II SA/Ke 279/25

II SA/Ke 279/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 3, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Ostrowiec Świętokrzyski na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 19 marca 2025 r. znak: NZ.906.1.5.2025 w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach na rzecz Gminy Ostrowiec Świętokrzyski kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 19 marca 2025 r., [...], Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach (ŚPWIS) po rozpatrzeniu odwołania G. Ś., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowcu Świętokrzyskim (PPIS) z 23 grudnia 2024 r., którą nałożono na G. Ś. opłatę w wysokości kosztów związanych z kontrolą w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie dopuszczenia do użytkowania przedsięwzięcia w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
G. Ś. wnioskiem z 31 października 2024 r. zawiadomiła PPIS o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu/inwestycji polegającej na: budowie boiska wielofunkcyjnego z zadaszeniem oraz budynku łącznika (wraz z instalacją gazową i elektryczną w obiektach) oraz przebudowie istniejących utwardzeń terenu na działce nr ew. 99 (obręb 11, arkusz 3) w ramach zadania "Budowa nowego boiska wielofunkcyjnego wraz z zadaszeniem o stałej konstrukcji przy Publicznej Szkole Podstawowej Nr [...] w O. Ś. w systemie zaprojektuj i wybuduj".
PPIS w toku prowadzonego postępowania i po dokonanej kontroli 15 listopada 2024 r. oraz analizie przedłożonych do wniosku dokumentów, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 2a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 416) dalej jako u.p.i.s. oraz art. 56 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. DZ. U z 2024 r poz. 725 ze zm.), 19 listopada 2024 r. wydał opinię sanitarną, w której nie zgłosił sprzeciwu w związku z dopuszczeniem do użytkowania w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych inwestycji. Następnie, organ I instancji zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji opłatowej w związku z przeprowadzoną kontrolą obiektu 15 listopada 2024 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska, po czym wydał decyzję z 23 grudnia 2024 r.
Organ II instancji utrzymując w mocy powyższą decyzję przywołał brzmienie art. 3 i 36 ust. 1 u.p.i.s., przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenie nr 2/2024 z 1 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ostrowcu Świętokrzyskim w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z którego wynikała szczegółowa kalkulacja nałożonej na inwestora opłaty.
Organ II instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z 23 grudnia 2024 r. PPIS wskazał, że w niniejszej sprawie przeprowadzono kontrolę 15 listopada 2024 r. i w związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne oraz przeprowadzono analizę: dokumentacji projektowej, decyzji Starosty Ostrowieckiego zatwierdzającej dokumentację projektową i udzielającej pozwolenia na budowę, pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora, protokołu z badań skuteczności wentylacji mechanicznej, atestów higienicznych na użyte materiały, dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy dla robót budowlanych wykonanych bez odstępstw od zatwierdzonego projektu.
Organ odwoławczy zaznaczył, że nałożona opłata uwzględnia bezpośrednie i pośrednie koszty wykonania czynności podjętych przez pracowników organu I instancji w związku z przeprowadzeniem kontroli i wydaniem opinii sanitarnej. Stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja z 23 grudnia 2024 r. ustala opłatę wyłącznie za przeprowadzenie kontroli, gdyż załączona do niej kalkulacja wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty zostały uwzględnione koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do wydania opinii. Tak ustalona opłata odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonywaną czynnością urzędową i mieści się w pojęciu kosztów postępowania. Nie ma przeszkód, aby opłata ustalana za inne czynności wykonywane przez organy sanitarne, obejmowała zwrot kosztów postępowania związanego z dokonaną czynnością urzędową, jaką niewątpliwie jest dopuszczenie do użytku obiektów budowlanych. Ponieważ uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych jest postępowaniem wszczynanym na żądanie strony, a obowiązek uczestniczenia w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wymogiem ustawowym, zobowiązanym do uiszczenia opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest podmiot, na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 36 ust. 1 in fine u.p.i.s.).
Zdaniem organu odwoławczego, nałożona opłata została ustalona właściwie, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również akty wewnętrzne. Inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych organy, w tym Państwową Inspekcję Sanitarną. Nie ulega wątpliwości, że bez podstawowych czynności, jakimi są kontrola i analiza dokumentacji, rozpoznanie sprawy nie byłoby możliwe. Są to czynności, bez których organ nie byłby w stanie zająć stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wskazał na jakiej podstawie została ona wydana oraz przedstawił koszty jednostkowe i sposób oszacowania nałożonej opłaty. Analiza przedłożonych w sprawie dokumentów wykazała, że nałożona opłata w kwocie [...]zł została ustalona prawidłowo.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, G. Ś. powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1. art. 36 ust. 1 u.p.i.s. poprzez uznanie, że stanowi on podstawę do wymierzenia opłaty w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w zakresie zajęcia stanowiska w związku z dopuszczeniem do użytkowania przedsięwzięcia w sytuacji, gdy czynności poczynione przez organ nie stanowią innych czynności uzasadniających naliczenie takiej opłaty;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienie, czy przeprowadzenie standardowej kontroli obiektu i zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej organowi I instancji przez inwestora celem przygotowania stanowiska w sprawie mieści się w katalogu innych czynności, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s.
