II SA/KE 291/23

II SA/Ke 291/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2, art. 136 par. 1 i 2, art. 10 par. 1, art. 79, art. 81, art/ 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64e, art. 33, art. 64b par. 3, art. 151a par. 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2132
art. 62 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)
Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 31 ust. 2,
Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. od decyzji Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 kwietnia 2023 r., [...], Ś. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w K. z 9 lutego 2023 r.
w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego "K. [...]", zlokalizowanego w K., ul. [...] lok. [...] (zwanego dalej lokalem oraz lokalem gastronomicznym) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że 25 marca 2022 r. PPIS w K. wydał decyzję postanawiającą zatwierdzić lokal gastronomiczny do prowadzenia działalności w zakresie szczegółowo opisanym w tej decyzji.
Ś. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując sprawę wskutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., decyzją z 25 maja 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność dokonania oceny, czy obiekt spełnia wymagania prawa żywnościowego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dwóch kontroli, organ I instancji wydał 9 lutego 2023 r. opisaną na wstępie decyzję postanawiającą zatwierdzić lokal gastronomiczny do prowadzenia działalności w zakresie:
- przygotowywania posiłków od surowca do gotowej potrawy (z użyciem jaj kupowanych jako umyte i dezynfekowane),
- przygotowywania napojów gorących i zimnych,
- podawania ww. dań i napojów do konsumpcji na miejscu w naczyniach wielokrotnego użytku oraz na wynos w naczyniach jednorazowego użytku,
- dostarczania ww. posiłków do konsumentów finalnych (w opakowaniach jednorazowego użytku i temotorbach) środkami transportu posiadającymi decyzje/zaświadczenia Państwowej Inspekcji Sanitarnej na świadczenie usług transportowych w zakresie przewozu środków spożywczych w temperaturach zgodnych z zaleceniami producenta.
W odwołaniu od tej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. zarzuciła naruszenie: art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, pkt. 5 rozdz. 1 załącznika II rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (rozporządzenie [...]), § 23 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 1, § 152 ust. 3 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując sprawę wskutek wniesionego odwołania Ś. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Organ wskazał, że kontrole przeprowadzone w obiekcie w związku
z uchyleniem decyzji PPIS z 25 marca 2022 r. miały charakter czynności dowodowych. Organ I instancji 24 listopada 2022 r. i 8 grudnia 2022 r. przeprowadził kontrolę urzędową w zakładzie, co ma odzwierciedlenie w protokole kontroli sanitarnej z 12 grudnia 2022 r.
W aktach sprawy znajduje się również protokół kontroli z 24 listopada 2022 r., który ma zastosowanie do postępowania kontrolnego przedsiębiorcy.
Podkreślając, że w sprawie toczy się postępowanie administracyjne, a nie kontrolne, organ II instancji stwierdził, że PPIS winien "przeprowadzić" protokół
z oględzin zakładu, a nie kontroli, oraz zawiadomić strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu. Brak zawiadomienia pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. o miejscu
i terminie przeprowadzenia oględzin dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonych przez przedstawicieli PPIS, organ odwoławczy ocenił jako pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Narusza to art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. W związku z powyższym organ I instancji winien ten błąd naprawić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Każda ze stron winna uczestniczyć w przeprowadzeniu dowodu.
Organ odwoławczy wskazał, że w myśl punktu 5 rozdział I załącznika II do rozporządzenia [...] "Muszą istnieć odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji. Trzeba unikać mechanicznego przepływu powietrza z obszarów skażonych do obszarów czystych (...)". W toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do zatwierdzenia lokalu gastronomicznego, przedstawiciele PPIS w K. przeprowadzili 24 listopada 2022 r. kontrolę tematyczną, w wyniku której stwierdzono, że "(...) nad stanowiskiem obróbki termicznej zapewniono odciąg miejscowy gdzie założony jest filtr węglowy wyłapujący zapachy pochodzące z kuchni. Wyrzutnia wentylacji usytuowana jest w pomieszczeniu składowania odpadów użytkowanym wyłącznie przez lokal "K. [...]". Wyrzutnia skierowana jest w stronę ażurowych, zamykanych drzwi pomieszczenia na odpady. Powyższe stwierdzenie znalazło się również w treści uzasadnienia decyzji z 9 lutego 2023 r. zatwierdzającej lokal.
