II SA/Ke 314/23

II SA/Ke 314/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 i ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 633
art. 7 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 12, art. 21 ust. 1 pkt 2
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Sylwester Miziołek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 24 lutego 2023 r. Nr XLII/423/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie nr XLII/423/2023 z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ożarów w Granicach Administracyjnych Gminy, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] (obszar ewidencyjny 0028 [...], strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: u.p.z.p.) w związku z art. 6 ust. 1 pkt 12 i 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez to, że uchwała pozbawia gospodarczego znaczenia dla działalności koncesjonowanej skarżącej działkę nr [...] (w części) oraz działkę [...], uniemożliwiając prowadzenie na tych działkach działalności związanej z wykonywaniem koncesji, polegającej na zwałowaniu nadkładu jako elementu robót górniczych, podejmowanych w granicach określonych przez przyznane koncesje oraz na nieruchomościach będących własnością skarżącej w ten sposób, że wskazuje te nieruchomości jako tereny dolesiań oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług, a także nie wyznacza na tych działkach obszaru zwałowania nadkładu (PEz), nie obejmuje ich zamierzeniem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wskazuje, że zostaną one poddane rekultywacji.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że zaskarżoną uchwałą określono kierunki zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...], będących własnością skarżącej. Zaskarżona uchwała wskazuje, że: (1) cześć działki nr [...], leżąca w granicach obszaru górniczego "[...] 2" stanowi teren "PE" - powierzchniowej eksploatacji kopalin, zaś pozostała cześć - teren ZLn - tereny dolesiań, a - w odniesieniu do działki [...] - jej część przylegająca do działki nr [...] również ma symbol ZLn, natomiast pozostała część MN/RM - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług. Zaskarżona uchwała nie wskazuje tych działek jako objętych zamierzeniem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przeciwieństwie do innych działek będących własnością skarżącej Spółki albo pozostających w jej posiadaniu na mocy umów zawartych z właścicielem. Ponadto nie wskazuje tych działek jako przeznaczonych dla rekultywacji. Skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność koncesjonowaną. Z zaskarżonej uchwały (załącznika) wynika, że Spółka aktualnie zagospodarowuje złoże wapieni jurajskich "[...] 2" w ramach koncesji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2013 r. Koncesja ta została udzielona na okres do 31 grudnia 2028 r. Natomiast złoże piasków "[...]" eksploatowane jest w oparciu o koncesję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 14 czerwca 2022 r. Okres ważności koncesji ustalony został do 11 kwietnia 2042 r. Zasadniczo tereny posiadane przez skarżącą oraz inne podmioty zostały w zaskarżonej uchwale ujęte jako tereny powierzchniowe eksploatacji kopalin (PE), w granicach złóż "[...]", "[...] 1" i "[...] 2" i "[...]". Dotyczy to także części działki nr [...]. Są to tereny przewidziane do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem rekultywacji. Nie dotyczy to jednak w całości działek i to jest przedmiotem sporu w sprawie, podobnie jak kwestia wyznaczenia obszaru zwałowania nadkładu na działkach, których dotyczy skarga.
Skarżąca Spółka dalej podniosła, że jej interes prawny wynika przede wszystkim z przepisów dotyczących prowadzenia działalności koncesjonowanej w powiązaniu z przepisami dotyczącymi własności nieruchomości. Strona przytoczyła treść art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 140 i art. 143 Kodeksu Cywilnego. Odnosząc powyższe unormowania do zaskarżonej uchwały, wnoszący skargę podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Z kolei art. 7 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na definicję legalną roboty górniczej, zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czyli wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą. Zwałowanie nadkładu zostało z kolei zdefiniowane jako zespół czynności prowadzonych w odkrywkowych zakładach górniczych, nierozerwalnie związanych technicznie i organizacyjnie z przemieszczeniem i składowaniem mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast art. 10 ust. 2 pkt 9 i 14 tej ustawy przewiduje, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. W tym kontekście interes prawny skarżącej Spółki wynika z tego, że ma ona prawo eksploatować złoża kopalin na zasadach przewidzianych w przepisach prawa i koncesjach, w granicach nieruchomości będących jej własnością albo znajdujących się w jej posiadaniu, wykorzystując gospodarczo należące do niej nieruchomości. Natomiast uprawnieniom Spółki odpowiadają określone obowiązki organów władzy publicznej, w tym organów stanowiących gminy, w której granicach położone są nieruchomości związane z wykonywaniem koncesji. W szczególności dotyczy to obowiązku powstrzymania się od wydawania aktów, które utrudniałyby realizację koncesji, pozbawiając gospodarczego znaczenia nieruchomości niezbędne do wydobycia kopaliny użytecznej. W razie sporu w tym zakresie Spółce przysługuje prawo do jego rozstrzygnięcia przez sąd, w tym określenia, czy dane rozwiązanie zawarte w uchwale z zakresu administracji publicznej nie narusza prawa.
