II SA/Ke 281/23

II SA/Ke 281/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Sylwester Miziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1, art. 154, art. 153, art. 200 w związku z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lipca 2021r. w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 61/21 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29.03.2023 r. R. K. (zwany dalej "stroną" bądź "skarżącym") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo, zatytułowane jako "skarga na przewlekłość postępowania" prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej "PINB" bądź "organem") w sprawie wniosku z 15.03.2019 r." o nakazanie wstrzymania nielegalnych prac budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalno-usługowym przy [...] i przywrócenie do stanu zgodnego z prawem (znak sprawy: PINB-SO.5160.7.2019.1).
W uzasadnieniu strona wskazała, że Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") postanowieniem z 24.09.2020 r. wyznaczył dla PINB termin rozpatrzenia sprawy do 20.11.2020 r. PINB, pomimo wyznaczonego terminu do rozstrzygnięcia sprawy i ciążącego na nim obowiązku nie wydał żadnego aktu administracyjnego. W rezultacie, od wniesienia wniosku upłynęło ponad cztery lata, a pomimo tego organ nie zakończył postępowania. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Zasada sformułowana art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a. Wyrokiem z 22.07.2021 r. o sygn. akt II SAB/Ke 61/21 tut. Sąd stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB i zobowiązał organ do załatwienia sprawy – w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. PINB zignorował wyrok Sądu – wobec czego pismem z 14.09.2022 r. skarżący wezwał ten organ do wykonania ww. wyroku w terminie 14 od dnia doręczenia wezwania. Pomimo tego, PINB do dnia dzisiejszego nie zakończył postępowań. Tym samym, zdaniem strony, organ nie podejmował przez cztery lata żadnych czynności, istotnych i skutecznych – które prowadziłyby do zakończenia postępowania, jak i wykonania wyroku Sądu (przez ponad półtora roku) co sprawia, że PINB pozostaje w bezczynności, która osiągnęła poziom kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
- ponowne zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie – w terminie miesiąca od daty doręczenia przez sąd akt organowi;
- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez PINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
- wymierzeniu PINB kary grzywny za niewykonanie ww. wyroku.
W piśmie z 3 maja 2023 r. strona sprecyzowała, że przedmiotem złożonej skargi było niewykonanie ww. wyroku z 22.07.2021 r. o sygn. akt II SAB/Ke 61/21.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że w podczas kontroli przeprowadzonej 10.05.2021 r. stwierdzono, ze J. K.-S. (zwany dalej "inwestorem") wykonuje roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie strychu mieszkania nr 5 znajdującego się na II piętrze w budynku mieszkalno-usługowym przy [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na strychu wykonywane były m. in. prace polegające na ociepleniu dachu i stropu oraz wyłożeniu dachu i stropu od wewnątrz płytami gipsowo-kartonowymi, w części strychu budynku wydzielone zostały pomieszczenia ściankami działowymi. W innej części strychu na fragmencie znajdowała się podłoga z płyt OSB. W dniu kontroli stwierdzono, że została wykonana instalacja elektryczna, instalacja klimatyzacji, instalacja c.o. i instalacja wod.-kan. Ustalono, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę na wykonanie remontu i przebudowę strychu i mieszkania nr 5, ani też zgody Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach na wykonanie tych prac. Postanowieniem z 12.05.2021 r. PlNB wstrzymał w terminie natychmiastowym roboty budowlane przy remoncie i przebudowie strychu mieszkania nr 5 w budynku mieszkalno-usługowym przy [...], wykonywane przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na prowadzenie tych robót. Postanowieniem z 9.07.2021 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, utrzymał w mocy ww. postanowienie. Następnie, decyzją z 12.07.2021 r. znak: PINB-SO.5160.7.2019.1 PINB nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na remoncie i przebudowie strychu i mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy [...]. Ostateczną decyzją z 20.09.2021 r. ŚWlNB, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tym samym, zdaniem organu, zakończyła się sprawa ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przy remoncie i przebudowy strychu mieszkania nr 5 w ww. budynku mieszkalno-usługowym.
