II SA/Ke 310/09

II SA/Ke 310/09 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2009-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 81 c ust 2, art. 28 ust 1, art. 29-31, art. 3 pkt 1, 7a, art. 62
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy wykonanych robót oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...}, którym nałożono na A. M. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlano-instalacyjnych wraz z aktualnym protokołem z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz aktualnym protokołem badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej dotyczących samowolnej przebudowy części korytarza na łazienkę oraz robót budowlano-instalacyjnych, polegających na wykonaniu instalacji wodnej i kanalizacyjnej, służących do podłączenia umywalki i miski ustępowej, zlokalizowanych w tej łazience usytuowanej w poziomie parteru w budynku mieszkalno-handlowym, zlokalizowanym na działce położonej przy ulicy K w O..
W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji współwłaścicieli kamienicy znajdującej się w "O. Ś. przy ulicy K , organ I instancji przeprowadził w dniach [...] oględziny, w toku których ustalił, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalno-handlowy o konstrukcji drewnianej kryty papą, podpiwniczony. Od strony zachodniej na zewnątrz budynku usytuowane zostały schody o konstrukcji betonowej i drewnianej prowadzące do lokali mieszkalnych usytuowanych na poziomie I i II kondygnacji. Pierwszy bieg tych schodów został wykonany jako betonowy i prowadzi na podest. W poziomie tego podestu istnieje powierzchnia wykonanego świeżego tynku, w miejscu istniejących wcześniej drzwi zewnętrznych. W poziomie parteru znajdują się 3 lokale z wejściem od ulicy K. przeznaczone na usługi handlowe, użytkowane przez A. M. Przy ścianie zachodniej w korytarzu urządzono łazienkę o wymiarach 1,75 x 0,75 poprzez wyodrębnienie jej ściankami z gips-kartonu z pomieszczenia korytarza. W ściance tej zamontowano drzwi, a w łazience umywalkę i miskę klozetową wraz z podłączeniem instalacji wodnej i kanalizacyjnej z piwnicy. W pomieszczeniu tym istnieje również oświetlenie i otwór wentylacyjny w ścianie zewnętrznej. W czasie tych oględzin A.M. oświadczył, że w ramach konserwacji bieżącej we wrześniu 2008 r. dokonał zabezpieczenia drzwi wejściowych od strony podwórka płytą OSB powleczoną klejem budowlanym. Nie dokonywał żadnych zgłoszeń do Starostwa Powiatowego, a wykonanie tych robót ma charakter tymczasowy i miało na uwadze zabezpieczenie mienia. Według natomiast oświadczenia T. C. współwłaścicielki budynku, korytarz był zawsze wspólny, przejściowy i przelotowy przez całą szerokość budynku od ulicy Kościelnej do podwórka, do którego prowadziły drzwi drewniane z naświetlem, które zostały zamurowane. W korytarzu natomiast nigdy nie było żadnej łazienki. Odnośnie łazienki A.M. oświadczył, że od czasu nabycia lokalu w 2004 r. nie dokonywał w nim żadnych robót budowlanych poza umieszczeniem umywalki na ścianie zachodniej we wrześniu 2008 r. wraz z podłączeniem do pionu. Miska klozetowa i ścianka z gips-kartonu były natomiast wcześniej.
Pismem z [...] organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z dniem [...] z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy części korytarza na łazienkę w poziomie parteru w budynku mieszkalno-handlowym, zlokalizowanym w przy ulicy K .
W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i uznał, że w przedmiotowej sprawie w zakres wykonanych robót weszła przebudowa części korytarza na łazienkę oraz rozbudowa wewnętrznej instalacji wodnej i kanalizacyjnej, co powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponieważ w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, to przedmiotowe roboty budowlano-instalacyjne organ uznał za wykonane samowolnie, bez zatwierdzonej dokumentacji. Poza tym wątpliwości budzi poprawność ich wykonania oraz zgodność z przepisami warunków technicznych (w tym wentylacja i oświetlenie). Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, na podstawie którego organ wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
W skardze na powyższe postanowienie A.M. wniósł o jego uchylenie. Skarżący zarzucił, że art. 81c ust. 2 prawa budowlanego powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi prawa budowlanego, na podstawie których prowadzone jest stosowne postępowanie. Zaskarżone postanowienie natomiast nie określa przepisu, na podstawie którego wszczęto postępowanie.
Skarżący zakwestionował również ustalenia organów co do:
1. faktu podłączenia kanalizacji z piwnicy twierdząc, że w protokole z oględzin potwierdził podłączenie umywalki do istniejących od lat pionów wodno-kanalizacyjnych na tymczasowej ściance OSB,
2. faktu wykonania odrębnej instalacji elektrycznej, gdyż oświetlenie jest podłączone z gniazdka wtykowego pomieszczenia obok,
3. faktu wykonania przez niego ścianki działowej i miski ustępowej wywodząc, że są one stanem zastanym wykonanym w bliżej nieokreślonym czasie,
4. określenia "przebudowa korytarza" użytego przez organ, gdyż pomieszczenie to w akcie notarialnym z dnia [...] zostało określone jako przedpokój.
Odnośnie umywalki skarżący zarzucił, że jej "podłączenie nie może być uznane za obiekt budowlany lub jego część, bowiem każda aranżacja wnętrza wymagałaby zgłoszenia lub zezwolenia budowlanego".
A.M. zarzucił również, że nałożenie obowiązku poddania przewodów kominowych dodatkowej kontroli oraz badań instalacji elektrycznej w drodze postanowienia było niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1622/97, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Zasadniczy zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zwanej dalej prawem budowlanym, (tekst jednolity Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zm.), powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi prawa budowlanego, na podstawie których prowadzone jest stosowne postępowanie, a w niniejszej sprawie takie przepisy nie zostały wskazane, ani nie istnieją - oparty jest na założeniu, że organ nadzoru budowlanego już w chwili wszczęcia postępowania musi wiedzieć i przesądzić, w jakim trybie postępowanie będzie prowadzone. Taka wykładnia powołanego przepisu jest wadliwa.