Następnie strona stwierdziła, że wadliwość zaskarżonej uchwały wynika z art. 6 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca wskazała, że kwestionuje brak określenia w zaskarżonej uchwale, w związku z posiadanymi przez nią koncesjami oraz prawem własności nieruchomości, obszaru PEz na wskazanych działkach oraz pozbawienie tych działek znaczenia gospodarczego, przez odmienne określenie ich przeznaczenia (z wyjątkiem części działki nr [...], znajdującej się na obszarze PE). Mając na uwadze, że koncesje przyznane Spółce przewidują wydobywanie kopaliny: metodą odkrywkową, systemem ścianowym, sposobami mechanicznymi w przypadku złoża "[...] 2" oraz metodą odkrywkową, sposobem mechanicznym w wyrobisku wgłębnym w przypadku złoża "[...]", konieczne jest zwałowanie powstającego przy tych sposobach eksploatacji nadkładu poza granicami złoża, ale na terenie pozostającym we władaniu Spółki. Takie rozwiązanie funkcjonuje w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do innego terenu górniczego i innego podmiotu, zatem trudno dostrzec przyczyny, dla których zaniechano określenia takiego obszaru w stosunku do Spółki. Z tych względów zaskarżona uchwała narusza wskazane na wstępie skargi przepisy. Rada Miejska w Ożarowie nie uwzględniła bowiem konieczności wyznaczenia obszaru zwałowania nadkładu, pomimo ścisłego związku tego elementu roboty górniczej z działalnością polegającą na wydobywaniu kopaliny. Pozbawiła w ten sposób wskazane nieruchomości znaczenia gospodarczego dla Spółki, w szczególności określając je jako tereny dolesiań. Determinuje to również zakres terytorialny zamierzenia dotyczącego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakres obszaru rekultywacji. W świetle art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze niemożliwe będzie bowiem wykonywanie na nich działalności w celu realizacji koncesji, tak samo będzie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru (art. 7 ust. 1).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie wskazuje działek nr [...] i nr [...] jako przeznaczonych do obszaru zwałowania nadkładu (PEz) oraz jako przeznaczonych do rekultywacji. Na podstawie ewidencją gruntów i budynków prowadzonej przez Ośrodek Geodezyjny Starostwa Powiatowego w Opatowie, działka nr [...] (identyfikator działki [...]_5.0028.[...]) ma powierzchnię 0,80 ha i jest działką leśną o oznaczeniu użytku "Ls" — las, a działka nr [...] (identyfikator działki [...]_5.0028.[...]) ma powierzchnię 2,07 ha i jest działką rolno - leśna o oznaczeniu użytku: "Ls" - las o pow. 0,05 ha, "RIVb" o pow. 0,25 ha, RVI" o pow. 1, 77ha. Zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały działka [...]_5.0028.[...] została oznaczona symbolami "PE" - tereny powierzchniowej eksploatacji kopalin (w obszarze górniczym "[...] 2") i "ZLn" - tereny dolesiań, a działka [...]_5.0028.[...] symbolami "ZLn" - tereny dolesiań i "MN/MR" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług.