Ponadto, wskazano, że 13.08.2021 r. do PINB wpłynął ww. wyrok z 22.07.2021r. o sygn. akt II SAB/Ke 61/21, a w dniu 14.09.2022 r. wpłynęło pismo R. K., wzywające organ do wykonania ww. wyroku.
W wyniku kontroli przeprowadzonej 10.05.2021 r. stwierdzono, że pozostałe roboty wymienione we wniosku z 15.03.2019 r. zostały już wykonane i w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże z uwagi na fakt, że kamienica nr [...] została wpisana do rejestru zabytków województwa kieleckiego decyzją z [...] i podlega ochronie prawa, PINB zawiadomieniem z 11.09.2022 r. wszczął z urzędu postępowania w sprawie następujących robót budowlanych przy ww. budynku, wykonywanych bez wymaganego zezwolenia na budowę:
- montażu instalacji gazowej (znak: PINB-SO.5160.40.2022.1),
- montażu klimatyzacji w [...] (znak: PINB-SO.5160.46.2022.1),
- montażu wywiewu z [...] (znak: PINB-SO.5160.47.2022.1),
- montażu klimatyzacji (znak: PINB-SO.5160.48.2022.1),
- nadbudowy lokalu na I piętrze (znak: PINB-SO.5160.50.2022.1),
- montaż komina stalowego (znak: PINB-SO.5160.40.2022.1),
- wykonania przewodów kominowych z wyprowadzeniem ponad dach (znak: PINB- SO.5160.51.2022.1).
Końcowo organ wskazał, że obecnie postępowania dotyczące ww. robót budowlanych toczą się w PINB oraz przed Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Kielcach, który wyznaczył kontrolę na 17.04.2023 r. Jeżeli ten ostatni organ umorzy te postępowania to również PINB je umorzy, gdyż w normalnym trybie większość z wykonywanych robót budowlanych nie wymagała uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W sprawach tych organ czeka na podjęcie rozstrzygnięcia.
W dniu 25.04.2023 r. PINB przesłał, otrzymane 17.05.2023 r., zawiadomienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach, informujące m.in. o wszczęciu postępowania (zawiadomieniem z 20 grudnia 2022 r.), o ustaleniu najemców "[...]" i "[...] i konieczności wyznaczenia kolejnego terminu oględzin – z ich udziałem, przy czym, prawdopodobnie, zostaną nałożone kary za samowolne prace – po ustaleniu sprawców samowolnych prac.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi było niewykonanie wyroku tut. Sądu z 22.07.2021r. o sygn. akt II SAB/Ke 61/21, którym zobowiązano PINB do załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym [...] w związku z wnioskiem R. K. z 19.03.2019 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi. W podstawie prawnej, w końcowej części uzasadnienia, tut. Sąd powołał art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione.
Wezwanie do wykonania wskazanego wyżej wyroku z 22.07.2021 r. o sygn. akt II SAB/Ke 61/21, jak organ przyznał w odpowiedzi na skargę, wpłynęło do PINB 14.09.2022 r. W rezultacie należy je uznać za wniesione skutecznie, zwłaszcza że w dacie jego złożenia upłynął wyznaczony przez tut. Sąd termin do załatwienia sprawy (60 dni), liczony od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi – co nastąpiło 13.08.2021 r., a więc ponad rok wcześniej (k. 49 akt sądowych w tej sprawie ).
Druga z wymienionych przesłanek zastosowania art. 154 p.p.s.a. wymaga na wstępie wyjaśnienia, że obowiązek związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego jest absolutny w przypadku wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż w takiej sytuacji przedmiotem skargi jest niewykonanie wcześniejszego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 15.09.2021 r., III OSK 3768/21). Jeśli więc – co jest istotne w niniejszej sprawie – nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego istotnego z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, w porównaniu do stanu istniejącego w dniu wydania wyroku podlegającego wykonaniu, to obowiązek nałożony tym wyrokiem, jego zakres, a także ocena prawna i wskazania dokonane w tym wyroku, mają charakter wiążący. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA: z 20.02.2014 r., I OSK 1792/12; wyrok z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11; wyrok z dnia 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.).