Następnie organ przytoczył treść § 140 ust. 1, § 142 ust. 1, § 148 ust. 4, § 152 ust. 1, 3, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że w treści protokołu kontroli z 24 listopada 2022 r. przedstawiciele PPIS odnotowali: "Wentylacja w obiekcie: mechaniczna nawiewno - wywiewna z centralą wewnętrzną przeznaczoną wyłącznie na potrzeby gastronomii (z sali konsumpcyjnej, kuchni, zmywalni naczyń stołowych oraz na zapleczu) wraz z czerpnią powietrza usytuowaną na elewacji budynku i dodatkowym wyprowadzeniem przewodu wywiewnego znad okapu kuchennego do pomieszczenia będącego własnością najemcy (inwestora). (...) Nie stwierdzono możliwości przepływu powietrza z obszarów skażonych do obszarów czystych. W związku z powyższym przedmiotowy lokal gastronomiczny spełnia wymagania prawa żywnościowego, tj.: pkt 5 rozdział I załącznika II rozporządzenia (WE) nr [...] 2004 (...)."
W ocenie Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ocena poprawności i skuteczności zainstalowanej wentylacji mechanicznej wraz z odciągiem miejscowym znad urządzeń grzewczych dokonana przez organ I instancji pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. PPIS w K. podkreśla wprawdzie, że ocenił wentylację w obiekcie, ale wyłącznie w zakresie bezpieczeństwa żywności, tzn. według punktu 5 rozdział I załącznik II rozporządzenia [...]. W toku wywodu uznano, iż w sprawie prawo budowlane nie znajdowało zastosowania i to nawet posiłkowo.
Organ odwoławczy uznał, że zastosowany system usuwania powietrza znad urządzeń grzewczych jest wadliwy. Wprawdzie w rozporządzeniu [...] nie ma odwołania do krajowych aktów prawnych, ale samo stwierdzenie "(...) odpowiednie
i wystarczające systemy (...) wentylacji" wskazuje na konieczność ich wykonania zgodnie z innymi niż rozporządzenie [...] normami i uregulowaniami.
W analizowanym przypadku zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym kwestie te są szczegółowo uregulowane. Dopiero wykonanie instalacji wentylacji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych pozwala na zachowanie w obiekcie właściwego mikroklimatu, tj. do pomieszczenia będzie dostarczane możliwie jak najczystsze powietrze z zewnątrz, a powietrze zawierające substancje o charakterze szkodliwym lub uciążliwym dla zdrowia w sposób skuteczny odprowadzane z pomieszczeń z zachowaniem właściwego kierunku jego przepływu. Nie bez znaczenia dla zachowania w obiekcie właściwych warunków sanitarno- higienicznych pozostaje fakt, że przy zastosowaniu wentylacji wymuszonej nie da się uniknąć niekontrolowanego wytworzenia podciśnienia w pomieszczeniu kuchni, co może wiązać sic z wytworzeniem tzw. ciągu wstecznego w przewodach odprowadzających powietrze znad urządzeń grzewczych, co wiąże się z zassaniem do pomieszczenia kuchni zanieczyszczonego powietrza z pomieszczenia o skrajnie odmiennych standardach sanitarno-higienicznych, jakim bez wątpienia jest pomieszczenie na odpady. Sytuacja taka może powstać na przykład w przypadku wyłączenia odciągu miejscowego i pozostawienia wyłącznie działającej wentylacji wyciągowej (awaria systemu lub błąd ludzki). Ponadto tak zorganizowany wyrzut ciepłego powietrza, zawierającego nawet szczątkowe ilości zanieczyszczeń, powodować będzie wytworzenie w pomieszczeniu na odpady mikroklimatu korzystnego do rozwoju drobnoustrojów i pleśni oraz zwabiać insekty i gryzonie, co
z kolei może przyczyniać się do rozwoju chorób przez nie przenoszonych. Organ podkreślił, że w kontekście wymogów określonych w przytoczonych powyżej przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, PPIS w K. nie wskazał miejsca usytuowania czerpni powietrza, która według stanu opisanego w ww. protokołach
i decyzji administracyjnej z 9 lutego 2023 r. znajduje się na elewacji budynku.
