II SA/Ke 309/23

II SA/Ke 309/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 42/24 - Wyrok NSA z 2024-04-10
II OZ 642/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art.101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 15, art. 7 ust. 1, 4, 7 i 8, art. 25 ust. 1-5, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwik-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r., Nr LXXIII/1497/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Kielce w dniu 16 marca 2023 r., działając na podstawie art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową" lub "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr LXXIII/1497/2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce numer ewidencyjny 237/9 obręb 0011 przy ul. Zbożowej w Kielcach.
Integralną częścią uchwały są załączniki: nr 1) - określający granice terenu inwestycji objętego wnioskiem oraz obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać; nr 2) - planowany sposób zagospodarowania terenu; 3) – plansza rozbiórek i przekładek sieci; nr 4) – koncepcja urbanistyczno-architektoniczna – zagospodarowanie terenu; nr 5, 6, 7, 8, 9, 10) rzuty poszczególnych kondygnacji budynku; nr 11) schemat przekroju; nr 12, 13, 14, 15, 16, 17) - wizualizacja proponowanej zabudowy.
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskiem z 21.12.2022 r. inwestor T. S.A. [...] zwrócił się o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej. Wniosek po zweryfikowaniu pod względem formalnym został wraz z dołączonymi do niego dokumentami zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Kielce wraz z określeniem formy, miejsca i terminu składania uwag. Informację o złożonym wniosku podano do publicznej wiadomości także w sposób zwyczajowo przyjęty tj. poprzez rozwieszenie ogłoszeń przy ul. Zbożowej i Górnej, w rejonie planowanej inwestycji. Na podstawie art. 7 ust. 12 i 13 specustawy mieszkaniowej powiadomiono odpowiednie organy o możliwości przedstawienia opinii oraz na podstawie art. 7 ust. 14 i 15 wystąpiono o uzgodnienia do wniosku. W uzasadnieniu opisano szczegółowo stanowiska uprawnionych organów.
W oparciu o dane GUS wywiedziono, że w mieście Kielce istnieje niezaspokojony popyt na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem. Niedobór dotyczy mieszkań relatywnie tanich, budowanych dla ludzi o niskich dochodach. Warunkiem wyjściowym do powstania takich mieszkań wydaje się lokalizacja potencjalnych inwestycji mieszkaniowych w obszarach z istniejącą infrastrukturą techniczną, dostępną i wydolną komunikacją, budowa z wykorzystaniem tanich technologii, jak również konieczne obniżenie standardu.
Zgodnie ze stanowiskiem organu planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, gdzie obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno - magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren w granicach inwestycji nie jest objęty formami ochrony przyrody i krajobrazu.
Rada Miasta Kielce po przedłożeniu projektu uchwały wraz z uwagami wniesionymi do wniosku, uzyskanymi opiniami i dokonanymi uzgodnieniami, dotyczącymi wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, podjęła zaskarżoną uchwałę.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła w dniu 24 kwietnia 2023 r. T. sp. z o.o., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i zarzucając uchwale naruszenie przepisów:
1) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy Kielce,
2) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działki nr 237/9 mogłyby zostać w pełni zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 247/2022 ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: ’’Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500,0 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce ewid. 237/9, obręb 0011, przy ul. Zbożowej w Kielcach, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHUJ-A. "
3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:
- zezwolenie zaskarżoną uchwałą na realizację inwestycji o nazwie wprowadzającej w błąd, albowiem zamierzenie inwestora opisane we wniosku to w istocie nie jeden budynek, a dwa odrębne budynki, bowiem z samej okoliczności połączenia "segmentów" podziemnym garażem czy fundamentami - nie wynika, iż taki obiekt nabiera charakteru pojedynczego samodzielnego budynku,
- wprowadzenie zaskarżoną w uchwałą w błąd co do charakteru istniejącej i planowanej zabudowy na działce skarżącego od północy sąsiadującej z terenem inwestycji polegające na dołączeniu do zaskarżonej uchwały wizualizacji zamierzenia budowlanego objętego uchwałą nieuwzględniającej zabudowy działki sąsiadującej, a prezentującej w miejscu powstającej zabudowy tereny zielone,
4) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz zaniechanie upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że interes prawny i jego naruszenie skarżąca upatruje w tym, że jej działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, na którym przewiduje się planowaną zabudowę, zaś przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpłynie na sposób korzystania z prawa własności. W szczególności uwzględniając fakt, że planowana zabudowa znajduje się od strony południowej zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji budynków, będzie ona miała bardzo istotny wpływ na zacienianie oraz nasłonecznienie budynków sąsiadujących, których położenie w układzie północno-południowym nie zakładało realizacji wyższych budynków od strony południowej tj. od jedynej strony, od której zrealizowane i będące w realizacji budynki uzyskują naturalny dostęp do światła dziennego. Procedowane w trybie specustawy zamierzenie budowlane, według skarżącego, pogorszy warunki nasłonecznienia powstającej na jego działce jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Zamierzenie budowlane skutkować będzie budową budynków mieszkalnych o wysokości do 28,5 m, tj. wysokości o prawie 50% wyższej od zabudowy mieszkalnej na działce skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie.
W odniesieniu do zarzutu nr 1 Rada podniosła, że wynikająca miedzy innymi z danych statystycznych (lokalne dane GUS) - analiza porównawcza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy Kielce wskazuje na tendencję spadkową liczby mieszkańców Kielc przy jednoczesnym wzroście oddawanych do użytku mieszkań (np. w 2021 roku ubyło niemal 2000 mieszkańców Kielc w porównaniu z końcem 2020 roku, a oddano do użytkowania 1173 nowe mieszkania). Zgodnie z dostępnymi danymi statystycznymi z okresu ostatnich 12 lat i prognozami na przyszłość, liczba mieszkańców Kielc zmniejsza się rocznie o około 1000 osób, a jednocześnie oddawanych jest do użytkowania około 1000 nowych mieszkań, z czego można wnioskować, że dynamika przyrostu mieszkań w odniesieniu do liczby ludności jest duża. Zwrócono uwagę na brak w obrocie rynkowym mieszkań relatywnie "tanich" - dla osób o niskich dochodach, a także na niedobór mieszkań przeznaczonych pod wynajem. W analizie zauważono istnienie w Kielcach dużego, starzejącego się zasobu mieszkań zrealizowanych w technologii wielkopłytowej, uzasadniające racjonalne w sensie perspektywicznym tworzenie zasobu mieszkań realizowanych w zmodyfikowanych technologiach tradycyjnych. Podkreślono także potrzebę rozwoju rynku mieszkaniowego jako stymulatora ogólnego rozwoju gospodarczego gminy Kielce, utrzymującego i stwarzającego nowe miejsca pracy. Przed podjęciem uchwały radni mogli zapoznać się z danymi zarówno na temat stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy jak również z potrzebami oraz możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że przedkładana uchwała jest zgodna z przywołaną na wstępie ustawą i nie narusza przepisów odrębnych, pozostawiając decyzję o przyjęciu lub odrzuceniu uchwały radnym Miasta Kielce.
W odniesieniu do zarzutu nr 2 Rada wskazała, że nawet jeżeli decyzję o warunkach zabudowy uznać za gwarancję zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy to gwarancja taka nie może być decydującą przesłanką podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; także w odwrotnym przypadku rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nawet w sytuacji spełnienia względem wnioskowanej inwestycji wszystkich wymogów ustawowych, kierując się oceną potrzeb mieszkaniowych gminy, a więc w praktyce uznaniowo. Przywołując treść art. 63 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada stwierdziła, że nie znana jest sprzeczność prawna, aby dla danego terenu, w sytuacji gdy istnieją "ostateczne" decyzje o warunkach zabudowy nie można byłoby wystąpić z wnioskiem w innym trybie (w tym przypadku na podstawie specustawy) - o ustalenie lokalizacji inwestycji i mieszkaniowej;
W odniesieniu do zarzutu nr 3 podkreślono, że postępowanie prowadzono zgodnie z przepisami specustawy, której art. 14 wprost w sprawach regulowanych tą ustawą wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. Zgodnie z przepisami specustawy brzmienie nazwy inwestycji proponuje inwestor, natomiast ingerencja organu w jej treść jest ograniczona; w obiegu prawnym funkcjonują obok siebie przykłady nazywania analogicznych inwestycji jako pojedynczego budynku, jak i dwóch odrębnych budynków; Ustawa prawo budowlane definiując pojęcie budynku, nie rozstrzyga jednoznacznie tej kwestii;
W odniesieniu do zarzutu nr 4 wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skarżącej do projektu uchwały dołączono uzasadnienie sygnowane przez Prezydenta Miasta Kielce, pomimo, że w specustawie nie ma bezpośredniego wymogu sporządzenia takiego dokumentu. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego, zgodnie z wykładniami prawnymi i przyjętą praktyką legislacyjną, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym; wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które w zasadzie pełni rolę informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów. Powyższe stanowisko organ uzasadnił w oparciu o pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt: IIFSK 3202/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259. zm., dalej: p.p.s.a.).
Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. Lex nr 3208736; M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących (w:) J. H. Szlachetka (red.), Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, Gdańsk 2019, s. 52-54).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Przeprowadzona zgodnie z tymi regułami sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały pozwala uznać, że uchwała ta nie została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak domagała się tego skarżąca.
Skarga została wniesiona w dniu 24 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza przepis art. 15 specustawy mieszkaniowej, który jednoznacznie określa, że skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje na podstawie art. 101 u.s.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny wnoszącego skargę. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).
Planowana inwestycja dotycząca zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obejmuje dwa segmenty o wysokości każdego z nich do 28,5 m, z minimalną liczbą mieszkań: 120 i maksymalną liczbą mieszkań: 183 oraz niezbędną ilością miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i rowerów. Z uwagi na charakter i skalę planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, może ona powodować utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego i w tym znaczeniu ma on interes prawny wynikający z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, uprawniający do udziału w charakterze strony.
Przy wniesieniu skargi został zachowany wskazany w art. 15 specustawy mieszkaniowej 30-dniowy termin, liczony od dnia opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, co miało miejsce 23 marca 2023 r. (Dz. Urz.Woj. Ś. 2023, poz. 1397).
Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy mieszkaniowej). Uchwalając ten akt, rada bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej). Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
Z analizy materiału dowodowego wynika, że procedura określona w specustawie mieszkaniowej została zachowana jak i Rada Miasta Kielce wypełniła obowiązki przewidziane w przepisach.
Przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przewidzianą w art. 7 ust. 4 specustawy przesłankę tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium, należy oceniać w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest to uprawnienie dla kompetentnego organu administracji publicznej (tu: rady gminy) do wyboru przez organ jednej z możliwości przewidzianych w normie prawnej, prawa ogólnie obowiązującego. W orzecznictwie wyrażono pogląd, z którym należy się zgodzić, że ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Celem specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji (por. wyrok NSA z 2.03.2023 r., sygn. akt II OSK 1888/22). W specustawie mieszkaniowej brak jest przepisów, które obligowałyby radę gminy do podejmowania w tym przypadku szczegółowych analiz czy badań jaki jest np. stan zaspokojenia "potrzeb mieszkaniowych". W tym kontekście brak jest podstaw prawnych do kwestionowania stanowiska Rady Miasta Kielce wyrażonego w oparciu o dane GUS, co do niezaspokojonego popytu na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem w mieście Kielce. To, że skarżący nie zgadzają się z wnioskami organu w tym zakresie, nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie można również przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 4, kierować się podnoszoną w skardze okolicznością, że ewentualne potrzeby mieszkaniowe Gminy Kielce na terenie działki nr 237/9 mogą zostać zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 247/2022 ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: ’’Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500,0 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce ewid. 237/9, obręb 0011, przy ul. Zbożowej w Kielcach, która została wydana dla T. S.A. Po pierwsze dlatego, że przesłanka z art. 7 ust. 4 dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie odnosi się do konkretnej działki tylko do terenu gminy. Po drugie zaś to inwestor występując o pozwolenie na budowę dla inwestycji mieszkaniowej ma możliwość wyboru reżimu prawnego, w jakim dojdzie do przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej. To inwestor decyduje czy do wniosku o pozwolenie na budowę przedłoży decyzję o warunkach zabudowy czy też uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak bowiem stanowi art. 25 ust. 5 specustawy, Ilekroć w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Z woli ustawodawcy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 25 ust. 1 specustawy), podobnie jak decyzją o warunkach zabudowy. W art. 25 ust. 3 specustawy wprost przewidziano, że w odniesieniu do określonego terenu rada gminy może podjąć więcej niż jedną uchwałę, o której mowa w ust. 1. Konsekwencją dopuszczalnego prawem podjęcia wielu uchwał ustalających lokalizację inwestycji mieszkaniowej w odniesieniu do tego samego terenu jest wygaśnięcie pozostałych uchwał, w sytuacji, gdy na podstawie jednej z nich zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 25 ust. 4 specustawy).
Dodać również trzeba, że przepisy specustawy mieszkaniowej nie wprowadzają zakazu podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej obejmującej teren, co do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przedstawiona argumentacja świadczy o tym, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w pkt. 1 i 2 petitum skargi.
Skarżący twierdzą, że w istocie inwestor zamierza realizować dwa, a nie jeden budynek i przez to wprowadza w błąd organ. W ocenie Sądu nie sposób podzielić tych argumentów. Z załączników do uchwały Nr LXXIII/1497/2023, w tym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynika jaki obiekt jest przedmiotem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z danymi inwestora, planowany budynek ma posiadać wspólne fundamenty, wspólny strop oraz wspólną kondygnację w postaci parkingu podziemnego. Zatem na etapie ubiegania się o podjęcie uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor określa rodzaj planowanej zabudowy i trudno zarzucić, że takiej inwestycji nie będzie realizował. Przyjęcie takiej uchwały, zgodnie z art. 25 ust. 1 specustawy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale nie jest tożsame z wydaniem zgody na realizację inwestycji. Dopuszczalny sposób realizacji inwestycji zostanie przesądzony na etapie pozwolenia na budowę, o które inwestor musi wystąpić do właściwego organu. Dopiero wówczas organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt budowlany i bada przyjęte w nim założenia i rozwiązania techniczne. Na etapie podejmowania uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ nie bada również warunków nasłonecznienia powstałej lub mającej powstać zabudowy na działce sąsiadującej z działką na której ma powstać nowa inwestycja. Rozwiązania dotyczące wysokości inwestycji mieszkaniowej organ ustala w odniesieniu do obowiązujących standardów urbanistycznych. Zgodnie z uchwałą nr LVII/1128/2022 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 28.02.2022 r., poz. 832) Rada Miasta Kielce, wprowadzając podział miasta na strefy § 1 ust. 4 określiła, że położone w strefie W (gdzie znajduje się działka inwestora nr ewid. 237/9, obręb 0011) budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 21 kondygnacji nadziemnych. Z załączonej do zaskarżonej decyzji koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynika, że powyższy wymóg został spełniony.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wprowadzającej w błąd wizualizacji poprzez przedstawienie działki skarżącego jako niezabudowanej. Jak bowiem wskazuje skarżący taka wizualizacja mogła wprowadzić w błąd radnych głosujących za uchwałą, zarówno co do charakteru zamierzenia, ilości przylegających terenów zielonych, jak też co do możliwości określenia stopnia oddziaływania inwestycji na teren bezpośrednio sąsiadujący.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podnieść, że zgodnie z art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Z powyższej i następnych regulacji wynika, że przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowej wymaga sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, lecz organ samą koncepcją nie jest związany. Jak wskazuje się w doktrynie, sporządzenie koncepcji ma na celu jedynie zobrazowanie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej. Takie stanowisko jest uzasadnione ust. 3 ww. przepisu, w którym przyjęto, że do koncepcji dołączana jest wizualizacja proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej. Rolą tego dokumentu jest więc zobrazowanie planowanej inwestycji mieszkaniowej w przestrzeni objętej wnioskiem (zob. Komentarz do art. 6 specustawy mieszkaniowej pod red. Jakubowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2019). Znajdująca się w aktach sprawy koncepcja urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną osobę zgodnie z art. 6 ust. 4 specustawy mieszkaniowej tj projektantów wpisanych na listę członków Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Architektów RP. Koncepcja zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Skarżący w toku procedowania nad wnioskiem składał do niego uwagi w trybie art. 7 ust. 11 specustawy wskazując, że w obszarze sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji zrealizowany został lub w niedalekiej przyszłości zostanie zrealizowany szereg inwestycji mieszkaniowych, które w pełni zaspokoją aktualne potrzeby mieszkaniowe gminy. Powyższa uwaga znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz ze stwierdzeniem, że wszystkie uwagi, opinie uzgodnienia oraz pisma dotyczące sprawy zostały przekazane inwestorowi i do Rady Miasta Kielce. Twierdzenie zatem, że radni głosujący nad przedmiotową uchwałą mogli zostać wprowadzeni w błąd nie zasługiwał na uwzględnienie.
Procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów k.p.a., o czym stanowi art. 14 specustawy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem do spraw określonych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Nieuprawniony jest zatem zarzut podniesiony w pkt 4 petitum skargi dotyczący naruszenia art. 11 kpa poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, okoliczność zaś, że nie jest ona zgodna ze stanowiskiem skarżącego nie świadczy o jej wadliwości.
W odniesieniu do zarzutu braku uzasadnienia w powiązaniu z zaniechaniem upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały trzeba wskazać, że dane GUS są ogłaszane, udostępniane i rozpowszechniane na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t. j. Dz.U. 2023 r., poz. 773). Nie istnieje konieczność "upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały", skoro dane GUS mają charakter oficjalnych danych statystycznych i są powszechnie dostępne w formach przewidzianych w art. 37 ww. ustawy (np. elektronicznej platformy udostępniania wynikowych informacji statystycznych i innych zasobów informacyjnych, publikacji w wydawnictwach Głównego Urzędu Statystycznego i urzędów statystycznych oraz innych organów i podmiotów prowadzących badania statystyczne). Ponadto, przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkalnych oraz inwestycji towarzyszących nie zawierają warunków dotyczących konieczności upubliczniania takich materiałów źródłowych. Z podniesionych względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazany w pkt 4 petitum skargi.
Uwzględniając okoliczność, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, mając powyższe rozważania na uwadze Sąd nie stwierdził, aby Rada Miasta Kielce przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały przekroczyła granice władztwa planistycznego, nakreślone specustawą mieszkaniową. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.