II SA/Ke 302/23

II SA/Ke 302/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2359/23 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Pawłów z 16 stycznia 2023 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. B. jest synem osoby wymagającej opieki - K. B., która jest wdową i zgodnie z orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy została zaliczona do osób okresowo niezdolnych do samodzielnej egzystencji do stycznia 2024 r.
Kolegium wskazało, że w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W kontekście tego wyroku ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia, art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1 b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ I instancji, odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
Pomimo powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podniosło, że 15 grudnia 2022 r. J. B. oświadczył, że zaprzestał prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym od 15 grudnia 2022 r. Z kolei
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z 16 stycznia 2023 r. poinformowała, że J. B. jest zarejestrowany jako producent rolny w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz, że w latach 2021 - 2022 pobierał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Kolegium, fakty te świadczą o tym, że strona nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Figurowanie w systemie ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz otrzymywanie wsparcia bezpośredniego świadczy o tym, że strona prowadzi działalność rolniczą. Prowadzenie gospodarstwa rolnego powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane. Aby prawo to mogło zostać przyznane, odwołujący musiałby całkowicie zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego, tutaj zaś taka sytuacja nie nastąpiła.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, J. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego:
a. art. 17b ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że fakt, że skarżący w 2022 r. uprawniony był do dopłat bezpośrednich na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skutkuje niespełnieniem przesłanki rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego;
b. art. 17b ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że sam fakt zarejestrowania w systemie ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skutkuje niespełnieniem przesłanki rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje uznać, że ocenę zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego oprzeć należy na rzeczywistym stanie faktycznym, a nie na domniemaniu, że w związku z figurowaniem w ewidencji ARiMR strona wciąż prowadzi gospodarstwo rolne.
2. prawa procesowego: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez niedostatecznie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie objawiające się nieustaleniem, czy strona w 2023 r. złożyła czy też planuje złożyć wnioski o przyznanie dopłat obszarowych do gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, wynika, że aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest oświadczanie przez wnioskodawcę, że zaprzestał on świadczenia pracy bądź prowadzenia gospodarstwa rolnego, co też przez stronę zostało uczynione.
Zdaniem wnoszącego skargę, skutkiem naruszeń przez organy prawa procesowego było błędne przyjęcie, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z faktem, że otrzymywał dopłaty bezpośrednie do posiadanego gospodarstwa. Organy bowiem zaniechały ustalenia, czy skarżący, który złożył wniosek na dwa tygodnie przed końcem roku kalendarzowego 2022, wystąpił, bądź czy planuje wystąpić (bowiem termin na złożenie wniosku o dopłaty rozpoczyna się 15 marca danego roku kalendarzowego a upływa 31 maja) z wnioskiem o przyznanie dopłat w 2023 r. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że organy obu instancji orzekały już w 2023 r., zaś zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zatem również okoliczność możliwości wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie dopłat bezpośrednich w 2023 r. powinna była zostać przez organy odpowiednio zbadana i oceniona. Mimo że czysto formalnie skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w roku, w którym dopłaty mu przysługiwały, to mieć na uwadze należy, że były to ostatnie dni 2022 r., zatem ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia, powinna rozciągnąć się również na rok orzekania przez organy w tej sprawie, a nie jedynie ograniczać się do 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożony został w skardze, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17b ust. 1 ustawy w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Jak stanowi art. 17b ust. 2 ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
W stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący – co do zasady – spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Opiekuje się bowiem niepełnosprawną matką, wobec której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy miały podstawy do przyjęcia, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad matką, skoro złożył oświadczenie, o jakim mowa w art. 17b ust. 2 ustawy.
Pokreślić należy, że przewidziana w powyższym przepisie forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyroki WSA: w Lublinie z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 614/21; w Krakowie z 7 lutego 2022, sygn. akt III SA/Kr 1600/21; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że skarżący jest płatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 5,37 ha (zaświadczenie z 4 stycznia 2023 r. wydane z up. Wójta Gminy Pawłów), w 2021 r. i 2022 r. pobrał dopłaty unijne w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zaświadczenie z 16 stycznia 2023 r. wydane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego w Starachowicach). Z tego ostatniego zaświadczenia wynika również, że na dzień 4 stycznia 2023 r. skarżący zarejestrowany był jako producent rolny.
Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność przesądza o prawidłowości dokonanej przez organ II instancji oceny, że nie spełniona została przesłanka z art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie można przyjąć, aby w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, pomimo że oświadczył, że zaprzestał prowadzenia takiego gospodarstwa od 15 grudnia 2022 r.
Krajowy system ewidencji producentów rolnych prowadzony jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 885). Ewidencja producentów, o jakiej mowa w art. 7 tej ustawy, obejmuje m.in. producentów rolnych tj. osoby fizyczne (osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), będące rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 1 z późn. zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, bycie rolnikiem związane jest bezpośrednio z prowadzeniem działalności rolniczej.
Wpis do ewidencji producentów rolnych (czyli rolników) jest jednym z warunków przyznania rolnikowi płatności obszarowych, gdyż prawne przesłanki pobierania płatności są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 412), pomoc jest przyznawana rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o daną pomoc.
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że ocenę zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego należy oprzeć na rzeczywistym stanie faktycznym. W ocenie Sądu bowiem, dopóki rolnik figuruje w ewidencji krajowych producentów rolnych, dopóty nie można stwierdzić, że zaprzestał on prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy. Wpis do ewidencji oznacza bowiem stałą gotowość do ubiegania się o płatności, które może uzyskać rolnik prowadzący gospodarstwo rolne. Sąd stoi na stanowisku, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy, nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów pomocy, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Figurowanie w ewidencji producentów rolnych jest więc jednym z elementów koniecznych do przyjęcia, że mamy do czynienia z rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, co ma miejsce w kontrolowanej sprawie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2023 r., II SA/Ke 260/23, dostępny: jw.). Natomiast, wbrew zarzutowi skargi, sam fakt złożenia przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności na 2022 r., nie ma znaczenia przesądzającego dla oceny prawidłowości poczynionego przez SKO ustalenia, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowi przeszkodę w przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie nie można postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez brak ustalenia, czy strona w 2023 r. złożyła, czy też planuje złożyć wnioski o wsparcie.
Skoro więc, na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżący był formalnie rolnikiem, to organ nie miał podstaw do przyjęcia, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem.
W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z tą ostatnią formą aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż zarządzanie gospodarstwem przez skarżącego nadal jest możliwe dzięki wpisowi do krajowej ewidencji producentów i nie musi polegać na wykonywaniu przez niego osobiście prac w gospodarstwie. Jak już powiedziano, zarządzanie gospodarstwem rolnym umożliwia skarżącemu wpis do ewidencji producentów rolnych.
Z podniesionych wyżej względów, Kolegium prawidłowo odmówiło skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki – zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą podstawy uzasadniające jej uchylenie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.