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i niewyjaśnienie, czy przeprowadzenie standardowej kontroli obiektu, zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej organowi i zajęcie stanowiska w sprawie mieści się w katalogu innych czynności o jakich mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że organ I instancji przeprowadził kontrolę obiektu i dokonał analizy przedłożonej mu dokumentacji, nie wykonując przy tym żadnych innych czynności generujących konieczne do poniesienia, dodatkowe koszty. Wyrazem tego było szczegółowe wyliczenie wysokości opłaty, obejmujące wyłącznie koszty czynności biurowych. Organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w tym zakresie zarzutów.
Zdaniem strony skarżącej organ pominął, że nie każda czynność podejmowana w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania, gdyż opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Tymczasem w celu załatwienia żądania gminy organ nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów. Wprawdzie organ I instancji dokonał kontroli obiektu, jednak czynność ta (nie będąca podróżą służbową poza miejscowość siedziby organu) nie wygenerowała żadnych kosztów, czego wyrazem jest treść kalkulacji opłaty, gdzie w pozycji koszty dojazdu figuruje cyfra 0.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Z tego względu pomimo braku zarzutów skargi kwestionujących wysokość nałożonej opłaty, Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również w tym zakresie.
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji.
Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca opłatę w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w kwocie [...]zł za czynności związane z kontrolą w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie dopuszczeniem przedsięwzięcia do użytkowania.
Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 36 ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Dla interpretacji powołanego wyżej przepisu istotne znaczenie ma pojęcie "innych czynności", które nie zostało zdefiniowane w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani też ustawa ta nie wymienia takich czynności.
Pojęcie "inne czynności" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 u.p.i.s., określającym zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ale również mając na względzie okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Jak stanowi art. 3 u.p.i.s., do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności:
1) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów ogólnych gminy;
1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych;
2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących:
a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych,
b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie;
3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej;
4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.
Na tle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że sformułowanie "inne czynności" dotyczy szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w merytorycznym związku, czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyroki z 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1374/08, z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 449/08, z 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/08). Dla zastosowania tego przepisu istotne jest to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w analizowanej sprawie, po wydaniu w trybie art. 56 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2024 r poz. 725 ze zm.), opinii sanitarnej z 19 listopada 2024 r. w związku z dopuszczeniem inwestycji do użytkowania w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaistniały podstawy do zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W kwestii dopuszczalności zaliczenia określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06 uznając, że zaliczenie określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w trybie art. 106 k.p.a. w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Nadto w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że opłata w świetle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie jest za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane".
Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, określonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydanym na podstawie zawartego w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. upoważnienia ustawowego.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, mieszczą się także koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przy ocenie kosztów związanych z działalnością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.i.s. należy mieć na uwadze, że generalnie uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych nie skutkuje po stronie zainteresowanych podmiotów obowiązkiem poniesienia kosztów związanych z tym uczestniczeniem.
Przyjęte w art. 36 u.p.i.s. rozwiązanie jest więc szczególne z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności i jako takie powinno być interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1360/20, zgodnie z którym "nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postepowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które powstały wyjątkowo". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Uznał bowiem, że "Gmina w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, w tym ekspertyzę. W celu załatwienia żądania Gminy organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji uznając w tej konkretnej sprawie, że nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę". Za taką interpretacją przemawia również treść art. 36 ust. 1 u.p.i.s., który stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Chodzi tu zatem nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru, ale tylko takie czynności, które pozostają z zapobiegawczym nadzorem w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy.
Z lektury akt wynika, że ustalając koszty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. opłaty za inne czynności uwzględniono: koszty bezpośrednie – czas trwania czynności kontrolnych – 1 h i czas pracy nad analizą dokumentacji – 1 h/obie te pozycje x [...] zł (stawka godzinowa pracownika) w sumie [...] zł; koszty pośrednie – procentowy narzut kosztów pośrednich w wysokości 33,51%, koszt narzutu wyniósł [...] zł. Suma kosztów wyniosła [...] zł, do zapłaty [...] zł. Przy wyliczeniu wymienionych kosztów bezpośrednich i pośrednich organ kierował się zarządzeniem Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 1 lutego 2024 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności podejmowane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ostrowcu Świętokrzyskim w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, przytoczonym również przez ŚPWIS, wystąpienie kosztów w niniejszej sprawie spowodowało przeprowadzenie 15 listopada 2024 r. kontroli obiektu oraz analiza dokumentacji: projektowej (projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany), decyzji Starosty [...] zatwierdzającej dokumentację projektową i udzielającej pozwolenia na budowę, pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora, protokołu z badań skuteczności wentylacji mechanicznej, atestów higienicznych na użyte materiały, dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy dla robót budowlanych wykonanych bez odstępstw od zatwierdzonego projektu.
