II SA/KE 302/22

II SA/Ke 302/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I OSK 1976/22 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 29 marca 2021 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą") podjęła [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. na rok 2021 - w brzmieniu załącznika nr [...] do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Program").
Prokurator Rejonowy K. - Zachód w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie:
1) § 1 ust. 3 pkt 2 - 4 Programu, w którym wskazano realizatorów Programu innych niż Burmistrz [...] i Gminy C.;
2) § 3 ust. 1 Programu w zakresie, w którym wskazano, że ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt dotyczy tylko zwierząt domowych w szczególności psów;
3) § 4 ust. 1 Programu zdanie drugie Programu w zakresie, w którym wskazano, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt dotyczy tylko zwierząt domowych w szczególności psów;
4) § 4 ust. 2 Programu oraz
5) § 12 Programu w zakresie, w którym wskazano, że opieka i schronienie zwierząt gospodarskich dotyczy tylko bezdomnych zwierząt gospodarskich;
6) § 6 ust. 2 Programu w zakresie, w którym powtórzono ustawową definicję pojęcia "zwierzęcia bezdomnego";
7) § 15 ust. 3 Programu, poprzez wskazanie, że realizacja Programu należy do zadań Referatu Nieruchomości Ochrony Środowiska i Rolnictwa.
Zaskarżonej we wskazanej części uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez to, że powyższe zapisy Programu przekraczają zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów ustawy.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że § 6 ust. 2 Programu przekracza upoważnienie ustawowe z art. 11a ust. 2 u.o.z., bowiem zdefiniowano w nim pojęcie "zwierzęta bezdomne". Tymczasem wynikający z art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu bez wątpienia nie obejmuje uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ustawowych w tym Programie. Brak upoważnienia organu w tym zakresie oznacza przy tym zarówno zakaz tworzenia w Programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć zdefiniowanych ustawowo, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania w programie powtórzeń definicji ustawowych, jest w orzecznictwie uzasadniana okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może w kontekście pozostałych norm uchwały prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia.
Prokurator zarzucił, że w § 15 ust. 3 Programu wskazano, iż jego realizacja należy do zadań Referatu Nieruchomości, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie posiada upoważnienia do wskazywania konkretnego referatu Urzędu Gminy, który będzie wykonywał działania podejmowane w ramach Programu. Takie działanie Rady należy zakwalifikować jako wykraczające poza delegację ustawową, a jednocześnie wkraczające w kompetencję Wójta [...], jako kierownika Urzędu, a w konsekwencji naruszające art. 11 ust. 1 u.o.z.
W ocenie Prokuratora, postanowienia § 1 ust. 3 pkt 2 - 4 Programu również naruszają art. 11 ust. 1 u.o.z., który bezpośrednio stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a stosownie do art. 26 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Odnośnie do pozostałych zaskarżonych postanowień Programu, Prokurator podniósł, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie bezdomnym zwierzętom gospodarskim, gdyż ustawodawca posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. Nadto zapisy Programu wskazujące, że będą wyłapywane tylko bezdomne zwierzęta domowe oraz, że działania związane z ograniczaniem populacji zwierząt będą dotyczyć tylko zwierząt domowych, w szczególności psów, nie znajdują uzasadnienia w art. 11 a ust. 2 u.o.z., bowiem także w tym zakresie ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych ograniczeń odnośnie rodzaju bezdomnych zwierząt, które będą podlegały wyłapywaniu lub których populacja ma być ograniczana.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że:
1) postanowienia § 1 ust. 3 pkt 2 - 4 Programu nie naruszają art. 11 ust. 1 u.o.z. ani art. 26 ust. 1 u.s.g. Z treści art. 11a ust. 4 u.o.z. wynika wprost, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 tego przepisu może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W Programie wskazuje się takie podmioty. Z funkcji ustrojowej wójta (burmistrza, prezydenta) określonej w art. 26 ust. 1 u.s.g., nie wynika, że to organ wykonawczy gminy ma prowadzić schronisko dla zwierząt, przychodnię weterynaryjną, czy gabinet weterynaryjny. Prokurator pominął ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, że wyliczenie zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 u.o.z. jest katalogiem otwartym. Oznacza to, że obok postanowień opartych na ust. 2 pkt 1 - 8 ww. przepisu Program może zawierać inne postanowienia, nawet nie mające waloru prawa miejscowego;