W wyroku z 22.07.2021 r. o sygn. akt II SAB/Ke 61/21 tut. Sąd:
I. stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym [...] w związku z wnioskiem R. K. z dnia 19 marca 2019 r.;
II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
III. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy, o której mowa w pkt I, w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę organ argumentuje, że decyzją z 12.07.2021 r. (K-I-14, wydaną już po wniesieniu skargi na bezczynność) – nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na remoncie i przebudowie strychu i mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB – decyzją z 20 września 2021 r. (K-I-18), wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora.
Z zestawienia treści wniosku strony z 15.03.2019 r. z opisanym powyżej rozstrzygnięciem organu I instancji wynika, że organ sprawę tego wniosku załatwił sprawę jedynie częściowo – jako że decyzja PINB z 12.07.2021 r. dotyczy tylko remontu i przebudowy strychu i mieszkania w ww. obiekcie. Tymczasem złożony przez stronę wniosek z 15.03.2019 r. nie ograniczał się jedynie do remontu i przebudowy strychu oraz mieszkania w przedmiotowym budynku, lecz dotyczył wstrzymania prac budowlanych i doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowym [...] do stanu zgodnego z prawem.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że organ przedstawił aż siedem odrębnych tomów akt co do postępowań wszczętych z urzędu 27.092022 r. – a zatem już po złożeniu wezwaniu przez stronę PINB od wykonania ww. wyroku – dotyczących pozostałych prac przy ww. kamienicy, to jest:
- montażu instalacji gazowej (znak: PINB-SO.5160.40.2022.1),
- montażu klimatyzacji w "[...] " (znak: PINB-SO.5160.46.2022.1),
- montażu wywiewu z "[...] (znak: PINB-SO.5160.47.2022.1),
- montażu klimatyzacji (znak: PINB-SO.5160.48.2022.1),
- nadbudowy lokalu na I piętrze (znak: PINB-SO.5160.50.2022.1),
- montażu komina stalowego (znak: PINB-SO.5160.40.2022.1),
- wykonania przewodów kominowych z wyprowadzeniem ponad dach (znak: PINB- SO.5160.51.2022.1).
Zaakcentować zarazem trzeba, że już w protokole z oględzin z 10.05.2021 r. (K-I-2), a zatem jeszcze przed wydaniem przez tut. Sądu wyroku z 22.07.2021 r., PINB ujawnił kominy, klimatyzację i wywiewniki widoczne na zał. zdjęciach – co potwierdza materiał fotograficzny.
Pomimo tego, wydana 12.07.2021 r. decyzja – na jaką powołano się w odpowiedzi na skargę – nie objęła wszystkich robót, których dotyczył wniosek strony z 15.03.2019 r. – o charakterze ogólnym, całościowym, odnoszący się do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem. Tych właśnie prac dotyczą przedstawione obecnie przez organ ww. akta spraw – do tej pory niezakończonych – zarejestrowanych pod odrębnymi sygnaturami.
W rezultacie nie może budzić wątpliwości, że PINB nie wykonał wyroku tut. Sądu z 19.08.2021 r. – na co organ miał czas aż do 12.12.2021 r., kiedy upłynął termin 60 dni, liczony od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi. Wyjaśnieniem takiej bezczynności organu – w kontekście ustalonego w sposób jednoznaczny w ww. orzeczeniu terminu załatwienia sprawy – nie może być oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach co do charakteru samowolnie przeprowadzonych prac. Za wykonanie wyroku nie można zarazem uznać częściowe zastosowanie się do jego treści (decyzją z 12.07.2021 r.), przy jednoczesnym pozostaniu w bezczynności w pozostałym zakresie, wskazanym w szeregu odrębnych akt administracyjnych.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym uzasadniony był złożony przez stronę wniosek o wymierzenie PINB grzywny. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę okoliczność, że organ jedynie częściowo, w niewielkim zakresie załatwił sprawę, Sąd ocenił, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast wpływ na wysokość grzywny miał również dość długi czas od upływu 60 dni od doręczenia PINB prawomocnego wyroku sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 61/21 – znacznie ponad rok.
Z tych wszystkich względów, mając na uwadze charakter omawianej instytucji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że celowym i zasadnym jest nałożenie na organ grzywny w wysokości orzeczonej w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, że wysokość grzywny osiągnie cel przewidziany w przywołanej normie prawnej.
O kosztach orzeczono jak w pkt II sentencji zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).