II GSK 563/22

II GSK 563/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Inne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II GSK 563/19 - Wyrok NSA z 2022-08-30
III SA/Łd 969/18 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-01-23
III SA/Łd 807/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 101 ust. 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 807/21 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 807/213, oddalił skargę E. J. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzjami z 24 stycznia 2020 r. Starosta Sieradzki na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1226), dale zwanej "u.k.p.", oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. skierował skarżącego na badanie lekarskie oraz badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wskazane decyzje zostały doręczone stronie postępowania w dniu 24 stycznia 2020 r. i nie zostały zaskarżone.
Następnie decyzją z 27 maja 2021 r. Starosta Sieradzki zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kategorii A, B, BE, C, CE ze względu na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z 24 stycznia 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżoną decyzją z 14 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.k.p., jest obowiązana do poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu i przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. W przedmiotowej sprawie we wskazanym terminie skarżący nie przedstawił Staroście Sieradzkiemu ani orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ani badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, co oznacza że została spełniona przesłanka wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy nr 01657/00/1014 kat. A, B, BE, C, CE na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 807/21, oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
W ocenie WSA, w sprawie bezsporny jest fakt, że skarżący nie poddał się wymaganym badaniom lekarskim i psychologicznym w ustawowym terminie 1 miesiąca, a w konsekwencji nie przedstawił w terminie Staroście orzeczenia lekarskiego i psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Z powyższych względów prawidłowo organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy została spełniona przesłanka wydania decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie posiadanego prawa jazdy określona w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. Niepoddanie się badaniom lekarskiemu i psychologicznemu i nieprzedstawienie właściwemu organowi odpowiednich orzeczeń w tym zakresie w przewidzianym prawem terminie stanowi bowiem niezbędny i wystarczający warunek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. WSA podkreślił przy tym, że w świetle art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. bez znaczenia pozostaje, z jakich przyczyn strona nie stawiła się na badania w przewidzianym prawem terminie. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi, w których skarżący podniósł, że nie stać go było na wykonanie badań i nie mógł się skontaktować jednostką przeprowadzającą badania.
Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma również wpływu podniesiona w skardze kwestia zainicjowania przez skarżącego procedury ułaskawieniowej przed Prezydentem RP. Sąd podkreślił, że decyzje Starosty Sieradzkiego z 24 stycznia 2020 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne wydane zostały w oparciu wyrok Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej II Wydział Karny z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt [...] orzekający o uznaniu skarżącego za winnego kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Powyższy wyrok sądu powszechnego jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym. Jako dokument urzędowy, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., wiązał zatem organ administracji orzekający w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. W niniejszej sprawie przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie był jednak fakt istnienia w obrocie prawnym powyższego wyroku, lecz jedynie okoliczność niepoddania się badaniom oraz nieprzedłożenia stosownego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego w wymaganym terminie. Ponadto badanie rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu karnego oraz okoliczności, które doprowadziły do wydania takiego rozstrzygnięcia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tym samym bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wszczęcia procedury ułaskawieniowej, która nie została zakończona, oraz rażącego naruszenia prawa treścią wyroków sądów karnych wydanych w sprawie skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1.1. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i polegało na tym, że Sąd I instancji uznał za własny stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy Sąd nie zbadał, czy stan zdrowia skarżącego i sposób kierowania pojazdem uzasadnia skierowanie na badanie lekarskie i zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu:
1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ administracji publicznej nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenia istotnych okoliczności spawy:
1.3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na braku wnikliwego ustalenia i oceny stanu faktycznego, w tym okoliczności sprawy podnoszonych przez skarżącego;
1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Łodzi, z uwagi na toczące się postępowania w sprawie ułaskawienia skarżącego przez Prezydenta RP, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ułaskawienie dokonane przez prezydenta RP wyeliminowałoby wyrok karny, który wiązał organy administracyjne w niniejszym postępowaniu;
2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 101 ust. 2 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Starosta miał prawo zatrzymać prawo jazdy skarżącemu w przypadku braku uzasadnionych przesłanek, co czyniło decyzję w tym zakresie uznaniową, a tym samym niezasadne przyjęcie, że skarżący miał obowiązek stawić się na badanie lekarskie i przedstawić orzeczenie o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.k.p..
