II SA/Ke 311/22

II SA/Ke 311/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
I OSK 1874/22 - Wyrok NSA z 2023-12-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej Zawichost z dnia 4 marca 2022 r. nr XLIV/249/22 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Zawichost na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 4 marca 2022 r. Rada Miejska Zawichost, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr XLIV/249/22 w sprawie określenia programu (stanowiącego załącznik do uchwały) opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zawichost na rok 2022 (dalej też jako "Program").
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając ww. uchwałę w całości i zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. poprzez wskazanie w treści § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały, jako podmiotu realizującego zadania w zakresie sterylizacji albo kastracji zwierząt przeznaczonych do adopcji, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podmiotu, z którym Gmina Zawichost nie zawarła stosownej umowy w tym zakresie, co skutkowało niewypełnieniem przez Radę Miejską delegacji ustawowej.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że jako podmiot realizujący zadania Programu w ww. zakresie w załączniku do uchwały wskazano A. B. - Usługi Weterynaryjne, D. [...]. W dniu 27 kwietnia 2022 roku do Wojewody Świętokrzyskiego wpłynęło pismo A. B., w którym wskazał on, że Gmina Zawichost nie podpisała z nim umowy na realizację zadań wskazanych w Programie, wobec czego został on uwzględniony w treści tego Programu w sposób nieuprawniony. Wojewoda Świętokrzyski w dniu 27 kwietnia 2022 roku zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej Zawichost o przesłanie wyjaśnień i ustosunkowanie się do stanowiska A. B.. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 4 maja 2022 roku Przewodniczący przekazał stanowisko Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej, Rozwoju, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy Zawichost, z którego wynika, że z A. B. nie została zawarta umowa pisemna lecz ustna, wynikająca z chęci kontynuowania dotychczasowej współpracy.
Przytaczając treść przepisów art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. skarżący odwołał się do wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 15/20, w którym przyjęto, że należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11 a ust. 2 u.o.z., pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. Nie chodzi tu o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, bowiem w razie zdarzeń losowych i zmiany osoby lekarza wykonującego określone zadania, konieczne byłoby każdorazowe podejmowanie nowelizujących Program działań uchwałodawczych. To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany.
W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska wskazała co prawda w treści programu lekarza weterynarii, a także adres placówki zajmującej się sterylizacją i kastracją zwierząt, usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jednak dane te nie pozwalają na rzeczywiste skorzystanie przez adresatów z tych usług z uwagi na brak zawartej z Gminą umowy, która gwarantowałaby ich wykonanie. Powyższe należy kwalifikować jako niewypełnienie przez Radę Miejską delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.
Skarżący wniósł przy tym o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości ponieważ wyeliminowanie wyłącznie postanowień zawierających dane A. B. spowoduje, że Program nie będzie zawierał obligatoryjnych elementów, a tym samym nie będzie kompletny i nie spełni swojej roli informacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że A. B. świadczy na rzecz gminy Zawichost usługi weterynaryjne polegające na świadczeniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami od 8 lat. W 2021 r. zostały z nim zawarte kolejne umowy na świadczenie usług weterynaryjnych na rzecz bezdomnych zwierząt oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, których