II SA/Ke 304/20

II SA/Ke 304/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 257/21 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 54 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 65
art. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M.Ś., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 17 października 2019 r. znak: [...], ustalającą na rzecz [...] (zwanej dalej "Spółką") lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie gazociągu niskiego ciśnienia (maksymalne ciśnienie robocze do 10 kPa), w rejonie ulicy Domaszowskiej na działkach o nr ewid.: [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym liniami koloru czarnego.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do oceny dopuszczalności i prawidłowości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji sieci gazociągowej niskiego ciśnienia o długości około 120 m na ww. działkach w rejonie ulicy Domaszowskiej.
Jak wskazało Kolegium, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - co ma miejsce w niniejszej sprawie - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dalej organ odwoławczy powołując się na ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię definicji "inwestycji celu publicznego", określoną w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stwierdził, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji, jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu - co mieści się w zadaniach własnych gminy - to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przedsięwzięcie to ma bowiem pośrednio znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.
Kolegium oceniło, że wniosek Spółki z dnia 31 lipca 2019 r. spełnia wymagania ustawowe z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i wyjaśniło, że omyłkowe posłużenie się przez inwestora w treści wniosku zwrotem: "przewidywane miejsce włączenia przyłącza - działa nr [...]", podczas gdy powinno być "przewidywane miejsce włączenia do istniejącej sieci gazowej - działa nr [...]", nie daje podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Część graficzna wniosku podaje lokalizację planowanej inwestycji, zaś mapy znajdujące się w aktach sprawy oraz sama decyzja tę lokalizację potwierdzają. Organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji z dnia 17 października 2019 r. nie wyszedł zatem poza zakres wniosku.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o jej wydanie czyni zadość wymaganiom formalnym z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i jest zgodny z normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. O odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować zatem ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia.
Odnosząc się do twierdzeń skarżących o przebiegu gazociągu ze szkodą dla ich gruntu i budynku, Kolegium wyjaśniło, że organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji, ani oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych uczestników tego postępowania niebędących inwestorami. Żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją.
W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zaś w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich określa, że inwestycja zarówno na etapie realizacji jak i użytkowania nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, poprzez ochronę przed pozbawieniem: a) dostępu do drogi publicznej; b) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności; c) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; d) zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Ponadto, określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali - stosownie do wymogów art. 54 pkt 3 u.p.z.p.
Kolegium dodało, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać kategoriami obiektywnymi, co oznacza, że organ ma obowiązek zapewnić tę ochronę tylko, gdy wynika ona z konkretnych przepisów ustawowych i wskazało, że zgodnie § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.
Końcowo Kolegium wyjaśniło, że z istoty decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wynika, że określa ona jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia, co oznacza możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga nadto uzyskania pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działkach przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.Ś. zaskarżyli w całości powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n., polegające na niedopełnieniu przez organ wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało brakiem wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia; powyższe w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania, takich jak zasada wzbudzania zaufania do obywateli oraz zasada przekonywania, poprzez brak w zaskarżonej decyzji wykazania, że budowa gazociągu będzie miała na względzie realizację celu o zasięgu lokalnym, a także poprzez nieodniesienie się w decyzji do sposobu wykorzystania tej sieci (art. 107 § 3 k.p.a.); ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów odwołania wskazujących, że inwestycja ma służyć interesom wyłącznie indywidualnym;
2) art. 2 ust. 5 u.p.z.p., polegające na wadliwym przyjęciu przez organ, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ulicy Domaszowskiej na działkach ewid. [...] stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym, podczas gdy inwestycja ta ma służyć wyłącznie interesom prywatnym właściciela działki numer [...] i nie jest skierowana do członków społeczności lokalnej;
3) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na tym, że organ uznał, iż wniosek inwestorski spełnia wszystkie wymagania formalne, podczas gdy inwestor odstąpił od załączenia mapy w skali 1:2000, a taki wymóg w przypadku przedmiotowej inwestycji wynika jednoznacznie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie potwierdzają, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć jakiejkolwiek społeczności. Zdaniem skarżących, sporna inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci gazowej do budynku (znajdującym się w budowie) położonego na działce numer 370/4, która znajduje się w znacznym uboczu istniejącej zabudowy. Okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, że planowane zamierzenie realizowane będzie w innym celu niż prywatny interes właściciela działki 370/4, o czym świadczy również treść wniosku Spółki. Skarżący podnieśli, że akcentowana przez inwestora w piśmie z dnia 24 sierpnia 2019 r. możliwość dostępu do paliwa gazowego dla przyszłej zabudowy, która planowana jest wzdłuż projektowanego rurociągu oraz możliwość jej dalszej rozbudowy są całkowicie hipotetyczne, skoro, po pierwsze, takiej zabudowy wzdłuż rurociągu nie ma, po drugie, budowa takich hipotetycznych przyłączy nie jest objęta zakresem prac inwestora.
