II SA/Ke 293/25

II SA/Ke 293/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 28 i ust. 2 pkt 19, art. 3 pkt 4 lit. c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 40 ust. 4, par. 19 ust. 1 pkt 1 lit. a
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 2 ust. 3, art. 4 pkt 1-2 i 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 139, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 737
art. 108 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skarg A. sp. z o.o., J. P. i T. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 28 marca 2025 r., znak: WOA.7721.9.2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi.
Uzasadnienie
II SA/Ke 293/25
Uzasadnienie
Decyzją z 28 marca 2025 r., znak: WOA.7721.9.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania J. P. i T. T. oraz odrębnego odwołania A. sp. z o.o. , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (PINB) z 30 grudnia 2024 r., znak: PINB-SO.5140.13.2024.II, nakazującej A. sp. z o.o. ., prowadzącej przedszkole niepubliczne A. przy ul. R. [...] w Kielcach, wykonanie rozbiórki placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego w zachodniej części działek nr ewid. [...], obr. [...], bezpośrednio przy południowej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. R. [...] w Kielcach, poprzez demontaż zainstalowanych na tym placu urządzeń zabawowych.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 6 maja 2024 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. R. [...] w Kielcach wystąpiła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie legalności: zmiany sposobu użytkowania działek nr [...] u zbiegu ul. S. i R. w Kielcach poprzez urządzenie na ich części placu zabaw; lokalizacji przedmiotowego planu zabaw w zbyt bliskiej odległości od parkingu oraz od okien budynku przy ul. R. [...].
W toku oględzin przeprowadzonych 4 czerwca 2024 r. pracownicy PINB stwierdzili, że w zachodniej części działek nr [...], bezpośrednio przy południowej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. R. [...], urządzony został plac zabaw dla dzieci, ogrodzony ogrodzeniem metalowym panelowym o wymiarach w rzucie ok. 18,20 x 17,85 m i wysokości ok. 1,6 – 1,7 m. Na placu zainstalowano: piaskownicę, plastikowy zamek ze zjeżdżalniami, dwie huśtawki z bocianim gniazdem na metalowej konstrukcji, plastikowy domek, małą plastikową zjeżdżalnię, mały plastikowy zamek, plastikowe ławeczki ze stolikiem, domek gospodarczy na sprzęty, ławkę i kosz na śmieci. Nawierzchnia placu została częściowo utwardzona, na pozostałej części teren jest zielony. Teren placu zabaw przylega od strony wschodniej do utwardzonego placu, na którym znajduje się 7 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Odległość ogrodzenia placu zabaw od chodnika ul. S. wynosi ok. 3 m, a od krawędzi jezdni tej ulicy od 9,3 m do 9,6 m.
Prezes zarządu spółki A. A. M. oświadczyła, że kierowana przez nią spółka jest inwestorem przedmiotowego placu zabaw, korzysta z lokalu usługowego na parterze budynku przy ul. R. [...] wraz z przylegającym gruntem składającym się z działek nr [...], na podstawie umowy dzierżawy z T. s.c. T. . i J. P . Ogrodzenie placu zabaw zostało wykonane ok. września 2021 r., natomiast teren jako plac zabaw funkcjonuje od stycznia 2023 r., kiedy zamontowano pierwsze urządzenia trwale zamocowane do podłoża. Wcześniej teren był wykorzystywany rekreacyjnie, a dzieci wynosiły urządzenia z przedszkola.
Organ I instancji ustalił, że 21 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Kielce wydał decyzję nr 274/2021 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego z przeznaczeniem na przedszkole i żłobek w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na działkach nr [...] przy ul. R. [...]. W dniu 26 maja 2022 r. Prezydent Miasta Kielce wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie dokonanego 28 kwietnia 2022 r. przez T. T. i J. P. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego z przeznaczeniem na przedszkole i żłobek w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na ww. działkach.