termin zakończenia upływał w dniu 31 grudnia 2021 r. W dniu 14 stycznia 2022 r. drogą mailową A. B. przedstawił propozycję nowego cennika usług weterynaryjnych świadczonych na rzecz Gminy Zawichost w 2022 r. W dniu 21 stycznia 2022 r. na skrzynkę mailową Urzędu A. B. przesłał listę wykonanych usług weterynaryjnych w miesiącu styczniu 2022 r. na rzecz Gminy Zawichost. Następnie w dniu 24 stycznia 2022 r. A. B. przedstawił uzupełnienie listy usług weterynaryjnych wykonanych w miesiącu styczniu 2022 r. na rzecz Gminy Zawichost oraz umowę nr 4/2020 r. z dnia 2 stycznia 2020 r., dotyczącą zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W mailu wskazał, że akceptuje zawarcie w 2022 r. umowy o treści, jak umowy zawarte w latach 2020 i 2021, proponuje jedynie wprowadzenie zmiany do § 4 ust. 1 polegającej na zwiększeniu kwoty miesięcznego ryczałtu z 300 zł brutto na 450 zł brutto. Zarówno w miesiącu styczniu, jak i lutym A. B. świadczył usługi weterynaryjne na rzecz Gminy Zawichost na warunkach określonych w zawartych w 2021 r. umowach, co również znajduje potwierdzenie w treści maila do J. Ra. z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie stanu zdrowia psa odłowionego 9 lutego 2022 r. oraz jego odpowiedź w tej sprawie z dnia 21 lutego 2022 r. W aktach sprawy Referatu Gospodarki Komunalnej, Rozwoju, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy Zawichost znajduje się list polecony Urzędu Miasta i Gminy Zawichost do A. B., na rewersie potwierdzenia odbioru tego listu widnieje adnotacja poczty o zwrocie adresatowi listu po dwukrotnym awizie w dniach 2 marca 2022 r. i 9 marca 2022 r. List zawiera 2 egzemplarze umowy z dnia 18 lutego 2022 r. dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 4 ust. 1 umowy w wersji proponowanej przez A. B., tj. kwota miesięcznego ryczałtu w wysokości 450 zł brutto) oraz 2 egzemplarze umowy z dnia 16 lutego 2022 r. na świadczenie na rzecz Gminy Zawichost usług weterynaryjnych – wszystkie egzemplarze podpisane przez Burmistrza Zawichostu z kontrasygnatą Skarbnika Miasta i Gminy Zawichost. W dniu 25 lutego 2022 r., po uprzednich ustnych rozmowach z A. B., zwrócono się do niego pismem o przekazanie książeczki zdrowia psa oraz w sprawie śmierci dwóch szczeniąt. Pismo to nie zostało podjęte przez A. B. W aktach sprawy znajduje się list polecony – pismo z dnia 25 lutego 2022 r. – dwukrotnie awizowany w dniach 10 marca 2022 r. oraz 17 marca 2022 r.
Organ nadmienił, że w lutym 2022 r. Stowarzyszenie T. zwróciło się z prośbą o przekazanie rannej suki landseer odłowionej w dniu 9 lutego 2022 r., która znajdowała się w tymczasowym przytulisku pod opieką J. R . Gmina Zawichost wielokrotnie zwracała się do niego z prośbą o udzielenie informacji nt. stanu zdrowia rannego zwierzęcia. Odpowiedzi tej udzielił mailem z dnia 21 lutego 2022 r. W dniu 1 marca 2022 r. wpłynął mail od lek. wet. M. K., który poinformował o tym, że jeden z przekazanych szczeniaków przez Gminę, a będących pod opieką A. B. zmarł, a pozostałe wymagały intensywnej terapii.
Po podjęciu zaskarżonej uchwały, w dniu 17 marca 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy Zawichost wpłynął mail od A. B. zawierający jego uwagi w związku z wykonywaniem usług weterynaryjnych w 2022 r. na rzecz Gminy Zawichost oraz braku możliwości zapoznania się z umowami przesłanymi listem poleconym przez Urząd Miasta i Gminy Zawichost. W odpowiedzi pismem z dnia 21 marca 2022 r. poinformowano A. B., że przesłane drogą listową a nie odebrane przez niego umowy zawierały wszystkie postanowienia, które zaproponował w mailu z dnia 24 stycznia 2022 r. W dniu 5 kwietnia 2022 r. miała miejsce rozmowa A. B. z pracownikiem Referatu Gospodarki Komunalnej, Rozwoju, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy Zawichost w sprawie stanu zdrowia bezdomnych psów odłowionych 30 marca 2022 r. i 31 marca 2022 r. z której została sporządzona notatka służbowa. W tym samym dniu A. B. przesłał do Urzędu maila zawierającego informację o stanie zdrowia tych zwierząt.