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie i uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Wadliwie został sformułowany zarzut zawarty w pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Oczywista niezasadność tego zarzutu wynika z jego formalnej wadliwości. W doktrynie i judykaturze poza sporem pozostaje stanowisko, że art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Przepis ten zawsze musi być odnoszony do innych regulacji, stosowanych przez organ i dopiero na ich tle można jednoznacznie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał poprawnej kontroli zaskarżonego aktu. W konsekwencji pozwala to wypowiedzieć się o prawidłowości oddalenia skargi, jeżeli takie rozstrzygniecie zapadło przed sądem I instancji. Brak odniesienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. do właściwych przepisów stosowanych przez organ nie pozwala na zajęcie stanowiska w zakresie podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, a to zawsze musi prowadzić do przyjęcia wadliwości tak skonstruowanego zarzutu.
Należy zauważyć, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy i stanowi wzorzec kontroli sądowej. Stąd dla swojej skuteczności zarzut ten powinien być powiązane z normami dopełnienia wskazującymi, jakie to naruszenia przepisów lub brak ich naruszenia uzasadnia bądź nie uzasadnia wydanie wyroku o określonej treści. Tego zabrakło z kolei w skardze kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 27.05.2025 r., III OSK 913/22, LEX nr 3881819).
Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie potwierdza, że sąd i organ orzekały na podstawie stanu faktycznego, który został ustalony prawidłowo. W tym miejscu należy wskazać, że prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki, który określa fakty (okoliczności) istotne dla rozstrzyganej sprawy, zatem takie, które wyznaczają sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy do okoliczności tych należy zaliczyć te, które warunkują zatrzymanie prawa jazdy i są określone w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. Stąd okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygania w kontrolowanej sprawie, jest kwestia nie przedstawienia przez kierowcę w wymaganym przez prawo terminie orzeczeń, o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz psychologicznych do kierowania pojazdami.
Natomiast, co jest istotne, Sąd I instancji nie ustala samodzielnie stanu faktycznego, a jedynie kontroluje, czy został on prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji. Stąd nie ma możliwości samodzielnego badania przez WSA stanu zdrowia skarżącego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że skarżący został skierowany na badanie lekarskie i psychologiczne. W treści tych decyzji organ wskazał skarżącemu, w jakim terminie ma się zgłosić na wskazane badania i w jakim terminie należy orzeczenie lekarskie i psychologiczne przedstawić organowi kierującemu na badanie. Wskazane decyzje zostały doręczone skarżącemu w dniu 24 stycznia 2020 r. Od przedmiotowych decyzji strona nie wnosiła odwołania, wobec czego decyzje te stały się ostateczne. Natomiast bezsporne jest, że skarżący nie poddał się wymaganym badaniom lekarskim i psychologicznym w ustawowym terminie 1 miesiąca, a w konsekwencji nie przedstawił Staroście orzeczenia lekarskiego i psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Zatem dla istoty sprawy należało ustalić dwa fakty: istnienie decyzji o skierowaniu na badania oraz brak przedłożenia organowi stosownego orzeczenia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji o skierowaniu na badania. Tak więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia organ winien był ustalić tylko te okoliczności i one zostały ustalone.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych wskazanych w pkt 1.1 i 1.2 petitum skargi kasacyjnej.
Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowania w sprawie ułaskawienia skarżącego.
Trafnie Sąd I instancji zauważył, że kwestia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o ułaskawienie do Prezydenta RP nie ma znaczenia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, o którym stanowi art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., istnieć musi związek tego rodzaju, że wynik toczącego się już postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie wtedy tylko upoważniać będzie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Faktem jest, że decyzje Starosty o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne wydane zostały w oparciu wyrok sądu karnego, w którym uznano skarżącego za winnego kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Powyższy wyrok sądu powszechnego jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym. Natomiast w niniejszej sprawie przesłanką wydania zaskarżonej decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdami była okoliczność niepoddania się badaniom oraz nieprzedłożenia stosownego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego w wymaganym terminie.
Wobec powyższego kwestia ewentualnego ułaskawienia skarżącego nie wpływa na wynik niniejszego postępowania i stąd Sąd I instancji nie miał podstaw do zawieszania toczącego się postępowania.
Równie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 101 ust. 2 u.k.p. Na gruncie obowiązujących przepisów podstawą zatrzymania prawa jazdy osobie posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdami jest nieprzedstawienie orzeczenia w sytuacji, gdy osoba posiadająca prawo jazdy została skierowana na badanie w terminie określonym w ustawie. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego powtarzano, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. nie ma charakteru fakultatywnego. Nie została zatem pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Decyzja ta ma obligatoryjny charakter, co oznacza, że jeśli kierowca nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami oraz orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w całej rozciągłości podziela.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu na badania orzeczenia lekarskiego. Dla prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie mają znaczenia subiektywne, a nawet obiektywne przeszkody skutkujące brakiem orzeczenia, gdyż w ramach tej regulacji wartością chronioną jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nie uprawnienie do kierowania pojazdami.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.