Świętokrzyski Wojewódzki Konserwatora Zabytków w Kielcach zawiadamiał strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego zabytku: Region górniczo - osadniczy eksploatacji, obróbki i przetwórstwa kopalin nad rzeką Kamienną, który między innymi obejmuje obszar [...], działki nr [...] i [...]. Postępowanie to jest nadal prowadzone. Studium zostało uzgodnione z Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Kielcach. Ponadto decyzją z 7 września 2011 r. Burmistrz Ożarowa ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża wapieni jurajskich "[...]" oraz na budowie linii przerobu kamienia wapiennego i surowców towarzyszących na terenie działek o nr: [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Ś.. Część działki nr [...]_5.0028.59/l jest objęta koncesją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2013 r. Jednak ponieważ jest to działka leśna, to przed rozpoczęciem eksploatacji należy wyłączyć ją z produkcji leśnej. Wyłączenie z produkcji leśnej może być dokonane wyłącznie w procedurze planistycznej podczas sporządzania planu miejscowego.
Autor odpowiedzi na skargę dalej podniósł, że organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium/planem. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
Organ następnie podkreślił, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz, jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwalonym studium nie doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Dokonując tego organ gminy dążył do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz umożliwienia zmian w zagospodarowaniu terenu z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Kierunek przeznaczenia terenu w studium uwzględnia istniejące uwarunkowania. Dlatego studium mogło ustalić inne niż dotychczas funkcje dla danego terenu.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Przyznał, że działka nr [...] w części południowej oraz cała działka nr [...] znajdują się poza granicami terenu górniczego oraz udokumentowanego złoża. Nie pamiętał, czy w projekcie zagospodarowania złoża, który jest częścią dokumentacji koncesyjnej spółki, dotyczącej wydobycia kopalin ze złoża "[...] II" i "[...]", przewidziany jest sposób i miejsce składowania nadkładu na działkach nr [...] i nr [...]. Przyznał, że odnośnie obu tych złóż granice obszaru górniczego pokrywają się z granicami terenu górniczego. Twierdził, że z własności nieruchomości, nawet położonych poza granicami terenu górniczego, wynika możliwość składowania przez spółkę nadkładu pochodzącego z terenu złoża.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2023.259t.j. ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.
Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Odnośnie uchwał podjętych po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., a więc również odnośnie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały zapadłej w dniu 24 lutego 2023 r. – nie było wymagane jej poprzedzenie wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących. W obecnym stanie prawnym ukształtowanym wskazaną wyżej nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wniesienie skargi z art. 101 na taki akt, jak zaskarżony w niniejszej sprawie, nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło z jednoczesnym istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Skarżąca spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] położonych w [...] gmina O., objętych zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Ożarowie. Posiada w związku z tym niewątpliwie interes prawny do kwestionowania uchwały.
Dokonując oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego i jego naruszenia nie sposób nie podkreślić prawnego charakteru uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego - a więc nie jest źródłem prawa, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia, czy w wypadku uchwały, której przedmiotem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjętej na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503t.j. ze zm.), dalej u.p.z.p., można mówić o naruszeniu zapisami takiej uchwały interesu prawnego - jest sporna. W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednak NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13 sąd ten przyjął, że dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętych. Mimo, że studium nie jest prawem miejscowym i mimo że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości. Paradoksalnie jest tak właśnie z tego powodu, że studium wiąże organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w takim przypadku narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium ogranicza prawo własności nieruchomości. Odmienna wykładnia może spowodować, że umieszczony w studium konkretny zakaz zabudowy nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 2014 r., II OSK 868/13, z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3086/14, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 145/15, postanowienie NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1880/21).