Skarżący wskazali, że tereny sąsiednie inwestycji stanowią wydłużone pasy gruntów z istniejącą zabudową, zagrodową i mieszkalną jednorodzinną oraz gruntami o użytkach rolnych bez zabudowy, z dostępem do drogi publicznej od strony ulic Domaszowska, Otrocz, Morcinka, zaś teren inwestycji jest na uboczu istniejącej zabudowy. Grunty w ciągu planowanego przyłącza gazowego mają charakter w większości prywatny, bez wydzielenia pod zabudowę. Podnieśli, że nieprawidłowe jest zatem opieranie się przez organ na przypuszczeniach inwestora co do dalszego sposobu wykorzystania gazociągu, gdyż zadaniem organu administracji publicznej jest ocena spełnienia kryteriów inwestycji celu publicznego w oparciu o istniejący stan faktyczny.
Co do wymogów formalnych wniosku, skarżący wskazali, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż do wniosku o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji powinna zostać załączona mapa w skali 1: 2000, podczas gdy inwestor załączył jedynie mapę w skali 1:500.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz złożył fotografie przedstawiające przedmiotowy teren. Dodał, że działki o nr ewid.: [...] mogą mieć dostęp do gazociągu z ulicy Otrocz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ul. Domaszowskiej w Kielcach. Skarżący kwestionują dopuszczalność i prawidłowość ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - jak w niniejszej sprawie - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżących o błędnym zakwalifikowaniu opisanego powyżej przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, która ich zdaniem ma służyć wyłącznie prywatnym interesom właściciela działki nr ewid. [...], należy przytoczyć art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
W kontekście powołanych przepisów trzeba stwierdzić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 648/09, Lex nr 597750). Nie może być wątpliwości, że realizacja spornej inwestycji, polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia, mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 u.g.n.
Odnośnie zaś lokalnego znaczenia przedmiotowego przedsięwzięcia to niewątpliwie powinno to być przedsięwzięcie istotne z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako "u.s.g.") mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Z kolei w art. 7 ust. 1 u.s.g., do zadań własnych gminy ustawodawca zaliczył zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wśród których w pkt 3 wymienił zadanie własne polegające na zaopatrzenie w gaz.
Okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy, pozwala na ocenę, jakie są ustawowe priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Budowa gazociągu należy do zadań gminy niewątpliwie powszechnie pożądanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Przy czym inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie tj. całej gminnej wspólnocie samorządowej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku i to z istniejącej już sieci miejskiej gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11, Lex nr 1251986, zob. też wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu - co mieści się w zadaniach własnych gminy - to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznaniu tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przedsięwzięcie to ma bowiem pośrednio znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, ilu mieszkańcom gminy już po realizacji inwestycji będzie ona służyć, czy na trasie przebiegu gazociągu wszystkie nieruchomości zostaną do tego gazociągu przyłączone na etapie eksploatacji inwestycji, a tym bardziej nie mogło mieć znaczenia to, czy wszystkie nieruchomości na tej trasie są aktualnie zabudowane.
W niniejszej sprawie skarżący eksponowali okoliczność, że planowany gazociąg będzie służył wyłącznie właścicielowi działki nr [...]. Z treści złożonych przez nich pism wynika, że właściciel tej nieruchomości był zainteresowany budową gazociągu. Ponadto również w treści wniosku inwestor wskazał działkę nr [...] jako miejsce włączenia gazociągu. Jednakże, po pierwsze, inwestor wyjaśnił na późniejszym etapie postępowania, że omyłkowo określono działkę nr [...] jako miejsce włączenia gazociągu, ponieważ miejsce to znajduje się na działce nr [...]. Po drugie, szczegółowa analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów pokazuje, że na trasie przebiegu planowanej inwestycji położone są nieruchomości, które będą mogły być przyłączone do planowanego odcinka sieci gazowej, uwzględniając położenie tych nieruchomości względem trasy przebiegu już wybudowanej sieci gazowej (k. 36 akt adm.). Położenie tych nieruchomości nie wskazuje, by zarówno z formalnoprawnego jak i ekonomicznego punktu widzenia nieruchomości te zostały podłączone do sieci gazowej w ul. Otrocz (jak chcą tego skarżący) w sytuacji, gdyby mogły one zostać przyłączone do sieci gazowej w lokalizacji, jaką umożliwi realizacja przedmiotowej inwestycji.
W tej sprawie skarżący wskazywali ponadto, że działka nr ewid. [...] mogłaby zostać przyłączona do sieci gazowej przebiegającej na działce nr [...] poprzez działkę nr 370/5. Odpierając takie twierdzenia skargi, należy wskazać, że w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji nie dokonują analizy innych wariantów przebiegu inwestycji, w tym tych proponowanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wa 370/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym trzeba, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Niemniej teren tej inwestycji stanowi własność Gminy Kielce (działki nr [...]), Skarbu Państwa i prywatnych właścicieli działki. Dodatkowo nie sposób nie dostrzec, że w przypadku przedmiotowej inwestycji będzie ona przebiegać na terenie, na którym zgodnie z koncepcją urbanistyczną Gmina planuje urządzić drogę, co dodatkowo ułatwi dostęp do sieci gazowej dla przyszłej zabudowy wzdłuż drogi. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że również średnica projektowanego gazociągu pozwoli na podłączenie się do sieci większej ilości odbiorców.
W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Nie budzi także wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organów obu instancji o tym, że treść złożonego w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Sąd nie podzielił zarzutu skargi kwestionującego uznanie przez organy za kompletny wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z powodu niedołączenia do tego wniosku kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Otóż Sąd podzielił w tej kwestii pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2016 r., II SA/Ke 781/16, lex nr 2161121 i tam powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2437/14), że w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami.
W okolicznościach tej sprawy, ze względu na długość planowanego gazociągu wynoszącą tylko ok. 120 mb, nie było konieczne określanie granic terenu objętego wnioskiem również na mapie w skali 1:2000.
Tym samym w niniejszej sprawie zaistniały podstawy prawne do wydania żądanej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że w sytuacji gdy wniosek o jej wydanie czyni zadość wymaganiom formalnym sformułowanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i jest zgodny z normami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu). O odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Ke 4/15, lex nr 1661841).
Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, w szczególności te, o jakich mowa w art. 54 pkt 1, 2 u.p.z.p., tj. wskazuje rodzaj inwestycji, określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ponadto w załączniku do ww. decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (1:500) - stosownie do wymogów art. 54 pkt 3 u.p.z.p.
Należy przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji lokalizacyjnej organ pierwszej instancji odniósł się również szczegółowo do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego. Organ przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji zapoznał się zatem z zarzutami strony i rozważył je w kontekście treści wniosku, rodzaju inwestycji i złożonych w sprawie wyjaśnień inwestora. Sąd podziela ocenę organów administracji dokonaną ostatecznie w sprawie, że brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Nie dostrzeżono jej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Należy jednak pamiętać, że z istoty decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wynika, że określa ona jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę przy uwzględnieniu przepisów prawa budowanego. Dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1189 ze zm.) nakazuje na etapie pozwolenia na budowę uwzględnić zasadę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast na obecnie kontrolowanym etapie ocenić należy, że planowana inwestycja nie pozbawi skarżących dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, nie będzie wiązać się w przyszłości – poza ewentualnie tymi z okresu budowy gazociągu - uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; nie wpłynie na zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.
Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy stwierdzić trzeba, że w niniejszym postępowaniu, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich wykładni. Wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 §1 i 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że nie doszło także do naruszenia zasady wzbudzania zaufania obywateli do orzekających w tej sprawie organów administracji publicznej, w każdym razie o naruszeniu tej zasady nie świadczy sprzeczne z oczekiwanym przez skarżących rozpoznanie wniosku inwestora.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.