W ocenie Sądu, uzasadnienia organów w zakresie poniesionych kosztów są zbyt lakoniczne, aby uznać, że doszło do prawidłowego ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Przede wszystkim, mając na względzie podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku II OSK 1360/20 należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił, jakie ponadstandardowe koszty poniósł w związku z wydaniem opinii sanitarnej z 19 listopada 2024 r.
Takim kosztem nie może być czas poświęcony na przeglądanie dokumentacji, gdyż niewątpliwie czynność ta należy do podstawowych w przypadku wydania takiej opinii, zaś organ nie wykazał, aby w ramach tej czynności przeprowadzał szczególne dowody, czy też podejmował szczególne procedury, analizy i opracowania niezbędne do zajęcia stanowiska i wydania opinii. Trzeba również podnieść, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że opłata określona w wymienionym przepisie nie przysługuje za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie opinii sanitarnej o niezgłoszeniu sprzeciwu). Oczywistym jest, że wydanie rozstrzygnięcia – w niniejszym przypadku opinii - nie jest możliwe bez co najmniej uprzedniej analizy dokumentacji, zatem jest to podstawowa, a nie ponadstandardowa czynność w każdym postepowaniu administracyjnym. Podobnie jeśli chodzi o samą czynność kontroli również organ nie wykazał, aby w jej trakcie doszło do powstania jakiś wyjątkowych kosztów. Wręcz przeciwnie, czynność ta nie wygenerowała nawet kosztów dojazdu, które są wyodrębnione w kalkulacji kosztów jako osobny koszt bezpośredni i w tym przypadku wynoszą 0 zł. Wreszcie nie wyjaśniono, na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową pracy pracownika.
Wadliwość dotyczy również ustalenia kosztów pośrednich, gdyż w tym przypadku organ ograniczył się jedynie do wskazania wysokości narzutu, bez wyjaśnienia w jaki sposób ustalono go w wysokości 33,51% jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich.
Na koniec należy dodać, że rozpatrując sprawę Sąd dostrzegł, że w orzecznictwie NSA doszło do rozbieżności w wykładni kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., czego następstwem są różne rozstrzygnięcia w rodzajowo podobnych sprawach dotyczących opłat za sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Według jednego z prezentowanych poglądów, wobec ustanowionej na gruncie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zasady odpłatności za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw, aby z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie można było wyłączać typowe czynności procesowe związane z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związane z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego. [...] Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem prawa (tj. art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zasadą jest odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, która ciąży – poprzez obowiązek poniesienia opłaty (zdanie drugie art. 36 ust. 1) na osobach lub jednostkach organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś wyjątki od tej zasady w odniesieniu do bieżącego nadzoru sanitarnego zostały ustanowione w ust. 2 art. 36 przywołanej ustawy, a pewne jej modyfikacje wynikają z jej art. 36 ust. 2a – 3a (wyroki NSA: z 10 lipca 2025 r. II GSK 2603/24 i z 3 września 2025 r. II GSK 303/25).
Według drugiego natomiast poglądu, przepisy o opłatach za czynności podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniach jurysdykcyjnych w administracji (głównych lub incydentalnych w ramach współdziałania) wchodzących w skład znacznie szerszej aktywności "dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" są szczególnymi rozwiązaniami dotyczącymi kosztów postępowania administracyjnego, które co do zasady (legi generali) zawarte zostały w art. 261 i n. k.p.a. [...] Czynności procesowe nałożone na PPIS przez art. 54 ust. 4 ust. 2a w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) i art. 106 § 5 k.p.a. obejmujące wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są czynnościami wynikającymi z ustawowych obowiązków organu, wynikają z regulacji kompetencyjnej, i bez wyraźnego przepisu prawa łączącego wydanie takiego postanowienia z opłatą o podłożu publicznoprawnym, organ nie ma tytułu aby ją wymierzać z powołaniem się na regulacje o własnym specjalistycznym zakresie działania (tj. o bieżącym i zapobiegawczym nadzorze sanitarnym). Ustawodawca w wypadkach gdy jego wolą jest obciążenie strony już samą urzędową czynnością jurysdykcyjną (wydaniem decyzji, postanowienia) wprost wskazuje na taki akt i należność związaną z samym jego wydaniem. [...].Samo więc sporządzenie tekstu postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanie takiego postanowienia (obejmujące z konieczności nakład odpłatnej pracy urzędnika, zapewnienie mu legalnych warunków pracy, koszt papieru, druku, sprzętów biurowych) nie należy do innych niż badania laboratoryjne czynności, które rodzą koszt wykonania czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s.; tym samym, takie wydatki organu nie wchodzą w skład podstawy ustalenia opłaty określonej w art. 36 ust. 1 zd. drugie i art. 36 ust. 4 u.p.i.s. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U. z 2010 r Nr 36, poz. 203 (zob. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, z 10 lipca 2025 r. II GSK 2652/24).
Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zdeterminowane zostało tym drugim poglądem, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powodów, o których była wyżej mowa.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku oraz w przywołanym orzecznictwie, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w sposób, który czytelnie i jednoznacznie odzwierciedli stanowisko organu w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu (100 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (90 zł). Koszty te zostały określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).