W dniu 21 kwietnia 2022 r. została sporządzona przez pracownika Referatu Gospodarki Komunalnej, Rozwoju, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy Zawichost notatka służbowa z przebiegu podjętych działań w celu udzielenia pomocy weterynaryjnej poszkodowanemu w wyniku wypadku drogowego w dniu 16 kwietnia 2022 r. zwierzęciu - kotu w związku z brakiem możliwości przyjechania do rannego zwierzęcia przez J. R . W dniu 20 kwietnia 2022 r. do Urzędu wpłynęło pismo Komendanta Komisariatu Policji w Dwikozach w przedmiocie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w związku z zaistniałym w dniu 16 kwietnia 2022 r. zdarzeniem drogowym z udziałem zwierzęcia - kota, na które została udzielona odpowiedź pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r.
W konsekwencji organ wskazał, że Gminę Zawichost łączyła stosownie do art. 66 kodeksu cywilnego umowa cywilnoprawna z A. B., co ma potwierdzać m.in. przytoczona wyżej korespondencja. Do zawarcia umowy doszło w tzw. trybie ofertowym. Charakteryzuje się on tym, że w stanie faktycznym da się wyróżnić oświadczenia woli stanowiące samodzielne komunikaty stron: propozycję zawarcia umowy zawierającą istotne postanowienia umowy i pozytywną odpowiedź drugiej strony - akceptację złożonej propozycji (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie). A. B. nie negował nigdy faktu przyjęcia zlecenia świadczenia usług weterynaryjnych na rzecz Gminy Zawichost podejmując czynności i składając informację z ich wykonania do Referatu Gospodarki Komunalnej, Rozwoju, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy Zawichost, a jedynie podnosił fakt niepodpisania wysłanych mu egzemplarzy umów.
Odnosząc się do faktu wskazania A. B. w uchwale Nr XLIV/249/22 Rady Miejskiej Zawichost z dnia 4 marca 2022 r. jako konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom na terenie Gminy Zawichost organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazanie to jest wypełnieniem obowiązku nałożonego na radę gminy na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt i ma charakter regulacyjny i informacyjny. Nie rodzi skutków cywilnoprawnych, które powstają na podstawie zawieranej umowy z lekarzem weterynarii. Przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie precyzują formy zawarcia takiej umowy, zastosowanie mają w tym wypadku przepisy kodeksu cywilnego, co nie wyłącza trybu negocjacyjnego zwarcia umowy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Dodatkowo organ wskazał, że wymóg zawierania umów w formie pisemnej pod rygorem nieważności określony w art. 432 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.) dotyczy zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zamówień publicznych, których wartość jest równa lub przekracza kwotę 130 000 zł. Obowiązujące przepisy prawa nie wykluczają możliwości zawierania umów przez jednostki sektora finansów publicznych w formie innej niż pisemna, co również potwierdza art. 13 ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2054) stanowiący o rejestrze umów prowadzonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Tryb podejmowania przedmiotowego programu uregulowano natomiast w ust. 6-8 art. 11 u.o.z.
W konsekwencji przedstawionych rozważań organ stwierdził, że zakwestionowana uchwała wyczerpuje cały zakres przedmiotowy przekazany do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co przesądza o braku wadliwości aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym:
1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadnia wskazane w programie. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nieokreślenie w programie konkretnego podmiotu np. schroniska, lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określnie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, z 9 listopada 2021 r., sygn. II SA/Bd 984/21, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19).