Przedmiotem zaskarżenia były w niniejszej sprawie tylko te zapisy Studium, w których część nieruchomości skarżącej spółki, tj. południowa część działki nr [...] i cała działka nr [...] zostały przeznaczone na tereny dolesiań oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług, podczas gdy skarżąca spółka oczekiwała, że zostaną przeznaczone pod zwałowanie nadkładu (PEz) jako elementu robót górniczych podejmowanych w granicach określonych przez przyznane skarżącej spółce koncesje oraz w realizacji przysługującego tej spółce prawa własności tej nieruchomości. Skarżąca spółka zarzucała również, że w konsekwencji braku pożądanego przez nią przeznaczenia jej działek w zaskarżonym Studium, działki te nie zostaną objęte zamierzeniem sporządzenia dla nich miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie zostanie wskazane, że zostaną one poddane rekultywacji.
Odnosząc się do takiej argumentacji należy zauważyć, że naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki istotnie dysponującej koncesjami na prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złoża wapieni jurajskich "[...] 2" i ze złoża piasków "[...]" – wynikało z treści przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2023.633 t.j. ze zm.), dalej Prawo geolog. i górn. Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Według natomiast art. 1 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, określa ona zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności między innymi w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Wydobywanie kopalin ze złóż wymaga między innymi wykonywania, utrzymywania, zabezpieczania lub likwidowania wyrobisk górniczych oraz zwałowania nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą Pr. geolog. i górn. (roboty górnicze – art. 6 ust. 1 pkt 12). Zwałowanie nadkładu to z kolei zespół czynności prowadzonych w odkrywkowych zakładach górniczych, nierozerwalnie związanych technicznie i organizacyjnie z przemieszczeniem i składowaniem mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej (art. 6 ust. 1 pkt 20 Pr. geolog. i górn.). Z zestawienia przepisów art. 10 ust. 1 i 2 tej samej ustawy wynika, że złoża takich kopalin, jakie zostały udokumentowane w niedalekiej odległości od działek skarżącej spółki nr [...] i [...], tj. złoża wapieni jurajskich i piasków, objęte są prawem własności gruntowej. Z kolei zgodnie z art. 140 i 143 k.c. zdania pierwsze, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z takich zapisów wynika, zdaniem Sądu, że ograniczenie właścicielowi gruntu możliwości realizowania wybranego przez niego sposobu wykorzystywania własnej nieruchomości, poprzez inne zaplanowanie możliwego sposobu jej wykorzystywania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niż oczekiwane przez właściciela, z racji wiążącego charakteru uchwalonego studium dla organów gminy uchwalających następnie dla tego samego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). – narusza interes prawny właściciela w znaczeniu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Takie stwierdzenie nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi. Mimo bowiem naruszenia interesu prawnego skarżących, uchwała w sprawie studium może być zgodna z prawem. Trzeba bowiem pamiętać, że istotą uchwał podejmowanych w następstwie przeprowadzenia procedury planistycznej, tj. przede wszystkim miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również – biorąc pod uwagę powyższe uwagi dotyczące charakteru takiego studium i konsekwencji jego uchwalenia dla realnych możliwości jego podważenia –studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest to, że naruszenie interesu prawnego adresatów takich aktów, w tym również właścicieli nieruchomości położonych na obszarze nim objętym, jest typową i oczywistą cechą takich aktów, które realizując w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie, tej gminy cele i potrzeby, nieuchronnie mogą naruszać interes prawny ich adresatów. Stosownie bowiem do art. 140 k.c. właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. To społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane m.in. przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a ich uchwalanie pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Powołany przepis, określając istotę prawa własności i wymieniając atrybuty właścicielskie, wskazuje, że wykonywanie tych uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której zawarte są regulacje dotyczące studium, jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, działając w granicach przysługującego im uznania, w ramach władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004r. o sygn. akt II SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Jeżeli więc wspomniana ingerencja w wypadku uchwały ws. studium uwarunkowań jest zgodna z prawem w zakresie trybu, jak i zasad jej sporządzenia, to o uwzględnieniu skargi na uchwałę w sprawie studium nie może być mowy.
Taka sytuacja miała natomiast, w ocenie Sądu, miejsce w niniejszej sprawie.