Przepis art. 81 c został umieszczony w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym - Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, dotyczącym właściwości tych organów. Umieszczony został zatem wśród przepisów kompetencyjnych, określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego. Ma on zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań określonych w przepisach prawa budowlanego i dlatego uprawniono organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten daje uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04, LEX 179100). Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co świadczy o tym, że postępowanie w którym jest podejmowane, jest bądź częścią innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź stanowi element wyjaśnienia okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., II SA/Po 301/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2440/06, LEX 334857).
Z przytoczonych poglądów (które Sąd w niniejszym składzie w całości podziela) wynika, że dopuszczalne jest skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z konstrukcji przewidzianej w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nawet wtedy, gdy nie dochodzi jeszcze do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tylko organ nadzoru budowlanego poweźmie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, których wyjaśnienie warunkuje ewentualne wszczęcie stosownego postępowania. Tym bardziej więc należy zaakceptować dopuszczalność skorzystania ze wskazanej w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego możliwości, gdy organ, jak to się stało w niniejszej sprawie, wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie domniemanej samowoli budowlanej, a wydanym postanowieniem zmierza do potwierdzenia bądź uściślenia swoich wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jakości wykonanych robót budowlanych. Należy bowiem pamiętać, że skoro celem regulacji z art. 81c jest uzyskanie informacji, które dopiero pozwolą organowi na sprecyzowanie kierunku postępowania, to nie można już na tym wczesnym etapie postępowania wymagać, aby kwestia ta została ostatecznie przesądzona. W przeciwnym wypadku organy nadzoru budowlanego w niejasnych, skomplikowanych i wymagających wiedzy fachowej przypadkach, nie miałyby możliwości ustalenia okoliczności koniecznych dla wyjaśnienia, czy analizowana sytuacja narusza przepisy prawa budowlanego.
Gdyby nawet nie zaakceptować wskazanych poglądów, to i tak nie było podstaw do podważenie zaskarżonego postanowienia.
Jak już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy części korytarza na łazienkę (zawiadomienie k. I-9 akt administracyjnych). W toku postępowania administracyjnego organ I instancji na podstawie przeprowadzonych dowodów ustalił, że w ramach tej przebudowy doszło do rozbudowy wewnętrznej instalacji wodnej i kanalizacyjnej, a także zamurowania drzwi wyjściowych na podwórko położone na tyłach budynku. Ustalenia te poczyniono na podstawie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin, w toku których szczegółowo opisano zakres dokonanych robót oraz sporządzono czytelne szkice i zdjęcia. Dokumenty te nie pozostawiają zdaniem Sądu wątpliwości, co do trafności ustaleń organów odnoszących się do zakresu i czasu dokonanych robót. Znamienne przy tym jest, że skarżący ustaleń tych nie kwestionował w złożonym zażaleniu. W tej sytuacji jego zarzuty co do ustaleń faktycznych zawarte dopiero w skardze należy uznać za spóźnione i niewiarygodne. Przyjmując więc ustalenia organów za zgodne ze stanem faktycznym należy przypomnieć, że w myśl art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają: wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka wbrew wyrażonej w art. 28 prawa budowlanego zasadzie, pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), sytuacje, w których w myśl art. 30 roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia, albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zamurowanie otworu drzwiowego niewątpliwie nie mieści się w wyliczonych w art. 29-31 przypadkach. W konsekwencji ustalenie czy wymaga ono pozwolenia na budowę, czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą Prawo budowlane wymaga oceny, czy zamurowanie takie stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ustawy. Podkreślenia wymaga, iż w myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zamurowanie zewnętrznego otworu drzwiowego niewątpliwie nie stanowi ani budowy, ani montażu, ani remontu (polegającego na działaniach odtworzeniowych), ani wreszcie rozbiórki. Wątpliwości budzić może zatem jedynie przebudowa, która jako również objęta definicją robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga jednak ustalenia, iż wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy kolejnej definicji legalnej. W myśl tej definicji przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty niepowodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako:
a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,
b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,
c) obiekt małej architektury.
Dokonane w niniejszej sprawie zamurowanie otworu drzwiowego istniejącego w zewnętrznej, a więc nośnej ścianie budynku, stanowiło niewątpliwie ingerencję w konstrukcję obiektu oraz zmianę jego parametrów użytkowych i technicznych wyczerpującą ustawową definicję przebudowy. Ponieważ taka przebudowa wymaga pozwolenia na budowę, którego w sprawie nie przedstawiono, nie mogło być wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego miały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy części korytarza na łazienkę. W toku takiego postępowania natomiast, w związku z zaistniałymi, uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości, poprawności wykonania oraz zgodności z przepisami warunków technicznych wykonanych robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego miały podstawy do nałożenia na A.M. obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy.
Nie można również podzielić zarzutu skargi odnośnie wadliwego co do formy nałożenia obowiązku poddania przewodów kominowych dodatkowej kontroli oraz badań instalacji elektrycznej. Istotnie nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, dodatkowej kontroli, powinno nastąpić drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Od obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu kontroli, o jakiej mowa w art. 62 prawa budowlanego należy jednak odróżnić obowiązek dostarczenia protokołu z takiej kontroli, co jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia. O tym natomiast, że nałożenie takiego obowiązku winno nastąpić w formie postanowienia, a nie decyzji przesądza treść art. 81c ust. 2 zd. 1 prawa budowlanego.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.