II SA/Ke 286/19

II SA/Ke 286/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Chobian
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 1933/19 - Wyrok NSA z 2020-05-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 446
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
art. 16 ust. 4
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz- Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "..." Transport Osobowy D. K. w S. na uchwałę Rady Gminy w Mniowie z dnia 28 grudnia 2012r. nr 66/XXVI/2012 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "..." Transport Osobowy D. K. w S. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 66/XXVI/2012, w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Mniów oraz zasad korzystania z nich, Rada Gminy w Mniowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 152 poz. 1593 ze zmianami) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13), ustaliła w § 2 uchwały, że stawka opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Mniów będzie wynosić 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały Rada podała, że źródłem finansowania zadań gminy w zakresie transportu drogowego zbiorowego mają być opłaty za korzystanie z przystanków. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym daje w art. 16 ust. 4 i 5 podstawę prawną podjęcie uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustalenie opłaty na poziomie 0,04 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie części kosztów bieżącego utrzymania przystanków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 2 wniósł D.K., który zarzucił naruszenie art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że pomimo iż powyższy przepis wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich. Zaznaczył, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały.
Skarżący podniósł, że w transporcie publicznym na terenie gminy Mniów od początku wejścia w życie skarżonej uchwały występowały minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Zdaniem skarżącego stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca, a której zakazuje.
Wnoszący skargę zaznaczył, że ponieważ świadczy usługi przewozu osób na liniach, które przebiegają przez przystanki zlokalizowane na terenie gminy Mniów, to posiada legitymację do wniesienia skargi. Co istotne uiszcza on opłaty za korzystanie z przystanków na terenie tej gminy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Organ wskazał, że na terenie Gminy Mniów transport odbywa się przez busy z liczbą miejsc około 20. Tylko PKS dysponował środkami transportu powyżej 20 miejsc siedzących. Ponieważ w Gminie Mniów dominujący jest transport busami w niniejszej sprawie nie doszło do dyskryminacji przy ustaleniu stawki w wysokości 0,04 zł. Zdaniem organu nie jest również uprawnione stanowisko, że tylko z uzasadnienia uchwały można wyprowadzić wniosek, że organ ustalając jednakową stawkę nie doprowadził do dyskryminacji. Taką okoliczność można bowiem również wyprowadzić z ustaleń faktycznych w sprawie.
Kończąc organ stwierdził, że za odrzuceniem skargi przemawia jej przedwczesność, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło 18 lutego 2019 r., a skarga została złożona 28 marca 2019 r.,
Organ dodał, że projekt ustawy i uzasadnienie projektu nie stanowi prawa obowiązującego dla rady gminy podejmującej uchwały w ramach kompetencji ustawowych, a jedynie w uzasadnieniu projektu do ustawy można odnaleźć okoliczności, które powinny być uwzględnione: m.in. wielkość używanego taboru, czy standard przystanków i dworców.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, lub o jej odrzucenie, ewentualnie o potraktowanie skargi jako bezprzedmiotowej w związku z podjęciem przez Radę Gminy Mniów uchwały z dnia 26 marca 2019 r. uchylającej zaskarżoną uchwałę. Podniósł, że na terenie gminy ilość środków transportowych powyżej 20 miejsc siedzących, z których korzystają przewoźnicy jest marginalna i dlatego pierwotna stawka nie została zróżnicowana. Taki motyw zaskarżonej uchwały nie został ujęty ani w jej uzasadnieniu, ani w żadnych dokumentach poprzedzających jej podjęcie.
Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód delegowany do Prokuratury Okręgowej, który zgłosił swój udział w sprawie przyłączył się do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy powtarzalnych sytuacji wszystkich jej adresatów, tj. operatorów i przewoźników określonych generalnie.
Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika organu, że skarga jest bezprzedmiotowa w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Do momentu utraty mocy przez zaskarżoną uchwałę tj. po 26 marca 2019 r., nałożona tą uchwałą powinność ponoszenia opłat obowiązywała. Utrata przez nią mocy ze skutkiem ex nunc nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 27 września 2007 roku sygn. akt II OSK 1046/07).
W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Przechodząc dalej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta 28 grudnia 2012 r., a więc przed wejściem w życie wspomnianej ustawy. Z tych powodów strona skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała. Z odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać – organ nie uzasadnił zarzutu na podstawie okoliczności niniejszej sprawy, lecz przytoczył jedynie obszernie poglądy doktryny – że wniesienie skargi przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania (30 dni w sprawie upłynęło), czyni skargę przedwczesną.
Z poglądem tym nie można się zgodzić. Jedynym bowiem warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 kpa). Przepis art. 35 kpa przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 kpa, przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.
Idąc dalej stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie, zgodnie z którym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine ustawy o transporcie, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy w Mniowie, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia, jak również z wyjaśnień organu i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Pozyskanie środków finansowych z omawianych opłat, które zostaną przeznaczone na pokrycie części kosztów utrzymania przystanków, na które wskazuje organ w uzasadnieniu uchwały, nie może uzasadniać zastosowania jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, w sytuacji gdy organ nie zwrócił w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine – zróżnicowania wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują.
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu tej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916), podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za korzystanie z nich mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.".
Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei pojęcie wielkości taboru należy zdaniem Sądu odnosić do wielkości pojazdów użytkowanych przez danego przewoźnika, a nie do ich ilości. Ilość tych pojazdów bowiem i będąca jej pochodną ilość zatrzymań na poszczególnych przystankach znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w wysokości opłat za korzystanie z tych przystanków, skoro opłaty te są ustalane za każde zatrzymanie dowolnego pojazdu przewoźnika na tych przystankach.
Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Większe pojazdy wymagają też większych zatok przystankowych oraz zjazdów na nie, co wiąże się z większymi kosztami ich zbudowania i utrzymania. Większe pojazdy, o większym nacisku na oś powodują też szybsze zużycie i częstsze uszkodzenia nawierzchni dróg w rejonie przystanków, co też wiąże się z większymi kosztami ich remontów. Stąd uzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Mniów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.
Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie podnosił, że ilość środków transportu powyżej 20 miejsc siedzących, z których korzystają przewoźnicy jest marginalna i dlatego stawka nie została zróżnicowana. Jednak taki motyw zaskarżonej uchwały nie został ujęty ani w jej uzasadnieniu, ani w żadnych dokumentach poprzedzających jej podjęcie, co przyznał na rozprawie pełnomocnik organu.
Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawowe stanowiące podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 tej ustawy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.
Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 2.
O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (300 zł) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.