Dokonując oceny legalności Studium zaskarżonego w niniejszej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że Sąd nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń właściwości organów, które podjęły tę uchwałę, ani też istotnych naruszeń trybu jego sporządzenia. Wskazuje na to analiza obszernej, oryginalnej dokumentacji planistycznej przedstawionej na żądanie Sądu. Istotne jest też, że żadne zarzuty dotyczące istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego Studium, czy też właściwości organów w tym zakresie, nie zostały w sprawie przedstawione.
W dalszym ciągu tej części rozważań należy zauważyć, że Sąd nie stwierdził też w sprawie istotnego naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego Studium. W tym zakresie należy stwierdzić, że objęte skargą działki nr [...] i [...] nie znajdują się ani na obszarze górniczym złoża wapieni jurajskich "[...] 2", czy złóż piasku "[...]", ani na terenie górniczym wyznaczonym w posiadanych przez skarżącego koncesjach na wydobycie tych kopalin ze złóż, ani też nawet na obszarze udokumentowanego złoża tych, czy też jakichkolwiek kopalin. Okoliczności te wynikają zarówno z dokumentacji planistycznej zgromadzonej w toku postępowania (negatywna, a następnie pozytywna opinia Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 23 marca 2022 r., znak [...] i z 11 sierpnia 2022 r., znak [...] dołączone do tomu I akt administracyjnych organu), jak i z przyznania pełnomocnika skarżącej spółki dokonanego na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. W konsekwencji nie miały w sprawie zastosowania odnośnie zaskarżonej części nieruchomości spółki C., wymogi wynikające z art. 95 ust. 1 i 2 Prawa geolog. i górn. dotyczące obowiązkowego wprowadzania do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony. Również analogiczne regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p.), czy też określania w studium obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) – nie mogły być podstawą do domagania się ujawnienia w zaskarżonym studium jakichkolwiek zapisów związanych z postulowanym przez skarżącą spółkę wykorzystaniem południowej części działki nr [...] i całej działki nr [...] dla zwałowania nadkładu jako części robót górniczych prowadzonych przez tę spółkę na podstawie koncesji na zupełnie innych działkach. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że wszystkie przywołane regulacje prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą terenów górniczych i (lub) udokumentowanych złóż kopalin. Zważywszy na ustawową definicję terenów górniczych zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geol. i górn. (przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego), nie może być, zdaniem Sądu wątpliwości, że zwałowanie nadkładu, jako zespół czynności prowadzonych w odkrywkowych zakładach górniczych, nierozerwalnie związanych technicznie i organizacyjnie z przemieszczeniem i składowaniem mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej (art. 6 ust. 1 pkt 20 Prawa geolog. i górn.), stanowi jedną z postaci szkodliwego wpływu robót górniczych zakładu górniczego, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geolog. i górn. Działka więc, na której taki nadkład ma być zwałowany musi mieścić się w granicach terenu górniczego. Skoro więc w niniejszej sprawie objęte skargą południowa część działki nr [...] i cała działka nr [...], niespornie nie mieszczą się w granicach terenu górniczego określonego w posiadanych przez skarżącą spółkę koncesjach, to nie może być mowy o istnieniu jakiegokolwiek ustawowego obowiązku uwzględniania pożądanego przez spółkę wykorzystania jej nieruchomości pod zwałowanie nadkładu w zaskarżonym Studium. Obowiązek taki nie wynika bowiem z jakichkolwiek obowiązujących przepisów prawa.
W uzupełnieniu powyższej argumentacji trzeba zauważyć, że zgodnie z zapisami Prawa geologicznego i górniczego oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. 2012.511), dalej rozporz. ws. zagospodarowania złóż, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż,może być wykonywana po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 Prawa geolog. i górn.). Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża, [...] wyznacza również granice obszaru i terenu górniczego (art. 32 ust. 1). Podstawą wyznaczenia granic obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i odpowiednio projekt zagospodarowania złoża (art. 32 ust. 2). Część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu (§ 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ws. zagospodarowania złóż).