2) postanowienia § 3 ust. 1 Programu nie naruszają prawa, zaś skarga nie zawiera uzasadnienia zarzutu w tym zakresie, co uniemożliwia organowi merytoryczne odniesienie się do niego. Zaskarżone postanowienie dotyczy ograniczenia populacji zwierząt domowych poprzez sterylizację i kastrację. Organ zrealizował upoważnienia zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., który dotyczy obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach oraz w art. 11a ust. 3a ustawy, który dotyczy fakultatywnej sterylizacji i kastracji innych zwierząt niż umieszczone w schroniskach. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. obligatoryjna sterylizacja albo kastracja dotyczy zwierząt w schronisku zatem ten obowiązek może odnosić się wyłącznie do zwierząt domowych. Z definicji "schroniska" zawartej w art. 4 pkt 25 u.o.z. wynika bowiem, że schronisko to miejsce przeznaczone dla zwierząt domowych. Skoro zaś, zgodnie art. 11a ust. 3a u.o.z. kastracja i sterylizacja innych zwierząt (niż umieszczonych w schronisku) jest zadaniem fakultatywnym, to organ sposób realizacji tego zadania może ukształtować dowolnie. Zdaniem Rady Miejskiej, celowym jest stworzenie w programie zachęty dla sterylizacji i kastracji zwierząt domowych, gdyż to bezdomność tej kategorii zwierząt stanowi problem na terenie gminy;
3) postanowienia § 4 ust. 1 i ust. 2 Programu nie naruszają prawa. Skarga Prokuratora nie zawiera uzasadnienia w tym przedmiocie co uniemożliwia organowi merytoryczne odniesienie się do zarzutu. Zaskarżone postanowienia uchwały dotyczą zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym:
- w § 4 ust. 1 Programu zwierzętom domowym w schronisku, co stanowi realizację upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 25 ustawy,
- w § 4 ust. 1 Programu zwierzętom gospodarskim, w gospodarstwie rolnym, co stanowi realizacją upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy.
Postanowienia tej części Programu nie dotyczą problemu wyłapywania bezdomnych zwierząt, co sugeruje w treści skargi Prokurator. Skarżący pomija, że zasady i tryb wyłapywania bezdomnych zwierząt nie mogą stanowić przedmiotu uchwały organu z uwagi na regulacje zawarte w odrębnych przepisach;
4) postanowienia § 6 ust. 2 Programu również nie naruszają prawa. Wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżony przepis uchwały nie zawiera definicji pojęcia "zwierzęta bezdomne". Program w tej części określa jedynie zakres usług świadczonych przez podmiot wskazany w § 6 ust. 1 Programu. Postanowienia te realizują upoważnienie zawarte w art. 11 ust. 3 oraz w art. 11a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z.;
5) postanowienia § 12 Programu również nie naruszają prawa, a skarga nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, co uniemożliwia organowi merytoryczne odniesienie się do skargi tym zakresie. Uchwała wyznacza miejsce dla zwierząt gospodarskich, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy;
6) postanowienia § 15 ust. 3 Programu także nie naruszają prawa. Prokurator pominął ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyliczenie zawarte w § 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. jest katalogiem otwartym. Oznacza to, że obok postanowień opartych na ust. 2 pkt 1 - 8 tego przepisu, uchwała może zawierać inne uwarunkowania realizacji Programu, nawet nie mające waloru prawa miejscowego. Wskazanie komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiego właściwej do realizacji Programu nie narusza żadnego przepisu prawa, ponieważ program stanowi inicjatywę Burmistrza zgodnie z art. 11a ust. 6 u.o.z. Burmistrz jako zwierzchnik służbowy pracowników Urzędu jest uprawniony do organizacji pracy i wskazania komórki właściwej do realizacji zadań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wskazać należy, że w kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał podejmowanych w tym przedmiocie przez organy stanowiące gmin do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK [...]. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr [...], s. 44). Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK [...]). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy C. oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. III SA/Gd [...], Lex nr 2759224).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a u.o.z.). Z kolei zgodnie z ust. 6 art. 11a u.o.z., projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zdaniem Sądu, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami, zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program, jak już wskazano na wstępie, ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 u.o.z. stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 u.o.z., aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje "w szczególności:". Taka treść tego przepisu oznacza, że poza katalogiem wymienionym w tym przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty programu. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestie zatem zakresu unormowań zawartych w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu (np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w kwestii opieki nad zwierzętami).
Jak już wyżej wskazano, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi, jakie może zawierać uchwała jest plan znakowania zwierząt (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.), a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust. 2 tej ustawy. Prawodawca lokalny ma zatem obowiązek unormować zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.
Sąd nie podzielił zarzutów Prokuratora dotyczących istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 u.o.z. oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do postanowień § 1 ust. 3 pkt 2 - 4 Programu. Słusznie Rada Miejska podnosi w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Nadto, rację ma organ, że wyliczenie zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 u.o.z. jest katalogiem otwartym. Oznacza to, że przedmiotem regulacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mogą być także inne kwestie wynikające z uprawnień nadanych radzie gminy przez ustawodawcę.
W treści § 1 ust. 3 pkt 2 - 4 Programu wskazano, że realizatorami Programu są: Schronisko dla psów w Nowinach - Gabinet Weterynaryjny "MEDWET" M. K. z siedzibą w K., ul. [...]/U4,U5, [...] (pkt 2); Przychodnia Weterynaryjna "ZOONA" lek. wet. M. S. C. 26, [...] (pkt 3); Gabinet Weterynaryjny "ZWIERZAK - VET" Ł. P., ul. [...] nr 15, [...] (pkt 4).
Zdaniem Sądu, w powyższych regulacjach Programu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 11a ust. 4 u.o.z. wskazano konkretne podmioty, którym powierzono realizację zadań objętych tym Programem. W judykaturze odnośnie do prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II OSK [...], z 12 października 2016 r., II OSK [...], z 7 marca 2017r. sygn. II OSK [...]). Program uchwalony przez Radę Miasta obejmuje zadania wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 ustawy). W orzecznictwie podkreśla się również, że program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy. Skoro w uchwalonym Programie zawarto obligatoryjne - w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z. - jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd Prokuratora o istotnym naruszeniu prawa, poprzez wskazanie realizatorów Programu innych niż Burmistrz [...] i Gminy C. jest błędny i nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w tym zakresie istotnie narusza prawo.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g., organem wykonawczym gminy jest wójt. Z mocy art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, a tym samym do kompetencji tego organu należy określenie realizatorów tego Programu. Co istotne, projektodawcą uchwały, na zasadzie art. 11a ust. 6 u.o.z., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z uwagi fakt, że Program stanowi inicjatywę organu wykonawczego gminy (podkreślenie Sądu), zawarcie w nim postanowień w zakresie określenia sposobu jego realizacji oraz aparatu, który w imieniu wójta dane zadania realizuje nie stanowi istotnego naruszenie prawa.
W § 3 ust. 1 Programu postanowiono, że: "1. Ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów, realizują: 1) Schronisko poprzez obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych przyjętych do Schroniska, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia lub wiek; 2) Urząd poprzez: a) prowadzenie akcji zachęcającej właścicieli psów i kotów do wykonania sterylizacji i kastracji; b) finansowanie wykonania sterylizacji i kastracji psów bezdomnych przekazywanych do adopcji."
W ocenie Sądu powyższe postanowienia Programu nie naruszają prawa. Organ prawidłowo zrealizował upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, a także upoważnienie określone w art. 11a ust. 3a u.o.z., dotyczące fakultatywnej sterylizacji i kastracji innych zwierząt niż umieszczone w schroniskach dla zwierząt. Nie ma racji skarżący Prokurator zarzucając, że zaskarżona regulacja oznacza nieuprawnione ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt tylko do zwierząt domowych, w szczególności psów. Jak zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., obligatoryjna sterylizacja albo kastracja dotyczy zwierząt w schronisku dla zwierząt. Oznacza to jednocześnie, że obowiązek ten może odnosić się wyłącznie do zwierząt domowych. Z definicji pojęcia "schronisko dla zwierząt" zawartej w art. 4 pkt 25 u.o.z. wynika bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o "schronisku dla zwierząt" - rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285).
Nadto użyty w § 3 ust. 1 Programu zapis "w szczególności psów" nie ogranicza sterylizacji i kastracji zwierząt domowych wyłącznie do psów. Przeciwnie, sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że poza psami ograniczenie populacji dotyczy również innych zwierząt domowych.
Odnośnie zaś do sterylizacji i kastracji innych zwierząt niż umieszczone w schroniskach dla zwierząt, to zgodnie z art. 11a ust. 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
Z powyższej normy wynika, że określenie zasad sterylizacji i kastracji innych zwierząt niż umieszczone w schroniskach ma charakter fakultatywny, a zatem prawodawca lokalny sposób realizacji zadań w tym zakresie może ustalić dowolnie lub ich nie ustalać. Jedynym ograniczeniem wynikającym z powyższego przepisu ustawy w omawianym zakresie jest pełne poszanowanie praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
Zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia § 4 ust. 2 oraz § 12 Programu również odpowiadają prawu. W powyższych przepisach Programu Rada Miejska zagwarantowała opiekę zwierzętom gospodarskim, poprzez wskazanie, że gmina zapewni opiekę i schronienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim w wyznaczonym gospodarstwie rolnym w miejscowości W. 9, gmina C.. Tym samym organ zrealizował upoważnienie ustawowe określone w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
Powyższe regulacje Programu nie odnoszą się tylko do bezdomnych zwierząt gospodarskich, jak zarzuca Prokurator w treści skargi. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Rada Miejska nie wprowadziła dla zwierząt gospodarskich żadnych dodatkowych ograniczeń w zaskarżonych postanowieniach Programu. Podkreślenia wymaga, na co również zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt regulują odrębne przepisy, tj. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753), wydane zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 11 ust. 2 u.o.z.
Niezasadny okazał się także zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 6 ust. 2 Programu, zgodnie z którym odławianiu podlegają zwierzęta domowe i gospodarskie, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie istnieją możliwości ustalenia właściciela lub innej osoby, pod której opieką zwierzę dotąd pozostawało.
Wbrew twierdzeniu Prokuratora zaskarżony przepis uchwały nie określa pojęcia "zwierzęta bezdomne", które to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.o.z. Należy zgodzić się z organem, że w zaskarżonym postanowieniu Program określa jedynie zakres usług świadczonych przez podmiot wskazany w § 6 ust. 1 Programu. Zgodnie z § 6 ust. 1, odławianie bezdomnych zwierząt przebywających na terenie Gminy C., jako działanie o charakterze stałym realizowane będzie przez przedsiębiorcę - M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Gabinet Weterynaryjny "MEDWET" M. K. z siedzibą w K., ul. [...]/U4U5. W zaskarżonym § 6 ust. 2 Programu scharakteryzowano zatem, które zwierzęta podlegają odławianiu na terenie gminy C. przez podmiot wskazany w ust. 1 tego przepisu.
Powyższe postanowienia Programu stanowią prawidłową realizację delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 zdanie drugie oraz art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy.
Jedynie ubocznie dodać wypada, że zaskarżone postanowienia uchwały należy analizować pod kątem ich zgodności z prawem, mając na uwadze całą treść uchwały. Innymi słowy, analiza zgodności z prawem zaskarżonych regulacji nie może następować w oderwaniu od pozostałych regulacji w akcie tym zawartych, a wiążących się z treścią zaskarżonych postanowień.
Wbrew twierdzeniom skarżącego § 15 ust. 3 Programu również nie narusza prawa. W przepisie tym wskazano, że realizacja programu wraz z kontrolą nad prawidłowością wydatkowania środków na wskazane zabiegi weterynaryjne należy do zadań Referatu Gospodarki Nieruchomościami Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu prawodawca lokalny stwierdził jedynie, która z komórek organizacyjnych Urzędu Miasta i Gminy C. posiada w zakresie swoich działań zadania związane z realizacją Programu i kontrolą wydatkowania środków na jego wykonanie. Zwrócić należy uwagę, że w § 2 zaskarżonej uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy C.. Oczywiste jest, że Urząd Miasta i Gminy, a w jego schemacie organizacyjnym Referat Gospodarki Nieruchomościami Ochrony Środowiska i Rolnictwa, jest jednostką, przy pomocy której Burmistrz realizuje zadania, a więc wykonuje uchwałę.
Sądowi znane jest orzecznictwo wskazujące na brak kompetencji rady gminy do regulowania w uchwale tego, która komórka organizacyjna urzędu gminy ma wykonywać określone w niej zadania. [...] każdorazowo postanowienia uchwały powinny być oceniane w kontekście konkretnych jej regulacji.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Rada Miejska w § 15 ust. 3 Programu nie określiła zadań komórki organizacyjnej Urzędu Miasta i Gminy C., a jedynie stwierdziła, że zadania te należą do wskazanego Referatu. Umieszczenie tego zapisu w treści Programu ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, do których uchwała została skierowana.
Zdaniem Sądu, należy odróżnić stwierdzenie posiadania określonych zadań w zakresie działania danej komórki organizacyjnej, od powierzenia jej tych zadań do realizacji.
W ocenie Sądu, wskazanie w Programie komórki organizacyjnej urzędu właściwej do jego realizacji nie narusza żadnego przepisu prawa, również dlatego, że zgodnie z art. 11a ust. 6 u.o.z. Program stanowi inicjatywę Burmistrza, który jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu jest uprawniony do organizacji pracy i wskazania komórki właściwej do realizacji zadań w Programie tym określonych. Referat Gospodarki Nieruchomościami Ochrony Środowiska i Rolnictwa w schemacie organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy jest komórką jednostki organizacyjnej – urzędu za pomocą którego Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy. Co istotne, nie jest to podmiot "zewnętrzny", któremu organ uchwałodawczy gminy przekazał (powierzył) realizację zadań określonych w Programie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.