W świetle powyższych wywodów słuszne jest stanowisko skarżącego, że jakkolwiek w zaskarżonej uchwale wskazano A. B. w § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 Programu jako podmiot realizujący zadania w zakresie sterylizacji albo kastracji zwierząt przeznaczonych do adopcji, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to – co bezsporne – nie doszło do podpisania z nim umowy na świadczenie usług w powyższym zakresie na rok 2022. W ocenie Sądu niewystarczające jest w realiach niniejszej sprawy odwoływanie się do całokształtu relacji Gminy z A. B. na przestrzeni ostatnich 8 lat, a także w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Co prawda z wiadomości mailowych datowanych na 21 i 24 stycznia 2022 r. można wywnioskować, że na te daty wyrażał on wolę kontynuacji współpracy w dotychczasowym zakresie, za wskazaną konkretnie stawkę, jednak dalsze zdarzenia, zachowanie A. B. i treść wymienianej korespondencji może już wywoływać uzasadnioną wątpliwość jeśli chodzi o istnienie takiej woli także później, w tym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały. Należy tu mieć na uwadze zarówno treść wiadomości A. B. z dnia 21 lutego 2022 r. (jak i wcześniejszy brak odpowiedzi w tym zakresie), informacje pochodzące od Stowarzyszenia T. i M. K., fakt niepodejmowania korespondencji przez A. B., w tym dotyczącej przekazania książeczki zdrowia psa oraz w sprawie śmierci dwóch szczeniąt, a w szczególności zawierającej egzemplarze przedmiotowych umów przygotowanych przez Gminę – dotyczących świadczenia usług w roku 2022. Nawet jeśli z uwagi na wartość zamówienia nie można mówić o skutku w postaci nieważności umowy z powodu jej niezawarcia w formie pisemnej (art. 432 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych; t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.), to jednak całokształt wskazanych wyżej okoliczności, jak i fakt że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały A. B. faktycznie nie podpisał wysłanych mu egzemplarzy umów – jak to czynił w poprzednich latach – co dodatkowo potęguje wątpliwość w zakresie jego dalszej woli wypełniania zobowiązań w 2022 roku (a tym samym zawarcia umów na ten rok), nakazuje za nieuzasadnione uznać twierdzenie organu co do tego, że prawo do wskazania ww. jako mającego realizować określone w Programie zadania, należało opierać na zawarciu umów w tzw. trybie ofertowym. Nie potwierdza tego także późniejsze zachowanie A. B., w tym jego pismo z dnia 17 marca 2022 r., jak i fakt zawiadomienia Wojewody o tym, że w sposób nieuprawniony – mimo braku podpisania stosownych umów – wskazano go w Programie jako podmiot realizujący zadania określone tym Programem. Doprowadziło to zresztą do pozyskania innego podmiotu w tym zakresie i zmiany uchwały dokonanej w dniu 21 czerwca 2022 r. jeśli chodzi właśnie o podmiot wykonujący zadania powierzone pierwotnie A. B.. W ocenie Sądu rację ma zatem skarżący podnosząc, że wskazanie w programie podmiotu realizującego określone zadania winno dawać możliwość i gwarancję rzeczywistego skorzystania z usług takiego podmiotu przez mieszkańców Gminy. W niniejszym przypadku brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, aby taka możliwość została zapewniona, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie wyłącznie kwestionowanych zapisów załącznika do uchwały spowodowałoby bowiem niekompletność Programu w stosunku do wymogów ustawowych.
Niezależnie od powyższego, zważywszy że kwestionowana uchwała została zaskarżona w całości, Sąd działając w granicach określonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., z urzędu dostrzegł także inny powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mianowicie zgodnie z art. 11a ust. 5 zd. 1 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem § 16 Programu, zawarty w Rozdziale 10 zatytułowanym "Finansowanie Programu", ma następujące brzmienie:
1. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Zawichost w wysokości 40.000 zł.
2. Środki te wydatkowane będą na: zadania określone w § 6, § 9, § 10, § 11, § 13, § 14, § 15, zgodnie z cenami usług określonymi w umowach zawartych z odpowiednimi podmiotami oraz na zadanie określone w § 16 w zależności od potrzeb.
3. Istnieje możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na realizację podmiotowego programu w trakcie jego realizacji, jeśli środki wymienione w § 16 pkt 1 będą niewystarczające.
Jak podnosi się w orzecznictwie, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały nim objęte, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zbyt ogólne przeznaczenie kwot na realizację ustawowych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jest sprzeczne z delegacją ustawową. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt pozostawianie organowi wykonawczemu gminy - albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały - swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych, przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania sposobu wydatkowania tych środków w zawieranych umowach (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 280/22, z 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 87/22, wyroki WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 187/22, z 5 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bk 132/22). W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył przy tym sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2022 r., sygn. II SA/Bk 8/22).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.