Z zapisów takich wynika więc, że w ramach udzielonej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż w odkrywkowych zakładach górniczych, tj. takich, jakiego eksploatacja ma według skarżącego uzasadniać zarzucane w skardze wadliwości zaskarżonego Studium, konieczne jest zaplanowanie i uzyskanie akceptacji organu koncesyjnego dla określenia sposobu i miejsca składowania nadkładu. Skoro uzyskane przez skarżącą spółkę koncesje na wydobycie kopalin ze złóż [...] 2 i "[...]" nie przewidują zwałowania nadkładu na objętych zaskarżeniem częściach działek nr [...] i [...], to oznacza to, że sposób i miejsce składowania nadkładu, który będzie powstawać w czasie wydobycia kopalin z obu tych złóż, zostało rozwiązane w inny sposób i w granicach wyznaczonego obszaru górniczego związanego z koncesjonowaną eksploatacją tych złóż. To z kolei oznacza, że organy koncesyjne nie przewidywały potrzeby przeznaczania przedmiotowych działek skarżącej spółki pod takie przeznaczenie, jakie postulowała ta spółka w niniejszym postępowaniu.
Do rozważenia pozostają w tej sytuacji zarzuty skargi sprowadzające się do twierdzenia, że skoro działki nr [...] i [...] stanowią własność skarżącej spółki, to w granicach wyznaczonych przez przepisy art. 140 i 143 k.c. może ona przeznaczyć je na co zechce, w tym na zwałowanie nadkładu pochodzącego z sąsiedniego zakładu górniczego tej spółki funkcjonującego na podstawie aktualnych koncesji wydanych przez właściwe organy.
Z rozumowaniem takim nie można się zgodzić.
Jak to już wyżej wyjaśniono, z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, działając w granicach przysługującego jej uznania, w ramach władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd (wyrok NSA z 13 października 2020 r., II OSK 1615/19), że w procesie uchwalania planu miejscowego należy uwzględniać szereg istotnych celów wskazanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Trafnie więc wskazuje się, że uwzględnienie prawa własności nie stanowi jedynego celu, jakim kierują się organy planistyczne w procedurze planistycznej. NSA wyraził też pogląd, że w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. kryterium kontroli Sądu jest legalność, a nie celowość zaskarżanej uchwały. Dlatego ocena sposobu zagospodarowania planistycznego danej nieruchomości poprzez ocenę ustalenia optymalnych rozwiązań merytorycznych – jest wadliwa. NSA stwierdził też, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a w sprawach dotyczących skarg na plany miejscowe znaczenie ma zarówno treść studium obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego, jak i argumentacja organu planistycznego wyjaśniająca przesłanki, jakimi ten organ kierował się uchwalając dany plan. Najczęściej takiej argumentacji nie zawiera sama uchwała. Tym samym argumenty organu planistycznego powinny być brane pod uwagę przy kontroli planu miejscowego przez sąd pierwszej instancji.
Podzielając poglądy wyrażone w przywołanym wyroku NSA z 13 października 2020 r. jako adekwatne również w sprawie skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd zauważa, że wskazane przez NSA kryteria oceny legalności takiej uchwały odniesione do okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Kwestię jej zgodności z przepisami Prawa geologicznego i górniczego wyjaśniono powyżej.
