozorem sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, podczas gdy zmiana dokonana przez organ była w tym przypadku niedopuszczalna;
2. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji;
3. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, podczas gdy organ powinien sprawdzić okoliczności wskazane przez skarżącą w pismach;
4. prawa materialnego, a mianowicie art. 98 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ organ wskazał, że działki będące kwestią sporną w niniejszej sprawie nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych.
W uzasadnieniu powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając że strona – po uprawomocnieniu się ww. decyzji – ponosiłaby znaczne nakłady finansowe związane z utrzymaniem nieruchomości – co nie leży w jej interesie, a jednocześnie ograniczałoby możliwości związane z zabudową i zagospodarowaniem działek, ponieważ wzdłuż ciągu pieszo - jezdnego przewidziane jest ograniczenie takiej zabudowy. Natomiast ciąg pieszo - jezdny nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem drogi publicznej. Jeżeli organ planistyczny chce przeznaczyć określony teren pod budowę ciągu pieszo - jezdnego, powinien mieć na to zgodę właściciela gruntu – której strona nie wyrazi. Organ, wydając bezprawnie postanowienie z 19 grudnia 2024 r., przeniósł koszty utworzenia ciągu pieszo - jezdnego z Gminy na mieszkańca – co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Takie wyznaczenie ciągu pieszo - jezdnego nastąpiło bez należytego rozważenia interesu publicznego i prywatnego.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO, ewentualnie o jej uchylenie, jak również uchylenie postanowienia organu I instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez organ stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca, prawidłowo pouczona w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. B. o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] numerami działek: [...] o łącznej powierzchni 0,3768 ha, położonej w Kielcach przy ul. [...].
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Art. 93 ust. 4 zd. 1 u.g.n. stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n.).
Stosownie do przytoczonego art. 93 ust. 4 zd. 1 u.g.n. Prezydent Miasta Kielce postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. zaopiniował pozytywnie propozycję podziału ww. działek objętych wnioskiem skarżącej. Działki te położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Kielce Zachód - Obszar Niewachlów II" (w rejonie ulic: Batalionów Chłopskich, Malików) w Kielcach, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVIII/897/2009 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 16 czerwca 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 351 poz. 2585), zwanego również dalej "m.p.z.p.", na obszarach funkcjonalnych oznaczonych symbolami:
- 3MN/U3 – tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług podstawowych;
- 8.MN/RM/U3 – tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oraz usług podstawowych, rzemiosła produkcyjnego i przetwórstwa produktów rolnych;
- 3.KDX – tereny przeznaczone pod ciągi pieszo-jezdne;
- 4.KDX – tereny przeznaczone pod ciągi pieszo-jezdne;
- 4.KDD – tereny przeznaczone pod drogi publiczne układu uzupełniającego, klasy dojazdowej;
- 3.KDL – tereny przeznaczone pod drogi publiczne układu uzupełniającego, klasy lokalnej.
W ramach podziału zaplanowano wydzielenie następujących działek (przedstawionych na mapie sytuacyjnej, przyjętej przez Prezydenta Miasta Kielce do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 grudnia 2024 r. nr ewidencyjny P.2661.2024.2226): [...].
Bezspornym jest, że projektowana działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi lokalnej (działki nr [...] ul. [...]; zgodnie z m.p.z.p. droga publiczna układu uzupełniającego, klasy lokalnej o symbolu 3.KDL). Działka nr 723 wydzielona została pod projektowaną drogę dojazdową (zgodnie z m.p.z.p. droga publiczna układu uzupełniającego, klasy dojazdowej o symbolu 4.KDD). Z kolei działki nr [...] zostały wydzielone pod projektowane ciągi pieszo-jezdne (zgodnie z m.p.z.p. o symbolach 3.KDX i 4.KDX).
W takiej sytuacji w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 14 stycznia 2025 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, prawidłowo stwierdzono, że wydzielane działki o nr [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Kielce. Stwierdzenie to – wbrew oczekiwaniu skarżącej – nie mogło odnosić się do działek nr [...], wydzielanych pod ciągi pieszo-jezdne, które nie mają charakteru dróg publicznych, a zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), dalej jako "ustawa o drogach publicznych", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 tej ustawy stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:
1) drogi krajowe;
2) drogi wojewódzkie;
3) drogi powiatowe;
4) drogi gminne.
W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych wyróżniono dodatkowo klasy dróg (publicznych – bo takich dotyczy rozporządzenie i jego Dział III pt. "Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie"), tj.: A - autostrada; S - ekspresowa; GP - główna ruchu przyspieszonego; G - główna; Z - zbiorcza; L - lokalna; D - dojazdowa.
W rozpatrywanym przypadku o tym, czy ww. ciągi pieszo-jezdne, na których realizację wydzielono działki nr [...], nie stanowią dróg publicznych, przesądza m.p.z.p., w którego treści (§ 3 pkt 10 lit. c i d) wyraźnie odróżnia się tereny dróg publicznych od terenów przeznaczonych pod ciągi pieszo-jezdne. W m.p.z.p. wyróżniono mianowicie następujące tereny dróg publicznych:
– oznaczone symbolem KDG - tereny przeznaczone pod drogi główne,
– oznaczone symbolem KDZ - tereny przeznaczone pod drogi zbiorcze,
– oznaczone symbolem KDL - tereny przeznaczone pod drogi lokalne,
– oznaczone symbolem KDD - tereny przeznaczone pod drogi dojazdowe.
Nie zmienia powyższej oceny fakt, że ciągi te zostały zaliczone do terenów przestrzeni publicznej. Przestrzeń ta znajduje swoją definicję w § 2 pkt 26 m.p.z.p., zgodnie z którym należy przez nią rozumieć tereny przestrzeni otwartej w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, obejmujące ogólnodostępne tereny miejskie - takie jak: tereny dróg publicznych, miejskich dróg wewnętrznych, placów publicznych, ciągów pieszo-jezdnych, ścieżek rowerowych oraz miejskie tereny zieleni urządzonej - posiadające szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjające nawiązywaniu kontaktów społecznych. Ogólny charakter tak zdefiniowanej przestrzeni oraz rodzaj terenów, jakie obejmuje (w tym np. miejskie drogi wewnętrzne) nie stanowi wystarczającej podstawy dla zaliczenia ciągów pieszo-jezdnych do dróg publicznych. Pojęcia te zresztą także w tej definicji zostały wymienione odrębnie. Nie przesądza o tym wreszcie także treść Załącznika Nr 3 do m.p.z.p., w którym zaliczono realizację terenów komunikacji publicznej, stanowiących ciągi pieszo-jezdne, oznaczone symbolami: 1.KDX, 2.KDX, 3.KDX i 4.KDX, do zadań własnych Gminy.
W ocenie Sądu rozstrzygającego znaczenia dla przyjęcia, czy działki nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie może mieć treść postanowienia z 15 grudnia 2024 r., gdzie pierwotnie stwierdzono, że m.in. te działki stanowić będą drogi publiczne i staną się własnością Gminy z chwilą ostatecznego zatwierdzenia podziału. Następnie postanowienie to zostało sprostowane w tym zakresie, co skarżąca również kwestionuje. Niemniej jednak po pierwsze, jak słusznie podnosi organ, postanowienie o sprostowaniu nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne, a po drugie to nie treść tego postanowienia ma w tym zakresie przesądzające znaczenie, ale treść m.p.z.p. w powiązaniu w szczególności z przepisami u.g.n. i ustawy o drogach publicznych.
Nie można także zgodzić się z zarzutem (zgłaszanym w odwołaniu) dotyczącym braku wydzielenia terenu pod ciąg pieszo-jezdny przy okazji podziału działki nr [...]. Działka ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania i sposób jej podziału nie może wpływać na wynik rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza że – jak słusznie podniosło Kolegium – nie jest przesądzone, że stosowne wydzielenie nie zostanie dokonane w przyszłości.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.