II SA/Ke 306/22

II SA/Ke 306/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 136 ust. 1 i 7, art. 137 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16 par. 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 146 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 kwietnia 2022 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T. F. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty [...] z 28 października 2021 r. orzekającej m.in. o zwrocie nieruchomości położonej w C., gm. C. oznaczonej w ewidencji gruntów gm. C. obręb 0002 [...]-miasto jako:
- część działki nr [...], której na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. w dniu 8 grudnia 2015 r. pod nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,0518 ha (w dniu wywłaszczenia stanowiąca część działki nr [...]),
- część działki nr [...], której na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. w dniu 8 grudnia 2015 r. pod nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,1748 ha (w dniu wywłaszczenia oznaczonej jako część działki [...]),
stanowiącej własność G. C. (KW KI [...]) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów gm. C. obręb 0002 C. - miasto jako część działki nr [...], której na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. w dniu 8 grudnia 2015 r. pod nr [...] odpowiada część działki oznaczonej nr [...] (w dniu wywłaszczenia stanowiącej część działki nr [...]) oraz część działki oznaczonej nr [...] (w dniu wywłaszczenia stanowiącej część działki [...]),
I. uchylił ww. decyzję z 28 października 2021 r. w pkt 1 i pkt 3 i w tym zakresie orzekł:
1. o zwrocie T. F. nieruchomości położonej w C. gm. C. oznaczonej w ewidencji gruntów gm. C. obręb 0002 C. - miasto jako:
- część działki nr [...], której na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. w dniu 28 lutego 2022 r. pod nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,0518 ha (w dniu wywłaszczenia stanowiąca część działki nr [...]),
- część działki nr [...], której na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. w dniu 28 lutego 2022 r. pod nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,1748 ha (w dniu wywłaszczenia stanowiąca część działki nr [...]),
łączna powierzchnia działek nr [...] i nr [...] przeznaczonych do zwrotu na rzecz T. F. wynosi 0.2266 ha;
2. odmówił T. F. zwrotu nieruchomości oznaczonej
w ewidencji gruntów gm. C. obręb 0002 C. Miasto jako część działki nr [...], której na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. w dniu 28 lutego 2022r. pod nr [...] odpowiada część działki oznaczonej nr [...] (w dniu wywłaszczenia stanowiąca część działki nr [...]) oraz części działek oznaczonych nr [...] i nr [...]
(w dniu wywłaszczenia stanowiły część działki nr [...]).
II. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 28 października 2021 r.
w pozostałym zakresie (pkt 2, pkt 4 i pkt 5).
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny:
Zgodnie z aktem własności ziemi z 9 maja 1977 r. skarżący był właścicielem nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]
o łącznej pow. 1,4787 ha.
Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z 31 lipca 1980 r., na wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K., została wywłaszczona od skarżącego na rzecz Państwa nieruchomość położona
w C., oznaczona numerami działek: [...] o pow. 7420 m2 i [...] o pow. 4754 m2. Zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 25 października 1974 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji Urzędu Powiatowego w K., nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego dla [...] w Sitkówce k/Kielc.
Skarżący pismem z 19 września 2013 r. wystąpił do Starosty [...]
z wnioskiem o zwrot całej działki nr [...] i niezagospodarowanej części działki nr [...].
W dniu 25 października 2013 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalił, że część działki nr [...] stanowi nieużytek, porośnięty wysokimi trawami i krzakami. Podczas oględzin granic tej części działki nie można było określić, gdyż wchodziła ona w duży obszar stanowiący jednolity nieużytek. Pozostałą część działki stanowił plac przedszkolny ogrodzony siatką metalową, na słupkach z cegły. Na placu znajdowało się sześć latarni, dwa drzewa liściaste, trzy iglaki, chodnik i fragment boiska asfaltowego. Część działki nr [...], która jest niezagospodarowana i zakrzaczona, organ I instancji uznał za niewykorzystaną zgodnie z celem wywłaszczenia. Odnośnie działki nr [...] Starosta ustalił, że część działki stanowi plac przedszkolny, boisko asfaltowe oraz droga asfaltowa, która w dalszej części przechodzi w drogę z płyt betonowych, na części znajduje się parking przy przedszkolu i trzy garaże. Pozostała część działki nr [...] jest porośnięta pojedynczymi drzewami, krzakami i trawami. Dokładnych granic opisywanej działki w terenie nie można było określić.
W wyniku zachodzących na przestrzeni lat modernizacji ewidencji gruntów
i budynków, wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] stanowią części działek nr [...] i nr [...], które powstały odpowiednio z podziału działek nr [...] i nr [...], będących zgodnie z księgą wieczystą KI [...] własnością G. C..
Z uwagi na niemożność odszukania decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji Urzędu Powiatowego w K. z 25 października
1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, organ I instancji przeprowadził ocenę zbędności nieruchomości w oparciu o jej przeznaczenie wynikające z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w C. z 31 lipca 1980 r.
Starosta [...] w trakcie prowadzonego postępowania zlecił podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gm. C., obr. 0002 C. - miasto, jako działki nr [...] i nr [...], polegający na wydzieleniu z nich części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako działka nr [...], co do której uznał zasadność roszczenia.
Na podstawie wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z 3 czerwca 2016 r. organ I instancji ustalił, że odszkodowanie które skarżący powinien zwrócić obecnemu właścicielowi zwracanej nieruchomości tj. G. C., zostało pomniejszone o różnicę wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu, na skutek znacznego zmniejszenia się wartości nieruchomości i wynosi zero zł.
W toku postępowania administracyjnego zapadły następujące decyzje:
- Starosty [...] z 19 sierpnia 2016 r.;
- Wojewody z 22 listopada 2016 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z 19 sierpnia 2016 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- Starosty [...] z 31 sierpnia 2020 r.;
- Wojewody z 11 grudnia 2020 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z 31 sierpnia 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W obu decyzjach Starosta [...] orzekał o zwrocie na rzecz T. F. części dawnej działki nr [...], oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i [...], zaś w pozostałym zakresie odmawiał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewoda ustalił, że w toku postępowania organ I instancji pozyskał archiwalne dokumenty dotyczące projektu budowy przedszkola
w C., z których wynika, że przedszkole stanowiło integralną część budowanego osiedla mieszkaniowego w C. oraz, że wnioskowana do zwrotu część działki nr [...] była przeznaczona pod osiedle mieszkaniowe. Inwestorem przedsięwzięcia była Rejonowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli w K..
Podczas ponownie przeprowadzonych w dniu 24 lipca 2017 r. oględzin nieruchomości organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] znajduje się część budynku przedszkola, fragment chodnika oraz część placu przedszkolnego ogrodzonego ogrodzeniem z siatki i słupków z bloczków betonowych. Część działki ewidencyjnej nr [...], która w dniu wywłaszczenia stanowiła część działki nr [...] była porośnięta trawą (trawa koszona), na działce znajdowały się cztery słupy oświetleniowe, dwa drzewa, amfiteatr z płyt betonowych. W części działki znajdowało się boisko sportowe o nawierzchni asfaltowej. Działka nr [...] w części porośnięta była trawą, zachwaszczona, na działce znajdowały się drzewa samosiejki, droga w części utwardzona z płyt betonowych. Na działce znajdowały się również dwa garaże nietrwale związane z gruntem, trzepak, ławeczka o konstrukcji metalowej oraz infrastruktura techniczna, wyjeżdżona droga dojazdowa.
W związku z utratą ważności operatu szacunkowego z 3 czerwca 2016 r., konieczne było wykonanie nowego operatu, który sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 19 maja 2020 r.
Organ I instancji prowadził także poszukiwania decyzji z 25 października
1974 r. W tym celu wystosowano pisma do: Archiwum Państwowego w K.
i Urzędu Gminy i Miasta w C. oraz Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K.. Organ przeprowadził również kwerendę własnych zasobów archiwalnych. Pomimo podjętych działań nie odnaleziono decyzji z 25 października 1974 r.
Urząd Gminy i Miasta w C. w piśmie z 30 kwietnia 2018 r. poinformował, że większa część działki oznaczonej w chwili wywłaszczenia numerem [...] jest zajęta pod przedszkole samorządowe i infrastrukturę sportową, które służą mieszkańcom Osiedla [...] w C. i które należy uznać za część jego infrastruktury. Co do działki oznaczonej w chwili wywłaszczenia nr [...] poinformowano, że w jej północnej części znajduje się teren przedszkola oraz droga do niego. Jej południowa część również została zainwestowana przez Gminę. Mianowicie trwają prace projektowe nad budową drogi w tym miejscu stanowiącej obsługę komunikacyjną Osiedla [...], w szczególności bloków nr [...] i [...] oraz przedszkola. Ze względu na planowaną drogę, ściśle funkcjonalnie związaną
z osiedlem, na nieruchomości tej ulokowano elementy infrastruktury technicznej wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. Nadto teren ten jest, zgodnie z przeznaczeniem, wykorzystywany pod dojazd do nieruchomości prywatnych położonych od strony wschodniej tej nieruchomości. G. C. sprzeciwiła się zwrotowi nieruchomości jako zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia.
W dniu 31 maja 2021 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, podczas których określony został przez T. F. obszar objęty roszczeniem zwrotu. Ustalono, że wniosek o zwrot dotyczy części działki nr [...], która obecnie odpowiada części działki [...], w północnej i wschodniej części.
W północnej części jest to obszar od krawężnika jezdni do ogrodzenia placu przedszkolnego. Wschodnia część działki nr [...] jest wykoszona, znajdują się na niej drzewa i krzewy, a w przeszłości stały na niej garaże, które zostały przeniesione
w północną część działki nr [...]. W budynku położonym na działkach nr [...] i nr [...] nie ma już przedszkola, budynek stoi pusty. Poza ogrodzeniem terenu przedszkola znajduje się asfaltowe boisko, które częściowo usytuowane jest na działce nr [...] i na działce nr [...]. Garaże w liczbie 11 sztuk znajdują się wzdłuż drogi asfaltowej.
Kończąc postępowanie Starosta [...] wydał decyzję z 28 października
2021 r. rozstrzygając tak, jak w dwóch wcześniej wydanych decyzjach. Odmowę zwrotu części działek nr [...] organ uzasadnił realizacją celu wywłaszczenia poprzez wybudowanie infrastruktury osiedla mieszkaniowego.
W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda ustalił, że w ewidencji gruntów i budynków nie figuruje już działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] i w związku z tym zlecił organowi
I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego, polegającego na pozyskaniu operatu technicznego, przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, z projektem podziału nieruchomości, uwzględniającego aktualny stan w ewidencji gruntów.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że Starosta [...] w toku ponownego rozpatrywania sprawy wywiązał się z zaleceń nałożonych decyzją Wojewody z 11 grudnia 2020 r.
Organ odwoławczy przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedstawił następnie ustalenia poczynione przez organ I instancji podzielając ocenę, że na części dawnej działki nr [...] (której odpowiadały części działek nr [...] [...] i nr [...]) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Powołując się na operat techniczny sporządzony w toku postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził, że wydana decyzja wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej, tj. postanowiono o uchyleniu pkt 1 i pkt 3 decyzji z 28 października 2021 r. i orzeczeniu w tym zakresie.
Organ odwoławczy uznał za właściwe ustalenia Starosty [...], że pozostała część dawnej działki nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wybudowano tam przedszkole oraz boisko sportowe, dlatego też nie stała się zbędna na cel przejęcia. Nie przysługuje również zwrot części dawnej działki nr [...], ponieważ stanowi część komunikacyjną osiedla mieszkaniowego. Znajduje się tam infrastruktura (drogi asfaltowa i szutrowa, miejsca parkingowe, place zieleni, garaże) związana zarówno z blokami mieszkaniowymi jak i z przedszkolem.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...], że osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, lecz także niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców infrastruktura: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze. Zatem uznać należy, że cel wywłaszczenia na części działki nr [...] i części działki nr [...] został zrealizowany.
Organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do zarzutów odwołania uznając je za bezzasadne i wskazując, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
I instancji.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze T. F. zaskarżył decyzję Wojewody z 8 kwietnia 2022 r. w części, tj. w zakresie jej pkt 3, tj. w części, w której organ orzekł o odmowie zwrotu skarżącemu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów G. C., obręb 0002 C. miasto jako część działki nr [...], której odpowiada część działki oznaczonej nr [...] (w dniu wywłaszczenia stanowiąca część działki nr [...]) oraz części działek oznaczonych nr [...] i nr [...] (w dniu wywłaszczenia stanowiły część działki nr [...]), zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, a to w szczególności art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że nieruchomość objęta skargą została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy celem określonym w decyzji "uwłaszczeniowej" była budowa osiedla mieszkaniowa dla [...], która nigdy nie powstała,
2. naruszenie prawa materialnego, a to w szczególności "art. 137. 1 ust. 1" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 7 lat od momentu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, podczas gdy cel wywłaszczenia określony zarówno w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 25 października 1974 r. jak i w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 31 lipca 1980 r. został konkretnie określony i było nim zbudowanie osiedla mieszkaniowego dla [...], które to osiedle nigdy nie zostało zbudowane, nie zaś jak przyjął organ II instancji, zbudowanie osiedla mieszkaniowego dla miasta C.,
3. naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepełne przeanalizowanie materiału dowodowego zebranego
w sprawie, w szczególności umowy z 31 marca 1987 r. pomiędzy [...] w budowie w likwidacji o przekazaniu przez ten podmiot z dniem 1 kwietnia 1986 r. na rzecz [...]" części osiedla mieszkaniowego w C..
W związku z powyższym, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie zwrotu działki opisanej powyżej na jego rzecz.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że [...] nigdy nie powstała, natomiast na mocy umowy z dnia 31 marca 1987 r. [...] w budowie w likwidacji jako zarządca i użytkownik nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa przekazała z dniem 1 kwietnia 1986 roku na rzecz [...]y" część osiedla mieszkaniowego. Oznacza to, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany
w terminie wskazanym w pkt 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż osiedle nie powstało na potrzeby podmiotu określonego w decyzji wywłaszczeniowej i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
Skarżący podniósł, że podmiot uprawniony, zamiast wykorzystać nieruchomość na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, dokonał w praktyce obrotu tą nieruchomością. Przepisy o wywłaszczeniu nie przewidywały możliwości, aby beneficjent decyzji miał prawo rozporządzania nieruchomością przeznaczoną do wywłaszczenia poprzez przekazywanie jej na rzecz innych podmiotów, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszym przypadku. Beneficjentem decyzji wywłaszczeniowej była [...], a nie [...]
Podniesiono również, że takie usługi jak przedszkole czy boisko asfaltowe mieszczą się oczywiście w usprawiedliwionych potrzebach osiedla mieszkaniowego, jednakże nie może być tak, że w ten sposób sankcjonowane są dokonania jakiegokolwiek podmiotu, mimo, że nie jest to podmiot na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie.
Mimo wcześniejszego zarzutu skarżącego podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji o niewystarczającym zbadaniu umowy z 31 marca
1987 r., organ II instancji do tegoż zarzutu w ogóle się nie odniósł. Szczególnie
w sytuacji, gdy brak jest możliwości odnalezienia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 25 października 1974 r., umowa ta powinna być wnikliwie zbadana przez organ I instancji, gdyż na jej podstawie nastąpił faktycznie obrót nieruchomością przeznaczoną na cel wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga odniosła zamierzony skutek, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono.
Zaskarżona decyzja Wojewody z 8 kwietnia 2022 r. zapadła w toczącym się od blisko 10 lat postępowaniu administracyjnym, w którym organ odwoławczy wydał już wcześniej dwie decyzje kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (z 22 listopada 2016 r. i z 11 grudnia 2020 r.), zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Kontrolowana decyzja merytorycznie rozstrzyga sprawę co do istoty,
a materialnoprawną podstawą jej podjęcia były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed 14 maja 2019 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści aktualnie obowiązującego art. 136 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.
Nie ulega wątpliwości, że od daty wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem (czyli od dnia wydania decyzji Naczelnika Miasta i G. C. z 31 lipca 1980 r.) upłynęło ponad 20 lat, w czasie których skarżący nie złożył wniosku o jej zwrot. Z treści przepisów przejściowych ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801; przywoływanej dalej jako ustawa nowelizująca), która dodała do art. 136 zacytowany wyżej ust. 7, a konkretnie z art. 4 tej ustawy wynika jednak, że art. 136 ust. 7 nie stosuje się do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 14 maja 2019 r. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie wydana została przez Wojewodę ostateczna decyzja z 22 listopada 2016 r., jednak miała ona charakter kasacyjny i nie rozstrzygała merytorycznie wniosku. Tym samym mamy
w tym przypadku do czynienia z postępowaniem wszczętym i niezakończonym decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a co za tym idzie nie ma podstaw do zastosowania art. 136 ust. 7 u.g.n. w aktualnym brzmieniu. Inna interpretacja art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest nie do przyjęcia, gdyż stawiałaby wnioskodawcę w gorszej sytuacji prawnej aniżeli te osoby, które – mimo, że upłynęło już 20 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości - nie złożyły wniosku o jej zwrot do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. Przepis art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. przewiduje bowiem, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed 14 maja 2019 r. albo gdy od tego dnia do upływu terminu przewidzianego w art. 137 ust. 7 u.g.n. pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 14 maja 2020 r. Tymczasem wniosek w sprawie złożony został jeszcze w roku 2013, a z uwagi na brak jego merytorycznego rozstrzygnięcia, korzystającego z przymiotu prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.), art. 2 ustawy nowelizującej nie może mieć zastosowania, gdyż nie dotyczy on sytuacji, w których postępowanie administracyjne jest w toku.
Przepis art 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 u.g.n.).
Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.).
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).
Przenosząc te ogólne rozważania na stan kontrolowanej sprawy wskazać należy, że bezsporne między stronami jest, że nieruchomość będąca własnością T. F., oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i G. C. z 31 lipca 1980 r. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. - na potrzeby [...] w Sitkówce k/Kielc (dalej także jako [...]. W uzasadnieniu tej decyzji cel wywłaszczenia został uszczegółowiony w ten sposób, że nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego dla [...], zgodnie z decyzją
o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 25 października 1974 r. znak: [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej
i Komunikacji Urzędu Powiatowego w K.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzji z 25 października 1974 r. nie udało się odnaleźć i przeprowadzić dowodu
z tego dokumentu, pomimo podjętych przez organ I instancji wielokrotnych działań mających na celu jego poszukiwanie.
Niesporne jest również i to, że [...] w Sitkówce nie rozpoczęła swojej działalności, natomiast osiedle mieszkaniowe powstało. Na bazie tej okoliczności autorka skargi buduje zarzut, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż osiedle mieszkaniowe nie zostało zbudowane dla tej Fabryki. Ma o tym także świadczyć – jak podnosi się w skardze – fakt przekazania przez [...]
w budowie w likwidacji na rzecz [...]" części osiedla mieszkaniowego w umowie z 31 marca 1987 r.
Okolicznością rzutującą na ocenę tego najdalej idącego zarzutu skargi jest to, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego na działkach nr [...]
i [...]. To prawda, że osiedle miało powstać na potrzeby [...], jednak sam fakt, że ostatecznie zrezygnowano z planów budowy tej fabryki nie oznacza automatycznie – jak zakłada skarżący – że wszędzie tam, gdzie powstało osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że osiedle mieszkaniowe było budowane w latach 80-tych XX wieku równocześnie z budową przedszkola na działce nr [...] (należącej także do T. F. i wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego dla [...] aktem notarialnym z 4 kwietnia 1977 r. – k. 22-24 t. I akt administracyjnych) i częściowo na działce nr [...] (por.: "Aneks Przedsięwzięć Powszechnej Samoobrony dla budynku Przedszkola 4-ro oddziałowego w C." z roku 1983 wraz z planem realizacyjnym, na którym zaznaczono istniejące wówczas budynki wielorodzinne – k. 114 - 120 t. II akt administracyjnych, pismo Urzędu Miasta i Gminy w C. do Komitetu Wojewódzkiego PZPR w K. z 9 kwietnia
1987 r. – k. 56 – t. I, "Projekt techn. kanaliz. ściekowej, kan. deszczowej z przyłączami, drenażu bud. i sieci cieplnej" dotyczący "Przedszkola w osiedlu mieszkaniowym [...] w C." – k. 46-54 t. I, załącznik do rozliczenia zrealizowanej i oddanej do użytku inwestycji pod nazwą "Przedszkole" w C. – k. 94-98 t. I akt administracyjnych). W czasie budowy osiedla oraz przedszkola, [...] (pod nazwą [...] w budowie) funkcjonowała jako podmiot praw rzeczowych realizowanych w imieniu Skarbu Państwa.
Z akt nie wynika, kiedy dokładnie nastąpiła likwidacja [...], jednak we wniosku z 18 marca 1987 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego w K., fabryka ta figuruje już jako [...] w budowie w likwidacji. Wniosek dotyczył uregulowania stanu prawnego działek oznaczonych nr [...]
i wyłączeniu ich z księgi wieczystej nr [...] do księgi wieczystej nr [...], "co umożliwi przekazanie Osiedla Mieszkaniowego w C. na rzecz [...] w formie umowy" (k. 41 i 52 t. II akt administracyjnych).
Z powszechnie dostępnych materiałów prasowych wynika ponadto, że [...] wprawdzie nie rozpoczęła działalności, jednak na przełomie lat 70-tych
i 80-tych XX wieku rozpoczęła się jej budowa, po której pozostały podpory pod piece hutnicze, fragmenty konstrukcji pod cykle produkcyjne i dwa betonowe kominy (por. publikacje dostępne na stronach:
[...]753, [...]?q=tereny_inwestycyjne_nowiny ).
Zdaniem Sądu, dla oceny realizacji celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedla mieszkaniowego dla [...]", bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, że zrezygnowano z planów budowy Fabryki. Osiedle mieszkaniowe zostało bowiem wybudowane, a rozpoczęcie tej inwestycji miało miejsce jeszcze przed likwidacją Fabryki. Głównym celem wywłaszczenia była w tym przypadku budowa osiedla, a nie budowa [...]. Skarżący w swoich pismach akceptuje zresztą tę ocenę co do zasady, gdyż od początku domaga się zwrotu jedynie "niezagospodarowanej" części działki nr [...], czyli tego obszaru, na którym nie został wybudowany budynek mieszkaniowy wielorodzinny (k. 5, 244 i 302 t. I akt administracyjnych).
Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 u.g.n. (nr [...]).
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania (oznaczony w petitum skargi nr [...]) dotyczący braku przeanalizowania przez organy umowy z 31 marca 1987 r. pomiędzy [...] w budowie w likwidacji "o przekazaniu przez ten podmiot z dniem 1 kwietnia 1986 r. na rzecz [...] części osiedla mieszkaniowego w C.", to w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że umowy takiej nie ma w aktach administracyjnych. Powołuje się na nią organ I instancji we wszystkich trzech wydanych w tej sprawie decyzjach, a za nim także organ odwoławczy, jednak ustalenia organów w tym zakresie nie mają żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Do akt dołączony został jedynie wniosek [...] z 18 marca 1987 r. skierowany do Państwowego Biura Notarialnego w K. (o którym była już mowa wyżej), ale na jego podstawie nie można stwierdzić, czy przekazanie części osiedla mieszkaniowego na rzecz Zakładów Cementowo-Wapienniczych w Nowinach miało miejsce czy też nie. Jeżeli w ogóle do przekazania doszło, to z pewnością nie z datą wsteczną, tj. 1 kwietnia 1986 r., jak podają organy, a w ślad za nimi także skarżący w skardze (wniosek o uregulowanie stanu prawnego nosi datę 18 marca 1987 r., a sama umowa miała mieć miejsce 31 marca 1986 r.). Ustalenia organów co do istnienia umowy z 31 marca 1987 r. poczynione więc zostały z niewątpliwym naruszeniem art. 80 k.p.a., jednak nie ma ono wpływu na wynik sprawy, skoro likwidacja [...] pozostaje bez znaczenia prawnego dla oceny realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego.
W tej sytuacji twierdzenie skargi, że umowa z 31 marca 1987 r. świadczy to tym, że "podmiot uprawniony, zamiast wykorzystać nieruchomość na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu, dokonał w praktyce obrotu tą nieruchomością" uznać należy za zbyt daleko idące i niemające potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Niezależnie od tego podkreślić należy, że nawet jeśli doszło do przekazania części osiedla mieszkaniowego na rzecz innego przedsiębiorstwa państwowego, jakim były Zakłady Cementowo-Wapiennicze w Nowinach, to taka okoliczność nie niweczy celu wywłaszczenia, który pozostał ten sam i niewątpliwie został zrealizowany na tym terenie, gdzie wybudowano budynki mieszkalne wielorodzinne oraz infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Rację ma przy tym organ odwoławczy przywołując stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to, czy cel ten faktycznie został zrealizowany (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r., I OSK [...], LEX nr 1120687).
Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skargi, że organ
II instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania o niewystarczającym zbadaniu umowy z 31 marca 1987 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził bowiem, że " (...) bezzasadne staje się dokonywanie analizy umowy z dnia 31.03.1987r., czego oczekuje Odwołujący" (str. 17 decyzji), wskazując wcześniej powody takiego stanowiska.
Nie można się także zgodzić z zarzutem oznaczonym nr [...], że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 7 lat od daty, w której decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Niezależnie od tego, że jako uzasadnienie takiego stanowiska autorka skargi powołuje umowę z 31 marca 1987 r., której w aktach nie ma, podkreślić należy, że termin siedmioletni, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. mógłby w tym przypadku rozpocząć bieg od 1 stycznia 1998 r., czyli od dnia wejścia w życie u.g.n. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy (siedmioletniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września
2004 r.) – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, Dz.U. 2014/376, LEX nr 1438128, a także wyrok WSA w Lublinie z 25 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 998/16, LEX nr 2315833, wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 81/17, LEX nr 2302358 i wyrok WSA w Gdańsku z 13 września 2017 r., II SA/Gd [...], LEX nr 2359348. Nie można bowiem (bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej) okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej, oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., I OSK 2496/18, LEX nr 2777616). Zatem, w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2022 r., I OSK 890/21, LEX nr 3335762). Przepis nie może bowiem kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed jego wejściem w życie (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 137).
Budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą rozpoczęto na początku lat 80-tych XX wieku. Nie można zatem twierdzić, że naruszony został art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i pomimo upływu 7 lat – licząc początek biegu tego terminu od 1 stycznia 1998 r. – nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie zmienia realizacja infrastruktury tego osiedla. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, LEX nr 2139455; z 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, LEX nr 745074; z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, LEX nr 365373). Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z powyższych względów nie można również, co do zasady wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu powstał obiekt potrzebny jego mieszkańcom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, W., 2004, s. 213).
Wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian
w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących
o realizacji osiedla. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1116/19, LEX nr 3041356; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK [...]; dostępne
w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.
Odnosząc te rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy podkreślić należy, że zaprezentowana przez organy ocena, że na działce nr [...] oraz na części działki nr [...] będącej przedmiotem wniosku zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci infrastruktury osiedla mieszkaniowego, powinna zostać poprzedzona wyznaczeniem granic wywłaszczonych działek na gruncie. Tylko wtedy można ustalić, jakie konkretnie obiekty zostały zrealizowane na tych działkach i czy można je uznać za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego w rozumieniu przedstawionym wyżej. W stanie sprawy ustalenia te można poczynić jedynie w stosunku do działki nr [...], której granice przedstawia mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K.. Mapa została wprawdzie sporządzona w celu wyodrębnienia z działki nr [...] dwóch działek ewidencyjnych podlegających zwrotowi, jednak geodeta naniósł na niej również granice działki nr [...] jako całości (linią przerywaną koloru fioletowego). Na tej podstawie można ustalić, że na części działki nr [...], co do której organ nie znalazł podstaw do zwrotu, znajduje się ogrodzony teren przedszkola wraz z fragmentem budynku oraz część boiska do koszykówki.
Jak wynika z akt sprawy, elementy typu "C." na budowę przedszkola zostały dostarczone w 1982 r. Plac budowy przekazany został dla "[...]"
w K. 29 listopada 1983 r., a roboty rozpoczęto na wiosnę roku 1984. Stan surowy oddano wiosną 1986 r. (powoływane już wyżej pismo Urzędu Gminy i Miasta
w C. z 9 kwietnia 1987 r. – k. 56 t. I akt administracyjnych). Plan realizacyjny zagospodarowania terenu przedszkola uzgodniony 13 lipca 1983 r. (dołączony do "Aneksu Przedsięwzięć Powszechnej Samoobrony dla budynku Przedszkola 4-ro oddziałowego w C." – k. 114-118 – t. II akt) wskazuje, że na terenie ogrodzonym, oprócz budynku przedszkola, zaprojektowano także duży trawiasty plac zabaw o pow. 1283 m2, amfiteatr – 150 m2 i górkę saneczkową – 353 m2 oraz zieleń izolacyjną - 3272 m2. Wyznaczono również ulice prowadzące do przedszkola (nr [...] i nr [...]) i zaprojektowano przy nich miejsca parkingowe.
Przedszkole było budowane równocześnie z osiedlem mieszkaniowym (na planie realizacyjnym zaznaczono liniami kratkowanymi budynki już istniejące oraz projektowane) i jako obiekt odpowiadający potrzebom mieszkańców należy go uznać za infrastrukturę osiedla. Chodzi tu nie tylko o sam budynek przedszkola, ale także
o urządzenia niezbędne do prawidłowego funkcjonowania takiego obiektu, jak chociażby place zabaw i rekreacji. Dlatego słusznie organy uznały, że na ogrodzonym terenie należącym do przedszkola, zajmującym większą część powierzchni działki nr [...] (z wyłączeniem wydzielonych dwóch działek podlegających zwrotowi), cel wywłaszczenia został zrealizowany jako infrastruktura osiedla mieszkaniowego. Tak samo należy ocenić pozostały, niewielki fragment działki nr [...], na którym znajduje się boisko do koszykówki. W świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa, urządzenia takie jak boiska do gry, mające charakter rekreacyjny, służą potrzebom mieszkańców osiedla i stanowią jego infrastrukturę.
Bez znaczenia dla prawidłowości takiej oceny jest aktualny stan placu byłego już przedszkola oraz boiska, wskazujący na zaniedbanie tego terenu. W sprawach
o zwrot nieruchomości wywłaszczonych istotne jest bowiem ustalenie, czy cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Późniejsze wykorzystanie czy przeznaczenie wywłaszczonego terenu, jeśli nastąpiło po realizacji celu wywłaszczenia, nie ma prawnego znaczenia dla spełnienia przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Nie da się natomiast zweryfikować ustalenia organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na częściach działki nr [...] będących przedmiotem wniosku, zwłaszcza na jej części wschodniej.
Położenie tej działki mimo długotrwałego postępowania administracyjnego nie zostało wyznaczone w terenie. Nie sporządzono żadnej mapy obrazującej jej granice w stosunku do aktualnych działek ewidencyjnych. Jako podstawa dokonania ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy nie mogą służyć znajdujące się w aktach liczne kopie map, na których odręcznie zaznaczano działkę nr [...], przy czym nie wiadomo, kto dokonywał takich naniesień. Organy nie zleciły sporządzenia opracowania geodezyjnego, na podstawie którego można by stwierdzić, w jaki sposób, poza wybudowaniem budynku zamieszkania zbiorowego, działka została zagospodarowana. W aktach znajduje się wiele zdjęć terenu, mających przedstawiać różne fragmenty działki nr [...], ale bez geodezyjnego oznaczenia ich na gruncie, lub choćby na mapie, nie można zweryfikować ustaleń organu w zakresie elementów zagospodarowania tej działki. Tak samo nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy są zdjęcia satelitarne terenu, na które naniesiono długopisem położenie działki nr [...].
Poza sporem pozostaje, że na działce nr [...] powstał blok mieszkalny będący częścią osiedla mieszkaniowego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że cała działka nr [...] wykorzystana została na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyznaczenie w terenie dokładnego położenia wywłaszczonej działki ma istotne znaczenie w kontekście jej położenia w stosunku do osiedla oraz zakresu żądania. W piśmie z 7 listopada 2016 r. skarżący sprecyzował treść wniosku określając, że domaga się zwrotu niezagospodarowanych części działki nr [...] "o łącznej pow. 3.350 m2 położonych: 1) wzdłuż wschodniego jej boku o wymiarach 25 m x 80 m (2000 m2), 2) wzdłuż północnego jej boku o wymiarach 15 m x 90 m (1.350 m2)." – k. 301 i 302 t. I akt administracyjnych. O ile północną granicę działki nr [...] można ustalić, gdyż stanowi ona przedłużenie granicy z działką nr [...] w kierunku wschodnim, to nie wiadomo, gdzie na gruncie przebiega granica wschodnia tej działki. Z map obrazujących położenie działek nr [...] i [...] wynika jedynie tyle, że wschodnia granica tej ostatniej działki stanowiła przedłużenie wschodniej granicy działki nr [...], jednak jedyne opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę A. K. nie obejmowało działki nr [...] i nr [...], przy czym określenie położenia tej ostatniej miałoby jedynie charakter pomocniczy, bo wyznaczenie jej na gruncie nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazać należy, że w trakcie pierwszych oględzin przeprowadzonych 25 października 2013 r. stwierdzono, że część działki nr [...] stanowi nieużytek porośnięty trawą, pojedynczymi drzewami i krzakami, a dokładnych granic tej działki
w terenie nie można określić. Z kolei na oględzinach w dniu 31 maja 2021 r. T. F. stwierdził, że nie jest pewny granic wywłaszczonych działek
i w związku z tym zwrócił uwagę na konieczność ich wyznaczenia geodezyjnego.
Potrzebę precyzyjnego ustalenia granic wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza w kontekście jej późniejszych podziałów i zmian ewidencyjnych, podnosił także Wojewoda w decyzji kasacyjnej z 11 grudnia 2020 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, zgłoszona została wprawdzie konieczność opracowania geodezyjnego wraz z wykazem synchronizacyjnym obejmującym m.in. działkę nr [...] (zgłoszenie opracowania - k. 277 t. II akt), jednak nie zostało ono uwzględnione, zaś analizę geodezyjną zlecono wewnętrznie wicedyrektorce Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K.. Sporządzona analiza jest jednak nieprzydatna, gdyż nie stanowi opracowania geodezyjnego (k. 278, 497- 496 t. II akt administracyjnych). Granice działki nr [...] naniesiono odręcznie na mapie sporządzonej przez geodetę Karasia, wraz z zaznaczonymi zielonym flamastrem częściami objętymi wnioskiem
o zwrot. Mimo to organ odwoławczy za organem I instancji ustalił w zaskarżonej decyzji, że działka nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ "stanowi część komunikacyjną osiedla mieszkaniowego. Znajduje się tam infrastruktura (drogi asfaltowa i szutrowa, miejsca parkingowe, place zieleni, garaże) związana zarówno w blokami mieszkaniowymi jak i z przedszkolem".