Odnośnie motywów, jakimi kierował się organ określając w zaskarżonym Studium przeznaczenie południowej części działki nr [...] i większości działki nr [...] pod dolesianie, a niewielkiej części tej drugiej działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i/lub zagrodowe z dopuszczeniem usług, na akceptację zasługuje konstatacja, że według dotychczasowego przeznaczenia określonego w ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] jest działką leśną o oznaczeniu użytku "Ls" – las, a działka nr [...] działką rolno-leśną o oznaczeniu użytku: "Ls" – las o pow. 0,05 ha, "RIVb" o pow. 0,25 ha i "RVI" o pow. 1,77 ha. W związku z tym północna część działki nr [...] objęta koncesją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2013 r. przed rozpoczęciem eksploatacji musi być wyłączona z produkcji leśnej, co może być dokonane w toku procedury planistycznej podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyważając przy ustalaniu przeznaczenia przedmiotowego terenu i sposobu jego zagospodarowania interes publiczny i interes prywatny, organ gminy dążył do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania oraz umożliwienia takich zmian, które uwzględniają analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Jak wynika przy tym z odpowiedzi Burmistrza Ożarowa na uwagi wniesione na podstawie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. do wyłożonego Studium, "działka nr ewid. [...] oraz ponad połowa powierzchni działki nr [...] znajduje się poza granicami udokumentowanych złóż kopalin oraz wyznaczonymi terenami i obszarami górniczymi. Dlatego nie jest zasadne powiększenie terenu pod działalność związaną z wydobyciem kopalin w tym obszarze. Tym bardziej, że jest to funkcja uciążliwa zarówno dla środowiska, jak i mieszkańców pobliskich terenów. Warto podkreślić, że w południowej części działki nr [...] znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną, w związku z tym konieczne jest zachowanie pasa zieleni o charakterze izolacyjnym stanowiącej ochronny bufor od terenów eksploatacji surowców".
Podzielając taką motywację należy zauważyć, że forsowaną w skardze tezę o pozbawieniu przez zaskarżone zapisy Studium przedmiotowych działek skarżącej spółki znaczenia gospodarczego dla koncesjonowanej działalności tej spółki opiera się wyłącznie na niemającym oparcia w obowiązujących przepisach założeniu, że działki te mają być wykorzystywane wyłącznie jako zwałowisko nadkładu dla potrzeb działalności zakładu górniczego prowadzonego na innych działkach. Takie przeznaczenie wymagało by jednak objęcia zaskarżonych części tych działek terenem górniczym, czego skarżąca spółka zaniedbała w postępowaniach zakończonych wydaniem posiadanych przez nią koncesji na prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopalin – wapieni jurajskich i piasku - z udokumentowanych złóż znajdujących się poza granicami południowej części działki nr [...] i całej działki nr [...]. Skoro to dotychczas nie nastąpiło, to niezmieniona przez zapisy Studium możliwość dalszego wykorzystywania przedmiotowych części działek skarżącej spółki w dotychczasowy sposób, nie może być uznane za nadmierne ograniczenie jej prawa własności. Tym bardziej za takie ograniczenie nie może być uznane przeznaczenie południowej części działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i/lub zagrodowe z dopuszczeniem usług. Taki przeznaczenie bowiem w istocie znacznie zwiększa ekonomiczne możliwości wykorzystania potencjału tej części działki nr [...] zwiększając, a nie zmniejszając, ani tym bardziej nie pozbawiając jej - znaczenia gospodarczego. Należy wreszcie zauważyć, że leśne części działek nr [...] i [...] znajdują się w kompleksie gruntów o takim właśnie przeznaczeniu, stanowiącym swoisty bufor i ochronę położonych za tym kompleksem, w szczególności w kierunku wschodnim, terenów zabudowanych bądź przeznaczonych pod zabudowę.
Odnosząc się do wspomnianego w uzasadnieniu skargi argumentu dotyczącego funkcjonowania w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do innego terenu górniczego i podmiotu rozwiązania postulowanego w niniejszej sprawie, Sąd wyjaśnia, że przedmiotem skargi były jedynie zapisy zaskarżonego Studium odnoszące się do działek nr [...] i [...] w powiązaniu ze złożami "[...] 2" i "[...]" eksploatowanymi przez skarżącą spółkę. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu nie mogła więc być ocena zapisów zaskarżonego Studium dotyczących innego złoża i innych podmiotów.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że choć zaskarżone zapisy Studium z 24 lutego 2023 r. naruszają interes prawny skarżącej spółki, to jednak czynią to w sposób legalny, mający oparcie zarówno w przepisach prawa jak i w logicznej, spójnej i racjonalnej argumentacji, której część znalazła się w samym Studium bądź w jego uzasadnieniu, a część została przedstawiona w toku niniejszego postępowania, do czego upoważnia podzielana przez Sąd rozpoznający sprawę argumentacja zawarta w wyroku NSA z 13 października 2020 r., II OSK 1615/19.
Dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił.