II SA/Ke 292/25

II SA/Ke 292/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący/
Sylwester Miziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 36 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Ostrowiec Świętokrzyski na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2025 r. znak: NZ.906.1.8.2025 w przedmiocie opłaty w wysokości kosztów związanych z kontrolą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach na rzecz Gminy Ostrowiec Świętokrzyski kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 kwietnia 2025 r. [...] Inspektor Sanitarny (dalej "ŚPWIS"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. Ś. (dalej "PPIS") z 3 lutego 2025 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty w wysokości kosztów związanych z kontrolą.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z 8 listopada 2024 r. M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. M., reprezentujący G. Ś. (zwaną dalej "Gminą"), zawiadomił PPIS o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu/inwestycji polegającej na budowie – na wniosek ww. Gminy – punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla G. Ś. na działkach nr [...] i [...] (obręb 29, ark. 4) przy ul. [...] w O. Ś..
Decyzją z 3 lutego 2025 r. PPIS nałożył na Gminę opłatę w wysokości kosztów kontroli w sprawie zajęcia stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedsięwzięcia obejmującego budowę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla G. Ś. na działkach nr [...] i [...] (obręb 29, ark. 4) przy ul. [...] w O. Ś. w kwocie 285 zł.
W złożonym odwołaniu Gmina wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji, argumentując że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416), dalej "u.P.I.S.". W tym zakresie wskazano, że PPIS w związku z zajęciem stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (czynności o charakterze administracyjnym), nie prowadził jakichkolwiek badań laboratoryjnych i nie wykazał ich dokonania.
ŚPWIS, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że opinia sanitarna z 26 listopada 2024 r. została wydana przez PPIS – na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 725 ze zm.) i organ ten nie zgłosił w niej sprzeciwu w związku z dopuszczeniem do użytkowania w zakresie wymagań higienicznych obiektu. Przepis art. 3 u.P.I.S. zawiera otwarty katalog działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, jednym z celów wymienionych w tymże przepisie jest ochrona zdrowia ludzkiego. W konsekwencji czynności sprawowane w ramach nadzoru zapobiegawczego wynikają również z przepisów odrębnych. Okoliczność, czy określona działalność powinna być zakwalifikowana do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, nie jest w żadnym stopniu uzależniona od tego, czy jest wykonywana w ramach samodzielnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy też w ramach współdziałania z innym organem administracji, odbywającego się w trybie uregulowania wskazanego w art. 106 K.p.a. Działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wynikają zawsze z ustawowego obowiązku i fakt ten przesądza o tym, że za takie czynności organ Inspekcji Sanitarnej pobiera opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S..
Organ odwoławczy zaznaczył, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 36 ust. 1 u.P.I.S. w odniesieniu do tzw. innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem m.in. zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.P.I.S.. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo, które wskazuje, że na podstawie tego przepisu można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi i mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Tym samym, zdaniem organu, opłaty za badania laboratoryjne lub inne czynności są pobierane od podmiotów, które podlegają zapobiegawczemu nadzorowi sanitarnemu w związku z planowaną działalnością oraz są zobowiązane, w trakcie prowadzenia tej działalności, do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych dotyczących ww. zamierzenia inwestycyjnego jest Gmina, jako że PPIS 26 listopada 2024 r. wydał opinię sanitarną, w której nie zgłosił sprzeciwu w związku z dopuszczeniem do użytkowania w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych inwestycji określonej we wniosku przedsięwzięcia. Wydanie opinii sanitarnej w związku z dopuszczeniem do użytkowania obiektu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych jest aktem kończącym pewne stadium postępowania, tak więc jest to element składowy postępowania administracyjnego, gdyż nie można wydać opinii sanitarnej bez wcześniejszego przeprowadzenia kontroli inwestycji oraz wnikliwej analizy dokumentów/informacji przedłożonych do sprawy.
ŚPWIS podkreślił, że w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono kontrolę 20 listopada 2024 r. i w związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne oraz przeprowadzono analizę dokumentacji, tj. dokumentacji projektowej w tym projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, decyzji Starosty [...] zatwierdzającej dokumentację projektową udzielającej pozwolenia na budowę, dzienników budowy, oświadczenia kierownika budowy dla robót wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, protokołów z kontroli przewodów kominowych oraz sprawozdania z przeprowadzonych badań wody. Nałożona przez PPIS opłata została ustalona w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższa opłata uwzględnia bezpośrednie i pośrednie koszty wykonania czynności podjętych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. Ś. w związku z przeprowadzeniem kontroli i wydaniem opinii sanitarnej. Szczegółowa kalkulacja opłaty za ww. czynności wynika natomiast z zarządzenia nr [...] z 1 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. Ś. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W ocenie ŚPWIS w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zakwestionowana decyzja ustala opłatę wyłącznie za przeprowadzenie kontroli – gdyż załączona do niej kalkulacja wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty zostały uwzględnione koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do wydania opinii. Ustalona opłata zgodnie z postanowieniami ww. rozporządzenia z 5 marca 2010 r. w istocie odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonywaną czynnością urzędową i mieści się w pojęciu kosztów postępowania. Nie ma natomiast przeszkód, aby w ramach opłaty ustalonej za inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 u.P.I.S. w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, objąć zwrot kosztów postępowania związanego z dokonaną czynnością urzędową – jaką niewątpliwie jest dopuszczenie do użytku obiektów budowlanych. Ze względu na to, że uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych jest postępowaniem wszczynanym na żądanie strony, a obowiązek uczestniczenia w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wymogiem ustawowym, zobowiązanym do uiszczenia opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S. jest podmiot, na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne (osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana d przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych - art. 36 ust. 1 in fine u.P.I.S.). W konkluzji stwierdzono, że pobierane opłaty za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S. mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Analizując dokumentację sprawy organ II instancji uznał, że nałożona opłata została ustalona właściwie, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również akty wewnętrzne obowiązujące w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. Ś.. Decyzja PPIS spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 107 K.p.a. Organ, wydając przedmiotową decyzję, prowadził postępowanie administracyjne z zachowaniem naczelnych zasad określonych w K.p.a. i nie naruszył przepisów tej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. Ś. zarzuciła decyzji ŚPWIS naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.P.I.S. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do wymierzenia skarżącej, jako inwestorowi, opłaty w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w zakresie zajęcia stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedsięwzięcia – w sytuacji, gdy czynności poczynione przez PPIS nie stanowią "innych czynności" w rozumieniu powołanego przepisu, uzasadniających naliczenie takiej opłaty.
Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie ww. decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę ŚPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ŚPWIS, utrzymująca w mocy decyzję PPIS, którą ustalono skarżącej Gminie opłatę w wysokości kosztów związanych z kontrolą w sprawie zajęcia stanowiska (w opinii sanitarnej z 26 listopada 2024 r. o braku sprzeciwu) w związku z dopuszczeniem do użytkowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 36 ust. 1 u.P.I.S., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Dla interpretacji powołanego wyżej przepisu istotne znaczenie ma pojęcie "innych czynności", które nie zostało zdefiniowane w u.P.I.S. Słuszne jest stwierdzenie organu, że pojęcie "inne czynności" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 u.P.I.S., określającym zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ale również mając na względzie okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Jak stanowi art. 3 u.P.I.S., do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności:
1) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów ogólnych gminy;
1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych;
2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących:
a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych,
b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie;
3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej;
4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.
Na tle art. 36 ust. 1 u.P.I.S. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że sformułowanie "inne czynności" dotyczy szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w merytorycznym związku – czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyroki: z 16 września 2009 r. o sygn. akt II OSK 1374/08, z 27 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 449/08, z 1 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1077/08 dostępne, jak wszystkie powołane orzeczenia, w CBOSA). Dla zastosowania tego przepisu istotne jest to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.
W niniejszej sprawie decyzją z 3 lutego 2025 r. PPIS nałożył na Gminę opłatę w wysokości kosztów kontroli w sprawie zajęcia stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedsięwzięcia obejmującego budowę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla G. Ś. na działkach nr [...] i [...] (obręb 29, ark. 4) przy ul. [...] w O. Ś. w kwocie 285 zł. Stanowiło to następstwo kontroli przeprowadzonej 20 listopada 2024 r., w rezultacie zawiadomienia przez przedstawiciela inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. W konsekwencji organ I instancji wszczął postanowienie administracyjne oraz przeprowadził analizę dokumentacji, tj. dokumentacji projektowej w tym projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, decyzji Starosty [...] zatwierdzającej dokumentację projektową udzielającej pozwolenia na budowę, dzienników budowy, oświadczenia kierownika budowy dla robót wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, protokołów z kontroli przewodów kominowych oraz sprawozdania z przeprowadzonych badań wody.
W kwestii dopuszczalności zaliczenia określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06, uznając że zaliczenie określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w trybie art. 106 K.p.a. w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Nadto w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że opłata w świetle art. 36 ust. 1 u.P.I.S. nie jest za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane".
Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, określonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r . nr 36, poz. 203), wydanym na podstawie zawartego w art. 36 ust. 1 u.P.I.S. upoważnienia ustawowego.
W wyroku z 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II GSK 2652/24 – który Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela – Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przepisy o opłatach za czynności podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniach jurysdykcyjnych w administracji (głównych lub incydentalnych w ramach współdziałania), wchodzących w skład znacznie szerszej aktywności "dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" są szczególnymi rozwiązaniami dotyczącymi kosztów postępowania administracyjnego, które co do zasady (legi generali) zawarte zostały w art. 261 i n. K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2016 r. o sygn. akt II OSK 2281/14), w którym zastrzeżono, że koszty z art. 36 ust. 1 u.P.I.S. mogą obejmować koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia. Idea regulacji o kosztach postępowania jest taka, że koszty (obejmujące opłaty oraz wydatki organu) spadają na stronę, o ile "nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Ustalenia te nie będą zatem adekwatne do tych aktów i czynności organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w tym w postępowaniach kontrolnych lub pozaorzeczniczych, np. kończących się (tak jak w niniejszej sprawie) opiniami sanitarnymi. W tym zakresie należy również odwołać się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lipca 2024 r. o sygn. akt II GSK 166/24 i z 18 października 2022 r. o sygn. akt II OSK 2438/19. W powołanym wyroku z 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II GSK 2652/24 zwrócono uwagę, że szczególny zakres działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymagający sięgania do faktów prawotwórczych ulokowanych w rozmaitych zjawiskach świata przyrody związanych ze zdrowiem człowieka, wpływem czynników środowiska (w tym mikrobiologicznych i chemicznych) w sposób rzutujący na stan zdrowia publicznego (art. 1 zd. wstępne u.P.I.S.) sprawił, że zakres standardowych kosztów postępowania z art. 261 i n. K.p.a. uległ znacznemu rozszerzeniu, wynikającemu ze sposobu stosowania wiedzy specjalnej przez organy tej Inspekcji i objął wymienione expressis verbis przez ustawodawcę w art. 36 ust. 1 zd. pierwsze u.P.I.S. "badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy PIS". Te "inne czynności" to wciąż jednak czynności typowe dla nadzoru bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.P.I.S., właściwe wyłączenie aktywności specjalistycznej zmierzającej do ochrony zdrowia publicznego, o jakim mowa w art. 1 zd. wstępne u.P.I.S. – a więc czynności obce innym organom pozbawionym podobnych regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1337/16). Tym samym, nie obejmują one, typowej dla każdego pionu organów administracji, samej tylko aktywności orzeczniczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1071/15). Tylko wówczas powstają koszty określone w art. 36 ust. 1 u.P.I.S., kiedy postępowanie administracyjne prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga sięgnięcia po instrument badania faktów prawotwórczych właściwy wyłącznie organom ochrony zdrowia publicznego, tzn. po ekspertyzy, opinie, badania obiektu, oględziny w dziedzinie zdrowia publicznego, których centrum ustaleń faktycznych stanowią czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1360), jako instrumentu ochrony zdrowia publicznego.
Na tle badanej sprawy, odpowiedź na pytanie, czy uwzględnione przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wyliczenia opłaty koszty zajęcia stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania ww. przedsięwzięcia należą do "innych kosztów" zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, musi być więc przecząca.
Jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II GSK 2652/24 "rozszerzenie katalogu wydatków, z jakimi spotyka się organ prowadząc tak specjalistyczne postępowanie, do jakich należy postępowanie prowadzone z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego, nie oznacza bowiem, że ustawodawca zarzucił ogólną zasadę nieodpłatnego wykonywania kompetencji orzeczniczych organu, o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., niewykluczoną w postępowaniu prowadzonym w badanej tu sprawie przez żaden przepis. Przepis ten powiada, że stronę nie mogą obciążać te koszty postępowania, które wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie". Jest to o tyle istotne, że czynności związane z zajęciem stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedsięwzięcia wynikają z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), który stanowi że inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (zdanie drugie). Przepisy ust. 1 stosuje się również w przypadku, gdy projekt budowlany obiektu budowlanego nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej lub wymagań higienicznych i zdrowotnych (ust. 1a). W tym zakresie przepis art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienia szczegółowo załączniki, które inwestor przedstawia przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (m.in. oryginał dziennika budowy, projekt techniczny, oświadczenie kierownika budowy), będące przedmiotem analizy PPIS. Działania podjęte w zakresie zajęcia stanowiska co do dopuszczenia do użytkowania przedsięwzięcia obejmującego budowę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych są zatem czynnościami wynikającymi z ustawowych obowiązków organu, wynikają z regulacji kompetencyjnej i bez wyraźnego przepisu prawa łączącego wydanie takiej opinii z opłatą o podłożu publicznoprawnym, organ nie ma podstaw, aby ją wymierzać z powołaniem się na regulacje o własnym specjalistycznym zakresie działania (tj. o bieżącym i zapobiegawczym nadzorze sanitarnym). Ustawodawca w sytuacjach, gdy jego wolą jest obciążenie strony już samą urzędową czynnością jurysdykcyjną (wydaniem decyzji, postanowienia) wprost wskazuje na taki akt i należność z związaną z samym jego wydaniem. Końcowo dodać trzeba, że w sprawach związanych z dopuszczeniem do użytkowania obiektu budowlanego racjonalny ustawodawca przewidział już obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej – na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1827), w której załączniku, pod poz. [...] wskazano – w odniesieniu do pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego "25% stawek określonych w ust. 9 pkt 1" , za wyjątkiem pozwoleń na użytkowanie wydawanych wskutek podań wnoszonych w sprawie budowy lub przebudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek działalności spowodowanej ruchem zakładu górniczego lub klęsk żywiołowych.
Sąd orzekający w niniejszym składzie również w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1360/20, zgodnie z którym "nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być stroną postepowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Uznał bowiem, że inwestor - Gmina "dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, w tym ekspertyzę. W celu załatwienia żądania Gminy organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji uznając, w tej konkretnej sprawie, że nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę". Za taką interpretacją przemawia również treść art. 36 ust. 1 u.P.I.S., który stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Chodzi tu zatem nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru, ale tylko takie, które pozostają z nim w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy.
Z lektury akt tj. z kalkulacji kosztów kontroli (k. 36) wynika, że PPIS, ustalając koszty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.Pi.S. opłaty za inne czynności uwzględnił: czas trwania czynności kontrolnych (2 h) i czas analizy dokumentacji (1 h) x koszt jednostkowy 71,10 zł przez jednego pracownika, co dało 213,30 zł sumy kosztów bezpośrednich. Końcowo, przy uwzględnieniu wyszczególnionego narzutu pośrednich kosztów (33,51 %), wynoszącego 71,48 zł, ustalono opłatę w wysokości kosztów związanych z kontrolą tj. 285 zł – na podstawie zarządzenia nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia 2 stycznia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania i pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tak ustalona opłata ma odzwierciedlać wydatki poniesione przez organ w związku z dokonaną czynnością urzędową w postaci zajęcia stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedmiotowego przedsięwzięcia i mieścić się w pojęciu kosztów postępowania.
W ocenie Sądu uzasadnienie organu I instancji w zakresie poniesionych kosztów jest zbyt lakoniczne, aby uznać, że doszło do prawidłowego ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 3 u.P.I.S. Przede wszystkim, mając na względzie stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1360/20, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły, jakie ponadstandardowe koszty zostały poniesione przy zajęciu stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedmiotowego przedsięwzięcia. Takim kosztem nie może być czas trwania czynności kontrolnych, czy czas poświęcony na analizę złożonej przez inwestora dokumentacji, gdyż niewątpliwie czynności te należą do podstawowych w przypadku tego postępowania. Ponadto, żaden z organów nie wykazał, aby w ramach analizy zostały przeprowadzone szczególne dowody, czy też podejmowano szczególne czynności niezbędne do wydania uzgodnienia. Trzeba również podnieść, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że opłata określona w wymienionym przepisie nie przysługuje za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ – mając na uwadze, że zakwestionowaną decyzją ustalono opłatę za zajęcie stanowiska (wydanie opinii sanitarnej o braku sprzeciwu) w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedsięwzięcia.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy zostaną uwzględnione wskazania zawarte w niniejszym wyroku oraz w przywołanym orzecznictwie, a podjęte rozstrzygnięcie będzie uzasadnione w sposób, który czytelnie i jednoznacznie odzwierciedli stanowisko organu w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.