Reasumując, w zakresie oceny poprawności wykonania w obiekcie instalacji wentylacji mechanicznej PPIS w K. dokonał niewystarczającej oceny.
Organ odwoławczy przytoczył przepisy rozdziału VI rozporządzenia [...] (dotyczące odpadów żywnościowych) oraz § 22 i § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczące miejsc gromadzenia odpadów i ich odległości: od okien, drzwi budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, granicy działki budowlanej, placu zabaw, boisk
i miejsc rekreacyjnych) i podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania organ
I instancji stwierdził, że pomieszczenie na odpady znajduje się w dużym oddaleniu od okien pomieszczeń mieszkalnych. Nie wskazał przy tym żadnych wartości wymiernych pozwalających ocenić, czy są spełnione przepisy prawa.
Organ II instancji wskazał, że odwołujący załączył do akt sprawy dokumentację fotograficzną, z której wynika, że pojemniki na odpady oznakowane symbolem 5/U3 znajdują się na zewnątrz budynku. Wzdłuż barierki zabezpieczającej wjazd do części podziemnej budynku, bezpośrednio pod oknami mieszczących się powyżej lokali mieszkalnych. Ponadto podniósł, że PPIS błędnie wskazał, że pomieszczenie na odpady wykorzystywane jest wyłącznie przez użytkownika, tj. lokal gastronomiczny "K. [...]", gdyż według stanu wskazanego przez odwołującego jest to pomieszczenie współdzielone z innymi użytkownikami budynku. Zgodnie bowiem z treścią decyzji administracyjnej z 9 lutego 2023 r. do lokalu przynależy pomieszczenie na odpady. Brak informacji o pojemnikach na odpady znajdujących się poza nim. Organ stwierdził, że na tym etapie brak jest możliwości oceny, czy podczas kontroli obiektu, którą przeprowadzili przedstawiciele PPIS w K. 24 listopada 2022 r. i 12 grudnia 2022 r. pojemniki również tam się znajdowały.
Organ odwoławczy zarzucił PPIS w K. brak ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego w obiekcie, co narusza art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, 80 i 81 k.p.a. Wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien dokonać ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie powinno być poparte przekonującymi, wyczerpującymi i jasno uzasadnionymi faktami, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien wziąć pod uwagę treść niniejszej decyzji.
W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie, sprecyzowanym pismem z 30 maja 2023 r., G. K. zaskarżył decyzję z 11 kwietnia 2023 r. w całości i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku podstaw do zastosowania powyższego przepisu;
co więcej, organ - wbrew treści art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. - nie wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co tym bardziej budzi wątpliwość w kontekście braku uzupełnienia przez organ materiału dowodowego oraz wydania decyzji kasatoryjnej - pozostawienie sprawy w takim stanie powoduje, że uzyskanie przez strony merytorycznej decyzji orzekającej co do istoty zostało znacznie odwleczone w czasie, gdyż organ I instancji nie został przez organ odwoławczy poinformowany o zakresie wadliwości postępowania dowodowego i okolicznościach, które winien rozważyć ponownie rozpatrując sprawę;
2) art. 136 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie
i nieprzeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo nie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję; jeśli - zdaniem organu - postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób wadliwy, to organ II instancji winien był rozważyć ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego zebranego w sprawie i - w razie konkluzji, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego nie jest wystarczające - dokładnie wykazać, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, jak również wyjaśnić motywy swojego działania;
tymczasem uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnień organu w zakresie zastosowania lub niezastosowania przepisu art. 136 § 1 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ zbyt "łatwo i frywolnie" wydał decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 k.p.a.), zamiast - jeśli miał wątpliwości co do materiału dowodowego - uzupełnić go w odpowiednim zakresie i orzec co do istoty sprawy.
Z dalece posuniętej ostrożności wnosząc sprzeciw - świadomy dyspozycji przepisu art. 64e p.p.s.a. – skarżący wskazał, że powyższe naruszenie pozostaje
w istotnym i nierozerwalnym związku z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zastosowanie przez organ art. 136 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do wydania przez organ decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej.
Mając na uwadze powyższe wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty zostały rozwinięte, przedstawiono również argumentację na ich poparcie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne
i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać również należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji zakreślają przepisy art. 136 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z ich treścią organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli jednak decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc w sytuacji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest zatem dopuszczalne. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" (art. 136 § 1 k.p.a.) wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może bowiem zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na jej ograniczenie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 136).
Dokonując kontroli decyzji objętej sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć należy, że u podstaw zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. leżały dwie przyczyny.
I. Po pierwsze, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony – Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. – o miejscu
i terminie przeprowadzenia czynności w dniach 24 listopada 2022 r. i 8 grudnia
2022 r. W ocenie organu odwoławczego, czynności te nie były kontrolą, jak przyjął PPIS w K., lecz oględzinami w rozumieniu k.p.a., o których należało zawiadomić odwołującą się stronę. Zdaniem organu odwoławczego, naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.
II. Po drugie, Ś. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zarzucił, że organ I instancji naruszył art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, 80 i 81 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego w obiekcie, co spowodowało brak możliwości prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. U podstaw takiego wniosku leżało przyjęcie przez organ II instancji, że w stanie sprawy mają zastosowanie, poza normami prawa Unii Europejskiej, regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie organu odwoławczego, wskazuje na to treść pkt. 5 rozdziału I – Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych (innych niż wymienione w rozdziale III) załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 1 z późn. zm.), przytaczanego dalej jako rozporządzenie nr 852/2004, i użyte w nim sformułowanie, że "Muszą istnieć odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji." Tymczasem wg organu I instancji, w niniejszej sprawie prawo budowlane nie znajdowało zastosowania, a dokonana przez ten organ ocena wentylacji w obiekcie miała miejsce wyłącznie w zakresie bezpieczeństwa żywności tj. zgodności z przepisami rozporządzenia nr 852/2004. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł brak ustaleń w zakresie spełnienia wymogów rozporządzenia dotyczących wymaganych odległości miejsc gromadzenia odpadów stałych m.in. od okien i drzwi budynków mieszkalnych, granicy działki budowlanej oraz placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych.
Ad. I. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że organ
I instancji wadliwie przeprowadził w sprawie kontrole, a nie oględziny, wymagające zawiadomienia stron postępowania.
Bezspornym jest, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było
z wniosku G. K. z 14 lutego 2022 r. o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej (k. 399 – 402, segregator nr 2 akt administracyjnych). Podstawą rozstrzygnięcia takiego wniosku jest art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia
2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r., poz. 2132), zgodnie z którym właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004.
Powołane w zacytowanym przepisie rozporządzenie nr 882/2004 zostało uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego
i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin
i środków ochrony roślin, zmieniającym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004
i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L.2017.95.1), przytaczanym w dalszym ciągu jako rozporządzenie nr 2017/625.
Taki stan prawny przywołuje w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazując na art. 148 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 2017/625 jako podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego.
Zgodnie natomiast z art. 148 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie właściwy organ przeprowadza kontrolę na miejscu (ust. 2). Właściwy organ może udzielić zatwierdzenia warunkowego, jeżeli wydaje się, iż zakład spełnia wszelkie wymogi w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Organ ten udziela ostatecznego zatwierdzenia jedynie wówczas, gdy z kolejnej kontroli urzędowej przeprowadzonej
w danym zakładzie w ciągu trzech miesięcy od momentu zatwierdzenia warunkowego wynika, iż zakład ten spełnia pozostałe stosowne wymogi prawa żywnościowego (ust. 4).
Przywołane przepisy wskazują zatem na kontrolę jako tę czynność właściwego organu, na podstawie której ustala on spełnienie przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wymogów prawa żywieniowego i ostatecznie podejmuje decyzję w przedmiocie zatwierdzenia zakładu. W art. 9 rozporządzenia nr 2017/625 "Przepisy ogólne dotyczące kontroli urzędowych" w ust. 4 wskazano, że kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia.
Należy jednocześnie zauważyć, że ze znajdujących się w aktach protokołów kontroli z 24 listopada 2022 r. i 12 grudnia 2022 r. wynika, że dokumentują one jedną kontrolę na miejscu, przeprowadzoną 24 listopada 2022 r. w godzinach: 11.20-12.35 (w protokole z 24 listopada 2022 r. wskazano godziny tej kontroli: 11.20-12.30, zaś w protokole z 12 grudnia 2022 r. – godz. 11.30 – 12.35). Z pkt 7 protokołu z 12 grudnia 2022 r. wynika dodatkowo, że kontrola odbyła się także 8 grudnia 2022 r. w godz. 10.00-11.45, przy czym przeprowadzono ją w siedzibie PSSE i polegała ona na sprawdzeniu dokumentacji oraz zapoznaniu właściciela z protokołem kontroli.
Powyższe wskazuje zatem, że czynności na miejscu odbyły się tylko
24 listopada 2022 r. i organ sanitarny I instancji mógł je przeprowadzić w formie kontroli w trybie art. 148 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym jednoznacznie, czy powinność przeprowadzenia oględzin, a nie kontroli, dotyczyć ma, w ocenie organu odwoławczego, obu czynności tj. przeprowadzonej na miejscu 24 listopada 2022 r.,
i w siedzibie PSSE 8 grudnia 2022 r., czy też tylko jednej z nich, a jeśli tak – której. Organ nie zauważa bowiem, że kontrola 8 grudnia 2022 r. nie była przeprowadzona
w lokalu gastronomicznym (na co wskazuje pkt 7 protokołu z 12 grudnia 2022 r.), gdyż na str. 6 w akapicie trzecim zaskarżonej decyzji wskazuje na "kontrole przeprowadzone w obiekcie" oraz ustala, że "W przedmiotowej sprawie organ
I instancji w dniach 24.11.2022 r. i 8.12.2022 r. przeprowadził kontrolę urzędową
w zakładzie (...)".
Organ odwoławczy nie uzasadnił zatem naruszenia art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. w sposób wystarczający do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem
w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia ostatniego z przywołanych wyżej przepisów.
Ad. 2. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zaprezentował inne niż organ I instancji stanowisko co do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. PPIS w K. stwierdził bowiem, że przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w sprawie "i to nawet posiłkowo" (str. 6 decyzji I instancji). Tym samym ocenił wentylację w obiekcie w zakresie bezpieczeństwa żywności wedle regulacji pkt 5 rozdziału I załącznika II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1 z dnia 2004.04.30). Organ odwoławczy zakwestionował to stanowisko, gdyż jego zdaniem, koniecznym było zbadanie wymogów żywnościowych także pod kątem spełnienia warunków techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu.
W postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Sąd nie miał podstaw do rozstrzygania, który organ ma rację i jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w tym przypadku. Taka ocena może zostać wyrażona przez sąd administracyjny dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję kończącą merytorycznie postępowanie w sprawie, do których to decyzji nie należy decyzja, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne
i niedopuszczalne, gdyż przesądzałoby o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (stroną postępowania sądowego w tej sprawie nie jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K.).
Skoro bezspornym jest, że organ I instancji nie ustalił okoliczności, które pozwoliłyby na ocenę spełnienia przez lokal gastronomiczny wymogów określonych
w rozporządzeniu, które – zdaniem organu odwoławczego – miało zastosowanie
w stanie sprawy, to wydanie decyzji kasacyjnej uznać należy za uprawnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Wyrażone przez organ II instancji stanowisko co do prawa materialnego uprawniało bowiem ten organ do przyjęcia, że PPIS w K. naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie ma przy tym racji wnoszący sprzeciw, że organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji objętej sprzeciwem Ś. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że "Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru winien wziąć pod uwagę treść niniejszej decyzji". Z treści tej decyzji wynika zaś, że wedle organu II instancji nie zostało wyjaśnione, czy lokal gastronomiczny spełnia wymogi w zakresie wentylacji i miejsc gromadzenia odpadów, o jakich mowa w rozporządzeniu.
Nie został także naruszony art. 136 k.p.a., gdyż przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w powyższym zakresie mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ II instancji stwierdził w zaskarżonej decyzji, że naruszenie przepisów k.p.a. jest na tyle istotne, że niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania ze względu na konieczność dokonania kompleksowej oceny, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 148 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 2017/625. Ponieważ w odwołaniu strona nie wnioskowała o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 136 § 2 nie miał w tym przypadku zastosowania i organ nie był zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego bądź do zlecenia przeprowadzenia postępowania uzupełniającego organowi, który wydał decyzję.
Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.