Decyzją z 22 lipca 2024 r., znak: PINB-SO.5140.13.2024.II, PINB nakazał spółce A. wykonanie rozbiórki przedmiotowego placu zabaw poprzez usuniecie zainstalowanych urządzeń zabawowych. Decyzją z 15 października 2024 r., znak: WOA.7721.80.2024, ŚWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. R. [...] w Kielcach od tej decyzji został oddalony wyrokiem tut. Sądu z 22 stycznia 2025 r., sygn. II SA/Ke 623/24.
Ponowne oględziny przedmiotowego placu zabaw przeprowadzone przez PINB 21 listopada 2024 r. potwierdziły dotychczasowe ustalenia. Wykonane pomiary wykazały, że: a) dwie huśtawki na metalowej konstrukcji znajdują się w odległości ok. 12,55 m od elewacji z oknami, ok. 3,07 m od ogrodzenia przy ul. S. i ok. 13,16 m od krawędzi jezdni ul. S.; b) metalowy zamek ze zjeżdżalnią znajduje się w odległości ok. 11,42 m od elewacji z oknami, ok. 2,3 m od ogrodzenia od strony parkingu i ok. 14,58 m od krawędzi jezdni ul. S., c) piaskownica znajduje się w odległości ok. 7 m od elewacji z oknami i ok. 6,4 m od parkingu. Na działce nr [...] na odcinku ok. 5,7 m od elewacji znajdują się urządzenia zabawowe ruchome: mały plastikowy domek, plastikowa zjeżdżalnia, mały plastikowy zamek, plastikowe ławeczki ze stolikiem. W północno-zachodniej części działki, w odległości ok. 0,7 m od ściany południowej budynku wielorodzinnego znajduje się domek gospodarczy z płyt panelowych. Przy ogrodzeniu panelowym placu zabaw od strony wschodniej wyłączono 4 miejsca postojowe przylegające do ogrodzenia i budynku przez wrysowanie na betonowej nawierzchni poziomego znaku zakazu postoju.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 30 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Organ uznał, że w niniejszej sprawie zachowana jest wymagana przez § 40 ust. 3 w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("war.tech.") odległość placu zabaw od ul. S. (10 m). W realiach przedmiotowej sprawy odległość ta powinna bowiem odnosić się do krawędzi jezdni. Nie ma jednak możliwości doprowadzenia placu zabaw do zgodności z prawem, ponieważ nie da się zachować wymaganych odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (10 m), w sytuacji gdy łączna szerokość obu działek, na których mieści się plac zabaw wynosi jedynie ok. 19,5 m. Ponadto, plac zabaw przylega od strony wschodniej bezpośrednio do parkingu liczącego 7 miejsc postojowych. Wyłączenie pasa szerokości 5,35 m poprzez namalowanie znaku zakazu postoju nie oznacza, że minimalna odległość placu zabaw od stanowisk postojowych (7 m) została zachowana.
T. T. i J. P. w swoim odwołaniu zarzucili naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 40 ust. 3 war.tech. oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Spółka A. zarzuciła natomiast decyzji PINB naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p. bud. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a war.tech. oraz art. 7, art. 77 § i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy przywołując treść art. 29 ust. 1 pkt 28 i ust. 2 pkt 19 oraz art. 3 ust. 4 lit. c p.bud. oraz poglądy orzecznictwa wyjaśnił, że zrealizowanie placu zabaw, tj. wykonanie elementów składających się na plac zabaw w miejscu niepublicznym nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W przypadku takich robót budowlanych zastosowanie znajdują art. 50-51 p.bud. W niniejszej sprawie zdaniem ŚWINB należało uwzględnić § 40 war.tech. w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2024 r., w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 r. Stosownie do § 40 ust. 4 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 war.tech. odległość poszczególnych zabawek na przedmiotowym placu zabaw od okien budynku przy ul. R. [...] powinna zatem wynosić 10 m i jednocześnie ich odległość od linii rozgraniczającej ulicę S. powinna wynosić 10 m, przy czym za linię rozgraniczającą ulicę należy przyjąć granice działki nr [...] z działką nr [...], na której znajduje się chodnik. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, sugerowany wcześniej przez ŚWINB pomiar od krawędzi jezdni oparty był na wątpliwości, czy pod pojęciem ulicy należy rozumieć drogi publiczne. Po szczegółowej analizie organ stwierdził, że pomiar do krawędzi jezdni byłby niezgodny z treścią § 40 ust. 4 war.tech, zwłaszcza po zmianie tego przepisu wprowadzającej oprócz "ulicy", "drogę" i "ciąg pieszo-jezdny" i przy uwzględnieniu definicji pasa rogowego i drogi z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których wynika, że w liniach rozgraniczających ulicę mieści się także chodnik.
W świetle powyższego, zdaniem organu nie ma możliwości usytuowania na działkach nr [...] jakichkolwiek zabawek, które zarazem zachowałyby odległość 10 m od okien budynku i 10 m od linii rozgraniczającej ul. S., skoro sumaryczna szerokość obu ww. działek wynosi zaledwie 19,5 m. Namalowanie znaku postoju nie stanowi zaś o rzeczywistym uniemożliwieniu postoju na nadal namalowanych stanowiskach postojowych, co oznacza, że parking bezpośrednio przylega do ogrodzenia placu zabaw. Najbliższa zabawka znajduje się w odległości 2,3 m od tego parkingu, co oznacza niezachowanie wymogu 7 m odległości. Stwierdzonych nieprawidłowości nie da się usunąć w drodze jakichkolwiek przeróbek placu zabaw.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do tut. Sądu dwiema skargami: spółki A. oraz wspólników spółki cywilnej T. J. P. i T. T.
Spółka A., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 8 § 1 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i dokonanie jej oceny w sposób całkowicie odmienny od decyzji ŚWINB z 15 października 2024 r. w aspekcie naruszenia § 40 ust. 4 war.tech.;
2) art. 139 i art. 15 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie kwestii naruszenia § 40 ust. 4 war.tech. na niekorzyść strony odwołującej się oraz poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i przedstawienie kwestii naruszenia § 40 ust. 4 war.tech., mimo że nie była podstawą wydania nakazu rozbiórki placu zabaw, stała się nią natomiast w decyzji organu II instancji;
3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podnoszonej w odwołaniu sprawy skutecznie dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu w kontekście wymogu posiadania własnego placu zabaw przez przedszkole, wynikającego z art. 108 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe.
W uzasadnieniu skarżąca spółka przywołała fragment uzasadnienia decyzji ŚWINB z 15 października 2024 r., gdzie stwierdzono, że przepisy war.tech. nie precyzują, czy pod pojęciem ulicy należy rozumieć drogi publiczne, natomiast w realiach niniejszej sprawy przyjąć należy, ze względu na zasadniczą dla prawodawcy kwestię jaką jest, jak należałoby założyć, zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom, że normy odległościowe należy odnosić do krawędzi jezdni. Zdaniem skarżącej wystąpiła więc wyraźna sprzeczność w stanowiskach ŚWINB zaprezentowanych w obu decyzjach. Widać, że organ powziął istotne wątpliwości, co do rozumienia normy z § 40 ust. 4 war.tech., co samo w sobie obligowało do zastosowania interpretacji względniejszej dla strony.
Dalej wskazano, że według PINB wymagana odległość 10 m od ul. S. została zachowana. Takie sformułowanie spowodowało, że w odwołaniu strona nie zajęła stanowiska w tej kwestii. Tymczasem ŚWINB bez zapowiedzi rozpoznał kwestię rozstrzygniętą korzystnie na niekorzyść strony. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy de facto zakwestionował prawo do funkcjonowania przedszkola, na co zezwolił organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Skarżąca spółka podała, że 5 maja 2025 r. PINB wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. decyzję odmawiającą wydania nakazu doprowadzenia terenu działek nr [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 16 października 2019 r., nr 558/2019. Decyzja ta została wydana, mimo że obecnie część działek nr [...], na której powinny znajdować się miejsca postojowe została zajęta pod plac zabaw dla przedszkola.
T. T. i J. P. w swojej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji:
1) niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym w nazewnictwie i podmiotowości przy formułowaniu decyzji;
2) rozbieżność w ocenie stanu faktycznego i prawnego przez te same instancje administracyjne;
3) naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 40 ust. 3 war.tech.;
4) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu stwierdzili, że na działkach nr [...] urządzony został w istocie ogródek zabawowy, a nie plac zabaw. Jest bowiem zlokalizowany na terenie prywatnym, zamkniętym, na działkach dzierżawionych przez osoby fizyczne, ma bezpośrednią komunikację z lokalem, nie jest przeznaczony na cele publiczne i nie powinien być kwalifikowany do przepisów lokalizacyjnych odnoszących się do placów zabaw. Skarżący wskazali na rozbieżność między decyzjami ŚWINB z 15 października 2024 r. i 28 marca 2025 r. podnosząc, że pierwsza decyzja odnosi się do linii rozgraniczających i stanowisk postojowych, co jest zgodne z § 19 ust. 1 war.tech., a druga odnosi się do pasa drogowego i drogi oraz parkingu, co jest niezgodne z § 19 ust. 1 war.tech.
Dalej skarżący wyjaśnili, że metalowy zamek ze zjeżdżalnią znajduje się 11,42 m od okien, 14,58 m od krawędzi jezdni, 7,65 m od stanowisk postojowych (2,3 m od ogrodzenia + 5,35 m od granicy oznaczającej wyłączenie znakami zakazu stanowisk postojowych), co oznacza, że warunki rozporządzenia zostały spełnione. Huśtawki (2 sztuki) znajdują się 12,55 m od okien, 13,16 m od krawędzi jezdni i ponad 7,65 m od stanowisk postojowych, co również oznacza spełnienie warunków. Mała piaskownica w plastikowej obudowie, stolik, plastikowy zamek nie są zainstalowane w sposób trwały, są przesuwane w obrębie "naziemnego tarasu", czy poza obszar 10 m od okien lub usuwane z placu do części magazynowej.
W odpowiedziach na skargi ŚWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę spółki A. dodatkowo wyjaśnił, że nie ma przepisu przewidującego związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji uchylającej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji, a zatem nie pogorszył sytuacji strony odwołującej. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie III OSK 673/22, zgodnie z którym przedszkole nie musi posiadać własnego placu zabaw. Musi jedynie zapewnić korzystanie z niego, choćby przez udostępnienie placu zabaw w pobliżu.
Na rozprawie 29 października 2025 r. Prezes Zarządu A. sp. z o.o. złożyła do akt oświadczenie wskazując, że przedmiot postępowania to niewielki ogródek zabawowy, z którego korzystają wyłącznie dzieci z przedszkola i żłobka A. Nakaz rozbiórki placu zabaw może w praktyce doprowadzić do paraliżu, a nawet zamknięcia działalności przedszkola i żłobka. W okolicy nie ma żadnego innego, równie bezpiecznego i dostępnego dla skarżącej placówki terenu, z którego dzieci mogłyby codziennie korzystać.
Pełnomocnik J. P. i T. T. złożyła do akt prywatną opinię techniczną w zakresie potrzeby sformułowania definicji placu zabaw. Według tego opracowania "plac zabaw to otwarty w funkcji publicznej teren dostępy do korzystania przez dzieci, wyposażony w urządzenia zabawowe..., z wyłączeniem terenów przydomowych, ogrodzonych miejsc o funkcji ogródków zabawowych dla dzieci, z ograniczonym dostępem, usytuowanych w przestrzeni niepublicznych przedszkoli i żłobków."
Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. R. [...] złożyła "Załącznik do protokołu rozprawy" zawierający żądanie oddalenia obu skarg w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Nie zgodziła się z poglądem, że przedmiotowy plac zabaw to w istocie ogródek zabawowy, przedstawiając w tej kwestii stosowne orzecznictwo. Dodatkowo, również z powołaniem się na orzecznictwo i poglądy piśmiennictwa, stwierdziła, że odległość placu zabaw od stanowisk postojowych, linii rozgraniczających ulicę oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi winna być liczona od granic placu zabaw wyznaczonych zakresem normalnego korzystania z wszystkich elementów placu zabaw (zabawek), często pokrywających się z ogrodzeniem placu zabaw, chyba że ogrodzenie okala teren znacznie szerszy niż niezbędny do korzystania z placu zabaw. Pełnomocnik Wspólnoty nie zgodziła się też z twierdzeniem, że odległość placu zabaw od linii rozgraniczającej ulicę należy liczyć od krawędzi jezdni, a nadto z zarzutem naruszenia zakazu reformationis in peius.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 30 grudnia 2024 r. nakazującą A. sp. z o.o. wykonanie rozbiórki placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego w zachodniej części działek nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. R. [...] w Kielcach, poprzez demontaż zainstalowanych na tym placu urządzeń zabawowych.
Stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej "p.bud." Stosownie do tej regulacji przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje m.in. rozbiórkę obiektu budowlanego, przy czym przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
W świetle art. 29 ust. 1 pkt 28 i ust. 2 pkt 19 p.bud, budowa obiektów małej architektury w miejscach które nie są publiczne, nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Takim miejscem niepublicznym są działki nr ewid. [...] na których zlokalizowano przedmiotowy plac zabaw. Jak słusznie zauważył organ II instancji, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia stosuje się przepisy art. 50-51 p.bud., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ist. 1 pkt 2 lub pkt 4 p.bud. tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16).
Organy oceniły, że inwestor zrealizował budowę placu zabaw w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. i upoważnia do stosowania art. 51 p.bud. Co więcej, niezgodności przedmiotowego placu zabaw z dyspozycją § 40 ust. 4 i § 19 ust. 1 pkt 1 war.tech. nie da się usunąć w drodze jakichkolwiek przeróbek. Przepis § 40 ust. 4 war.tech. stanowi, że odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, dróg, ciągów pieszo-jezdnych, okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz miejsc gromadzenia odpadów wynosi co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów, o których mowa w § 19 ust. 1. W tym ostatnim przepisie przewidziano zaś, że odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych m.in. od placu zabaw dla dzieci, nie może być, w przypadku samochodów osobowych, mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (pkt 1 lit. a).
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być rozstrzygnięcie, co należy rozumieć pod pojęciem placu zabaw. Prawo budowlane nie zawiera stosownej definicji. Pojęciem tym posługuje się cyt. rozporządzenie z 2002 r. Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit c p.bud., do obiektów małej architektury zalicza się niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wykładni "placu zabaw" dokonało orzecznictwo sądów administracyjnych. W świetle definicji obiektu małej architektury z art. 3 pkt 4 lit. c p.bud. należy przyjąć, że plac zabaw to wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury nazwany tak na potrzeby regulacji technicznej (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2816/21). Przyjmując takie rozumienie placu zabaw nie sposób z góry wykluczyć, że granice placu zabaw będą określać te jego elementy, które wyznaczają jego zewnętrzny obrys. Jeżeli obszar obejmujący zbiór wszystkich elementów zespołu modułowego (zabawek) wyodrębniony został z przestrzeni za pomocą ogrodzenia, a zarazem wyodrębnienie obejmuje swoimi granicami wyłącznie teren, na którym znajdują się zabawki, to ogrodzenie stanowi element placu zabaw. W realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie zespół zabawek został od strony wschodniej i południowej, na niewielkim fragmencie również zachodniej wyodrębniony za pomocą ogrodzenia, od strony północnej jego granicą jest południowa elewacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a od strony zachodniej (na większej części) murowana ściana budynków znajdujących się na działce sąsiedniej. Nie mają więc racji skarżący twierdząc, że zlokalizowany przy przedszkolu przy ul. R. [...] zespół urządzeń zabawowych w postaci dwóch huśtawek na metalowej konstrukcji, metalowego zamku ze zjeżdżalnią, piaskownicy, a także elementów ruchomych, znajdujący się na terenie wyraźnie wygrodzonym, z przeznaczeniem pod rekreację dzieci uczęszczających do ww. przedszkola, stanowi nieznany przepisom prawa "ogródek zabawowy", a nie plac zabaw w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Spełnia bowiem wszelkie kryteria uznania za plac zabaw. Przepisy § 40 i § 19 war.tech. nie wprowadzają zróżnicowania w zależności od wielkości placu zabaw, jego lokalizacji, funkcji czy też innych kryteriów. Każdy plac zabaw musi spełniać wskazane tam normy odległościowe.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie ogrodzenie stanowi element placu zabaw. Wydziela bowiem z przestrzeni wyłącznie teren, na którym znajdują się urządzenia zabawowe. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (https://sjp.pwn.pl) "plac" to: 1. duża, wolna przestrzeń w mieście powstała najczęściej przy zbiegu ulic, zwykle otoczona budynkami; 2. teren wydzielony pod zabudowę oraz teren wokół zabudowy. Pod pojęciem placu zabaw, który został wygrodzony w celu jego wyodrębnienia z przestrzeni nie można więc rozumieć wyłącznie powierzchni pod zabawkami, ale całość wygrodzonego terenu. W konsekwencji, odległości, o których mowa w § 40 i § 19 war.tech. należy mierzyć od ogrodzenia. Uwzględniając powyższą okoliczność, nie jest spełniony warunek odległości 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku wielorodzinnym, ponieważ plac zabaw przylega bezpośrednio do południowej elewacji tego budynku. Przylega również bezpośrednio, od strony wschodniej, do miejsc postojowych. Organ trafnie wyjaśnił, że namalowanie na nawierzchni znaków poziomych "zakaz postoju" nie oznacza likwidacji miejsca postojowego. Fizyczna możliwość parkowania nadal bowiem tam istnieje.
W odniesieniu do kwestii odległości placu zabaw od ul. S. należy wskazać, że z dniem 1 sierpnia 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 2442 ze zm.). W rezultacie nowe brzmienie otrzymał § 40 war.tech. Obecnie w ust. 4 określono, że odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, dróg, ciągów pieszo-jezdnych, okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz miejsc gromadzenia odpadów wynosi co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów, o których mowa w § 19 ust. 1. Wcześniej kwestie te regulował ust. 3 o treści: "odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1". Stosownie do § 2 rozporządzenia zmieniającego przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, 2) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, 3) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, 4) została wydana decyzja o legalizacji, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji wymienionych w § 2 rozporządzenia zmieniającego, a zatem zastosowanie mają przepisy aktualne. Nawet jednak gdyby przyjąć, że organ powinien stosować przepisy dotychczasowe, to nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie kwestii odległości od linii rozgraniczających ulicę. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na drogi zamiejskie i ulice. Z kolei droga oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 ust. 2). Pas drogowy to natomiast wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 ust. 1). Częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów jest jezdnia, składającą się z pasa albo pasów ruchu, z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni (art. 4 pkt 5). Mając na względzie treść przytoczonych wyżej pojęć należy uznać, że chodnik przeznaczony do ruchu pieszych, stanowi część ulicy jako drogi publicznej.
Niezależnie zatem, czy w sprawie miałby zastosowanie § 40 ust. 3 war.tech. w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2024 r., czy obecnie obowiązujący § 40 ust. 4 tego rozporządzenia, odległość placu zabaw należy liczyć "od linii rozgraniczających ulicę", zatem w obu reżimach prawnych od granicy działki nr [...] z działką nr [...], na której znajduje się chodnik, jako element ulicy, tj. drogi publicznej. Organ odwoławczy trafnie więc zinterpretował pojęcie "linii rozgraniczających ulicę".
Organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius wiąże się z kształtowaniem sytuacji materialnoprawnej strony. Orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Istotą zawartego w cyt. przepisie zakazu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa (por. wyrok NSA z wyrok NSA z 14 października 2025 r., sygn. I OSK 2228/22). W rozpoznawanej sprawie takiej decyzji mniej korzystnej, która obiektywnie pogarszałaby sytuację prawną strony wnoszącej odwołanie, nie podjęto, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Odmienna interpretacja przepisów prawa materialnego przez organ II instancji, przy utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a.
Prawdą jest, że ŚWINB w decyzji z 15 października 2024 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tj. kasacyjnej), wyraził stanowisko, że normy odległościowe należy odnosić do krawędzi jezdni. Jednakże zgodnie z art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ani ten przepis, ani żaden inny w k.p.a. nie przewiduje związania organu I instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartą w decyzji organu odwoławczego. Jeżeli zatem chodzi o skutki zawartych w decyzji wskazań, to należy przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, wobec czego organ I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (por. wyrok NSA z 18 października 2024 r., sygn. I OSK 1107/23). W konsekwencji, również organ odwoławczy nie jest związany swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie, w ten sposób, że poglądy te muszą zostać ściśle zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu, zaś organ odwoławczy winien ograniczyć się do kontroli wcześniejszych zaleceń. Stanowisko to wynika zarówno z charakteru decyzji kasacyjnej, jak i istoty postępowania jurysdykcyjnego. W przepisach k.p.a. brak jest odpowiednika art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. II OSK 930/11).
W realiach niniejszej sprawy warunek zachowania co najmniej 10 m odległości placu zabaw (tj. od jego ogrodzenia) od strony ul. S. do linii rozgraniczającej chodnik (ok. 3 m), nie spełnia wymagań określonych w § 40 ust. 4 war.tech. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy plac zabaw został wydzielony z przestrzeni za pomocą trwałych przegród w postaci południowej elewacji budynku wielorodzinnego, ściany budynku gospodarczego na działce od strony zachodniej oraz ogrodzenia od strony wschodniej i południowej, a jednocześnie został urządzony na dwóch działkach o szerokości łącznie ok. 19,5 m – nie jest możliwe zachowanie odległości 10 m zarówno od okien budynku wielorodzinnego (gdzie granicą placu zabaw jest elewacja tego budynku), jak i od linii rozgraniczającej ul. S., licząc od ogrodzenia placu zabaw do chodnika. Nie są też spełnione normy odległościowe od miejsc postojowych od strony wschodniej. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc innej możliwości, jak orzec nakaz rozbiórki przedmiotowego placu zabaw, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud.
Okoliczność, że Prezydent Miasta Kielce wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie dokonanego 28 kwietnia 2022 r. przez T. T. i J. P. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego z przeznaczeniem na przedszkole i żłobek nie oznacza zwolnienia z obowiązku przestrzegania warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Z takiego obowiązku nie zwalnia również art. 108 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.), zgodnie z którym przedszkole w zakresie realizacji zadań statutowych zapewnia dzieciom możliwość korzystania z placu zabaw. Z przepisu tego nie wynika zresztą, że przedszkole musi posiadać własny plac zabaw - musi jedynie zapewnić możliwość korzystania z niego, choćby poprzez udostępnienie przedszkolu placu zabaw znajdującego się w pobliżu np. na terenie osiedla, czy w parku, na co trafnie wskazał NSA w przywołanym przez organ wyroku z 18 lipca 2023 r., sygn. III OSK 673/22.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.