Ustalenia organów co do wykorzystania działki nr [...] poczynione zostały bez opracowania geodezyjnego przedstawiającego położenie tej działki w terenie
i określającego przebieg jej wschodniej granicy. Dlatego nie poddają się merytorycznej weryfikacji twierdzenia, że w tym zakresie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Określając sposób zagospodarowania części działki nr [...], objętych wnioskiem o zwrot, organ nie mógł bazować na zdjęciach, w tym satelitarnych, czy też mapach, na których odręcznie naniesiono granice tej działki. Precyzyjne oznaczenie zwłaszcza wschodniej granicy działki nr [...], które można osiągnąć tylko poprzez sporządzenie opracowania geodezyjnego, było natomiast konieczne, skoro przedmiotem zwrotu są pasy gruntu o szerokości 25 m (od strony wschodniej) i 15 m (od strony północnej), zaś granice działki nr [...] nie są bezsporne. Jak powiedziano już wyżej, podczas oględzin w dniu 31 maja 2021 r. skarżący stwierdził, że nie jest pewien ich przebiegu. Bez określenia w terenie granic geodezyjnych działki nr [...], organ nie mógł ustalić, w którym miejscu 25-metrowego pasa wzdłuż wschodniej granicy tej działki znajduje się ciąg komunikacyjny, kiedy został zrealizowany i czy stanowił on element funkcjonalny osiedla mieszkaniowego. Jest to okoliczność wymagająca wyjaśnienia z uwagi na to, że działka nr [...] nie znajduje się w środku osiedla, tylko na jego wschodnim skraju, a zatem rodzi się pytanie, jakie obiekty czy urządzenia miał łączyć ciąg komunikacyjny, o którym wspomina organ, ażeby można było uznać, że stanowi infrastrukturę osiedla. Ponadto z akt wynika, że po wschodniej stronie działki nr [...] znajdują się nieruchomości sprzedane przez G. C. na cele mieszkaniowe, a organ I instancji w decyzji z 28 października 2021 r. ustala, że część działki nr [...] "stanowi również zapewnienie dostępu do drogi publicznej m.in. dla nieruchomości o numerach [...] – [...]." W kontekście tego ostatniego ustalenia koniecznym było wyjaśnienie, w jakiej części działki nr [...] znajduje się ta droga, jakie było zagospodarowanie tego terenu przed ustanowieniem służebności i czy było integralnie związane z celem wywłaszczenia. Bez znaczenia dla oceny przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. pozostają natomiast okoliczności związane z gminnymi planami budowy na tym terenie drogi stanowiącej obsługę komunikacyjną osiedla [...], co wynika z pisma Urzędu Gminy i Miasta w C. z 30 kwietnia 2018 r., na które powołują się oba organy.
Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że w części wschodniej działki nr [...], objętej wnioskiem, znajduje się także teren porośnięty trawą i pojedynczymi drzewami, który podczas pierwszych oględzin określono jako "nieużytek". Nie jest możliwe określenie, jaką dokładnie część tej działki obszar zielony zajmuje bez geodezyjnego oznaczenia wschodniej granicy działki nr [...]. Należy jednocześnie podkreślić, że nie każdy teren zielony może zostać uznany za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2072/19, LEX nr 3045671; z 9 lutego 2022 r., I OSK 842/20, LEX nr 3349560). Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z 25 lutego 2020 r., II SA/Lu 775/19, LEX nr 2973850, że próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, że decyzja o odmowie zwrotu T. F. części działki nr [...] zapadła co najmniej przedwcześnie. Organy nie wyjaśniły bowiem wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy naruszając w ten sposób art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim, bez ustalenia granic geodezyjnych tej działki nie jest możliwa ocena, czy na częściach wywłaszczonej nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i czy w związku z tym zachodzą przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponieważ powyższe uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Zawarty w skardze i podtrzymany na rozprawie wniosek o "zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrotu działki" opisanej w petitum skargi nie mógł być uwzględniony, gdyż takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy p.p.s.a.
Sąd orzekł o uchyleniu decyzji objętej skargą w całości, nie będąc związany jej wnioskami i zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że niekwestionowane rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu na rzecz skarżącego działek oznaczonych nr [...] i [...] jest integralną częścią obu decyzji podjętych w sprawie, której granice zakreśla złożony wniosek. Co za tym idzie zachodzi konieczność ponownego orzeczenia przez organy w przedmiocie całości żądania zawartego we wniosku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustali - na podstawie opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę – jakie jest położenie
w terenie wywłaszczonej działki nr [...] i jakie były jej granice. W razie potrzeby organ przeprowadzi oględziny przedmiotu sporu z udziałem geodety uprawnionego, który wskaże położenie działki nr [...] na gruncie i oznaczy obszar objęty wnioskiem T. F.. Dopiero wówczas organ ustali, jak zostały zagospodarowane części północna i wschodnia działki nr [...]. Oceniając, czy zostały one przeznaczone na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu będzie miał organ na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne dotyczące tego, jak należy rozumieć infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Co do terenu zielonego znajdującego się we wschodniej części działki nr [...] koniecznym będzie dokładne ustalenie usytuowania tego obszaru względem części działki objętej żądaniem zwrotu, określenie czy i jakie urządzenia bądź budowle zostały na tym terenie zrealizowane i przez kogo oraz czy ten konkretny obszar zieleni można uznać za zieleń uporządkowaną, stanowiącą przejaw zorganizowanej działalności właściciela na rzecz którego wywłaszczono działkę nr [...], pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową.