II SA/Ke 286/23

II SA/Ke 286/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2312/23 - Wyrok NSA z 2026-03-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 92 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 909
art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 2a , art. 4 pkt 29
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 marca 2023 r. znak: SKO.PZ-71/1303/86/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 marca 2023 r. znak: SKO.PZ-70/1303/86/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z 5 stycznia 2023 r. znak: RO-I.673.855.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia Burmistrzowi Miasta i Gminy Bodzentyn projektu decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi A i B położonych w obrębie C w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na brak spełnienia łącznie warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia SKO wyjaśniło, że z nadesłanych akt sprawy wynika, iż działki objęte terenem inwestycji nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy. W projekcie załącznika graficznego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji na części działek, na której zlokalizowany został podlegający legalizacji budynek mieszkalny jednorodzinny. Jak wynika z powyższego, działki przeznaczone pod zabudowę stanowią grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Na działkach wskazanych jako teren inwestycji znajdują się następujące użytki rolne, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego:
- grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br-R IIIa o powierzchni 0,0851 ha (na działce o numerze A),
- łąki trwałe oznaczone symbolem Ł IV o powierzchni 0,0115 ha (na działce o numerze B),
- grunty orne oznaczone symbolem R IIIa o powierzchni 0,0860 ha (na działce o numerze B),
- grunty pod rowami oznaczone symbolem W-ŁIV o powierzchni 0,0014 ha (na działce o numerze B).
Występujące na analizowanym terenie grunty uznawane są za wykorzystywane na cele rolne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje koniecznością uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
H. i J. J. nie prowadzą gospodarstwa rolnego - posiadają jedynie grunty o powierzchni 0,3544 ha fizycznych. W związku z tym w sprawie brak było możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym A usytuowany jest budynek podlegający procedurze legalizacyjnej oraz trzy budynki gospodarcze (stanowi ona własność wnioskodawców ubiegających się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy). Z treści kopii postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku, wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, wynika, że budynek ten został zrealizowany w latach 1986-1987, jednakże bez dopełnienia czynności formalnoprawnych przez H. i J. J. Organ Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy B brak jest dokumentów dot. planu miejscowego obowiązującego w latach 1985-1987. W związku z tym niemożliwym było ustalenie przeznaczenia działki w miejscowym planie w latach, w których dokonano samowoli budowlanej. W oparciu o powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści ww. postanowienia wskazał, że jedynie uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozwoli na ustalenie, czy wykonana inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W analizowanej sprawie na załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy liniami rozgraniczającymi, oznaczonymi literami ABCD-A, objęto teren inwestycji obejmujący cały obszar działki A oraz część działki B (tj. w odległości ok. 49 m od drogi publicznej gminnej nr 311007T), którego przeznaczenie miałoby zostać określone na cele nierolnicze, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Jak ustalił organ ochrony gruntów rolnych łączna powierzchnia gruntów chronionych klasy IlIa wynosi 0,1711 ha.
Z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że określone w nim warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów rolnych, w odniesieniu do działek inwestora". Celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem ochrona gruntów rolnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy, wynikającego z prawa własności. W oparciu o granice konturów typów gleb ustalono, gdzie są granice gruntów klasy IIIa, w skład których wchodzą wnioskowane działki. Granica występowania tej klasy gruntu kształtuje się w naturalny sposób (a nie według wyznaczonych granic działek ewidencyjnych, które miałyby określać zasięg występowania określanego typu gruntu rolnego).
Jak wynika z akt sprawy, budynek objęty procedurą legalizacji powstał w latach 1986-1987. W tamtym okresie obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wskazywała, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwego Ministra. Ponadto określono w niej sankcje za wyłączenie gruntów rolnych niezgodnie z brzmieniem przepisów tejże ustawy. Zdaniem Kolegium zasadne jest stanowisko organu I instancji, iż w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w art. 35 brak jest wskazania o zastosowaniu przepisów dotychczasowych w przypadku stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone niezgodnie z przepisami, tj. w okresie obowiązywania ustawy z 1982 r. Mowa jest wyłącznie o stosowaniu przepisów aktualnie obowiązującej ustawy w przypadku spraw niezakończonych przed wejściem tej ustawy. Jak ustalił organ ochrony gruntów rolnych (z informacji wyszukanej w CEiDG) H. J. pod adresem [...] prowadzi firmę pod nazwą "C". Rozpoczęcie wykonywania tej działalności nastąpiło z dniem 20 czerwca 2018 r. (w okresie obowiązywania obecnych przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych). Zmiana sposobu użytkowania gruntu rolnego w obecnie obowiązującym stanie prawnym wobec gruntu o klasie III wymagała decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Jak wyjaśnił organ ochrony gruntów rolnych, organ ten jako właściwy w kwestii przedmiotowych zezwoleń, nie wydawał w żadnym okresie takiego zezwolenia na wniosek wnioskodawców.
Ustalono także, iż przedmiotowy teren w nieobowiązującym "Miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B" uchwalonym Uchwałą Nr 111/16/93 Rady Gminy w B z dnia 30 czerwca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego B i Gminy B, nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Teren ww. działek w planie miejscowym oznaczony był symbolem R, dla którego wyłącznym przeznaczeniem są tereny upraw rolnych.
Zdaniem SKO organ I instancji w wydanym postanowieniu w sposób wyczerpujący przedstawił proces weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – ustalił obszar zawartej zabudowy, a ustalenie tego obszaru wykazało, iż teren zwartej zabudowy nie obejmuje terenu inwestycji. Kolegium przywołało w tym zakresie treść art. 4 pkt 29 i art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosząc, że na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym A usytuowany jest budynek podlegający legalizacji oraz zabudowania gospodarcze. Z kolei na działce o numerze ewidencyjnym B w niewielkiej części usytuowany jest wyłącznie niewielki fragment tego budynku. W ocenie Kolegium zasadnie przy wyznaczeniu nie mniej niż 5 budynków w obrębie analizowanego terenu do obszaru zwartej zabudowy nie zaliczono budynku, który jest przedmiotem wniosku, ponieważ budynek ten nie istnieje jeszcze w obrocie prawnym, tj. nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania na zasadach określonych w ustawie Prawo budowlane (został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę). Ponadto jak wskazano w treści postanowienia organu I instancji, pomimo iż budynek objęty procedurą legalizacji istnieje na gruntach chronionych klasy IIIa, to powstał on bez zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Nie sposób więc traktować takiego obiektu jako legalnie istniejącego. Ponadto na działce A znajdują się budynki gospodarcze, których nie można zaliczyć do obszaru zwartej zabudowy. W ocenie Kolegium granice zwartej zabudowy wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, obejmując nimi 5 budynków mieszkalnych oznaczonych na załączniku graficznym nr 4 numerami od 1 do 5 (stanowiącym materiał dowodowy w sprawie) tworzących zwartą zabudowę. Tworzą go zabudowania znajdujące się na działkach o numerach ewidencyjnych [...] bowiem największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. I tak kolejno:
- odległość pomiędzy budynkiem nr 1 (na działce nr G) a budynkiem nr 2 (na działce nr C) wynosi ok. 23 m
- odległość pomiędzy budynkiem nr 2 a budynkiem nr 3 (na działce nr D) wynosi ok. 23 m,
- odległość pomiędzy budynkiem nr 3 a budynkiem 4 (na działce nr E) wynosi ok. 7 m,
- odległość pomiędzy budynkiem nr 4 a budynkiem nr 5 (na działce nr F) wynosi ok. 39 m.
Za skrajne budynki w wyznaczonym obszarze zabudowy przyjęto budynek nr 1 (na działce nr G) oraz na działce nr F - najbardziej wysunięte budynki w obrębie całego obszaru.
Wyjaśniono, iż zgodnie z dyspozycją obowiązującą w przepisach prawa, w zależności od położenia skrajnego budynku w stosunku do granicy działki obwiednię prowadzono zgodnie z zasadą: jeśli jej granica znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od budynku to obwiednię prowadzono po granicy działki, jeśli jej granica znajduje się w odległości większej niż 50 m od budynku to obwiednię prowadzono po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku.
W związku z powyższym, interpretując przepis art. 7 ust. 2a pkt 1 stosowano alternatywę łączną, tj. w odniesieniu do jednego budynku, w zależności od odległości danej granicy od budynku, stosowano jedną lub dwie części normy prawnej.
Budynek skrajny oznaczony nr 1 (na działce nr G) położony jest od północnej, zachodniej i południowej granicy działki, w odległości mniejszej niż 50 m, w związku z czym obwiednię wyrysowano po północnej, zachodniej i południowej granicy działki. Budynek skrajny oznaczony nr 5 (na działce F) znajduje się od północnej, wschodniej i południowej granicy działki. Od strony północnej i południowej znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki, w związku z tym obwiednię wyrysowano w tych kierunkach geograficznych po granicy działki. Z kolei od strony wschodniej znajduje się w odległości powyżej 50 m, wobec czego obwiednię poprowadzono w tych kierunkach geograficznych, odmierzając odległość 50 m od krawędzi budynku, a nie po granicy działki, co pozwoliło wyznaczyć punkt skrajny poprowadzonej obwiedni w tym kierunku geograficznym. Dla budynków położonych pomiędzy budynkami nr 1 i nr 5 (tj. budynku nr 2 na działce o numerze ewidencyjnym C, nr 3 na działce o numerze ewidencyjnym D oraz budynku nr 4 na działce o numerze ewidencyjnym E) obwiednię poprowadzono jedynie w celu zamknięcia obszaru zwartej zabudowy po stronie północnej, zachodniej, wschodniej i południowej. I tak od strony wschodniej i południowej dla budynku nr 2 oraz od strony wschodniej dla budynku nr 3 odległość od granicy działek, na których są położone, jest większa niż 50 m, w związku z tym obwiednię poprowadzono odmierzając 50 m od granic tych budynków, co pozwoliło zamknąć obwiednię w tych kierunkach geograficznych. Ponadto po stronie zachodniej dla budynku nr 2 obwiednię poprowadzono po granicy działki, ponieważ odległość budynku od granicy działki, na której jest usytuowany, była mniejsza niż 50 m. Z kolei od strony północnej i zachodniej dla budynku nr 4 odległość od granicy działki, na której jest położony, jest mniejsza niż 50 m, w związku z czym obwiednię wyrysowano po granicy działki w tych kierunkach geograficznych.
Tak wyznaczony obszar dowiódł, że co najmniej połowa powierzchni działek objętych wnioskiem nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, ponieważ jest położona poza nim, co jest jednoznaczne z niespełnieniem warunku objętego art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W kolejnym etapie analizy przesłanki art. 7 ust 2a pkt 2 należało ustalić, czy spełniony został zapis, który mówi że wnioskowane grunty klasy IIIa położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.). Organ uznał, że najbliższą działkę zabudowaną stanowi działka o numerze ewidencyjnym C (położona jest od strony zachodniej od wnioskowanych działek). Odległość gruntu chronionego klasy IIIa (na podstawie pomiaru elektronicznego) od działki A wynosi ok. 41 m, a od działki B ok. 23 m. W związku z tym spełniony jest warunek z art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto zgodnie z kolejnym punktem analizowanej przesłanki tj. pkt 3 art. 7 ust 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych analizowany obszar gruntów chronionych klasy IIIa powinien być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.). Dla spełnienia tego warunku konieczne jest, aby powierzchnia gruntów klasy IIIa, obejmująca obszar wnioskowanej działki, znajdowała się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Powyższy warunek w analizowanej sprawie nie został spełniony, albowiem grunty klasy IIIa na objętych wnioskiem działkach w najdalej oddalonym punkcie znajdują się w odległości ok. 100 m od drogi publicznej gminnej nr 311007T.
W odniesieniu do pkt 4 art. 7 ust. 2a grunty chronione klasy IIIa na analizowanym terenie stanowią powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha, bowiem stanowią powierzchnię 0,1711 ha. W związku z tym spełniona jest przesłanka zawarta w art. 7 ust. 2a pkt 4.
Zasadnie zatem organ ochrony gruntów rolnych I instancji uznał, iż wobec niezaistnienia łącznie warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a, tj. niespełnienia warunków wymienionych w pkt 1 i 3 art. 7 ust. 2a, wprowadzających wyjątek od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niemożliwe było uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi A i Bpołożone w obrębie C.-Podgórze gm. B położone są na terenie, dla którego wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Brak uzgodnienia oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Skarżący może natomiast na zasadach ogólnych zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia jego gruntów, realizując tym samym wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze na powyższe postanowienie SKO, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, H. J. zarzuciła obrazę prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego interpretację prawną w zaskarżonym orzeczeniu niezgodnie ze stanem faktycznym.
Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że obszar wyznaczony przez organy dowiódł, iż co najmniej połowa powierzchni działek objętych wnioskiem zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, w tym jest to obszar zabudowany przez skarżącą. Nie podzieliła również poglądu organów, iż powierzchnia gruntów klasy IIIa, obejmująca obszar wnioskowanych działek znajduje się w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej gminnej nr 311007T, ponieważ znaczna ich część warunek ten spełnia. Pozostałe warunki przewidziane w art. 7 ust. 2a ustawy zostały spełnione.
Końcowo skarżąca podniosła, że jej grunty mają klasę IIIa, a art. 7 ust. 2a w/w ustawy obejmuje grunty I-III, co stawia pod znakiem zapytania zasadność orzeczeń organów obu instancji przyjmujących niemożliwość uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem SKO w Kielcach utrzymało w mocy postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. – na datę orzekania przez organy – Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", tj. wobec konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy słusznie uznały grunty występujące na analizowanym terenie za wykorzystywane na cele rolne w powyższym rozumieniu, znajdują się tam bowiem użytki rolne, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, tj.:
- grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br-R IIIa o powierzchni 0,0851 ha (na działce o numerze A),
- łąki trwałe oznaczone symbolem Ł IV o powierzchni 0,0115 ha (na działce o numerze B),
- grunty orne oznaczone symbolem R IIIa o powierzchni 0,0860 ha (na działce o numerze B),
- grunty pod rowami oznaczone symbolem W-ŁIV o powierzchni 0,0014 ha (na działce o numerze B).
Powyższe powodowało konieczność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Bezspornym było, że inwestorzy – H. i J. J. – nie prowadzą gospodarstwa rolnego, posiadają jedynie grunty o powierzchni 0,3544 ha fizycznych. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stało się konieczne w ramach procedury legalizacyjnej budynku usytuowanego na działce nr A i częściowo na działce B, posiadającego funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dodatkowo – co wynika z ustaleń organów – skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, tj. [...]. Jak się okazało, nie było możliwości ustalenia przeznaczenia terenu inwestycji w miejscowym planie w latach, w których dokonano samowoli budowlanej. Jednocześnie ustalono, że przedmiotowy teren w nieobowiązującym "Miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B" przyjętym uchwałą Nr 111/16/93 Rady Gminy w B z dnia 30 czerwca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego B i Gminy B, nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (oznaczony był symbolem "R").
Słuszny był także wniosek organów, że w rozpatrywanym przypadku znajdują zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), zwanej dalej "u.o.r.l.". Ponieważ zaś w granicach terenu objętego wnioskiem znajdują się grunty rolne klasy IIIa, tj. Br-RIIIa i RIIIa, przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze wymagało zgody właściwego ministra. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.r.l.). Wyjątek od powyższej zasady przewiduje art. 7 ust. 2a u.o.r.l., zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Warunki przewidziane w tym przepisie muszą być jednak spełnione łącznie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Zgodzić się należy z ustaleniem przez organy, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w punktach 2 i 4 .Grunty klasy IIIa położone są bowiem w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, tj. działki C, a grunty chronione klasy IIIa na analizowanym terenie stanowią powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha.
Z kolei wbrew twierdzeniu organów orzekających w sprawie nie można także uznać, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.r.l., wymagający położenia gruntów chronionych w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Organy dokonały bowiem pomiaru w tym zakresie w odniesieniu do całych działek ewidencyjnych o nr A i B, gdy tymczasem teren inwestycji ograniczał się do części tych działek (por. k. 113). Należy podkreślić, że zagadnienie, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestora, może być ewentualnie przedmiotem ocen organu prowadzącego postępowanie główne – dotyczące ustalenia warunków zabudowy, a nie organu orzekającego w postępowaniu uzgodnieniowym (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 12 października 2022 r., sygn. II SA/Ke 440/22, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Go 643/22). Z dokonanych pomiarów uwidocznionych na załączniku graficznym nr 5 (k. 113) wynika zaś, że najdalej oddalony od drogi publicznej gminnej nr 311007T fragment terenu inwestycji oznaczonego jako "ABCD" znajduje się w odległości 49 m.
Niemniej jednak za słuszny należy uznać wywód organów co do tego, że nie został w tym przypadku spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.r.l., zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu ma zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.
Zgodnie z art. 4 pkt 29 u.o.r.l. przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Z kolei jak wynika z art. 4 pkt 30 tej samej ustawy obszar zwartej zabudowy jest obszarem wyznaczonym przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
Wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy uwidoczniono na załączniku graficznym nr 4 na k. 112. Prawidłowo przy tym w ocenie Sądu przy wyznaczeniu "zgrupowania nie mniej niż 5 budynków" nie wzięto pod uwagę budynku, który jest przedmiotem wniosku. Postępowanie legalizacyjne dotyczące tego budynku jest bowiem dopiero w toku, a zatem nie można uznać, że funkcjonuje on w sposób legalny w obrocie prawnym i że może być podstawą wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy.
Za budynki służące do wyznaczenia tego obszaru prawidłowo uznano natomiast 5 budynków mieszkalnych oznaczonych na załączniku graficznym nr 4 numerami od 1 do 5, usytuowanych na działkach o numerach ewidencyjnych E, F, D, C i G. Największa wzajemna odległość tych budynków nie przekracza bowiem 100 m, tj. odległość pomiędzy budynkiem nr 1 na działce nr G a budynkiem nr 2 na działce nr C wynosi ok. 23 m, odległość między budynkiem nr 2 a budynkiem nr 3 na działce nr D wynosi ok. 23 m, odległość między budynkiem nr 3 a budynkiem 4 na działce nr E wynosi ok. 7 m, zaś odległość między budynkiem nr 4 a budynkiem 5 na działce nr F wynosi ok. 39 m.
Obszar zwartej zabudowy wyznaczono stosując się do dyspozycji przytoczonego wyżej art. 4 pkt 30 u.o.r.l., co szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. I tak, za skrajne budynki w wyznaczonym obszarze przyjęto budynek nr 1, położony na działce nr G, i budynek nr 5, położony na działce nr F. Budynek nr 1 położony jest od północnej, zachodniej i południowej granicy działki w odległości mniejszej niż 50 m, w związku z czym obwiednię, o jakiej mowa w art. 4 pkt 30, poprowadzono po północnej, zachodniej i południowej granicy działki. Budynek skrajny oznaczony nr 5 na działce F znajduje się od północnej, wschodniej i południowej granicy działki. Od strony północnej i południowej znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki, w związku z tym obwiednię wyrysowano w tych kierunkach geograficznych po granicy działki. Z kolei od strony wschodniej znajduje się w odległości powyżej 50 m, a zatem obwiednię poprowadzono w tym kierunku odmierzając odległość 50 m od krawędzi budynku. Dla budynków położonych pomiędzy budynkami nr 1 i nr 5 (tj. budynku nr 2 na działce o numerze ewidencyjnym C, nr 3 na działce o numerze ewidencyjnym D i budynku nr 4 na działce o numerze ewidencyjnym E) obwiednię poprowadzono jedynie w celu zamknięcia obszaru zwartej zabudowy po stronie północnej, zachodniej, wschodniej i południowej. Od strony wschodniej i południowej dla budynku nr 2 oraz od strony wschodniej dla budynku nr 3 odległość od granicy działek, na których są położone, jest większa niż 50 m, w związku z czym obwiednię poprowadzono odmierzając 50 m od granic tych budynków. Po stronie zachodniej dla budynku nr 2 obwiednię poprowadzono po granicy działki, ponieważ odległość budynku od tej granicy była mniejsza niż 50 m. Z kolei od strony północnej i zachodniej dla budynku nr 4 odległość od granicy działki, na której jest położony, jest mniejsza niż 50 m, w związku z czym obwiednię poprowadzono po granicy działki w tych kierunkach geograficznych.
Z tak wyznaczonego obszaru, którego sposób ustalenia został przedstawiony w sposób rzetelny, jasny i szczegółowy, wynika, że co najmniej połowa powierzchni działek objętych wnioskiem nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, ponieważ jest położona całkowicie poza nim. Zasadnie zatem organy przyjęły, że nie został w tym przypadku spełniony warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.r.l., a w konsekwencji nie można mówić o zaistnieniu wyjątku przewidzianego w art. 7 ust. 2a od uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, co wykluczało możliwość pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.