II SA/Ke 271/19

II SA/Ke 271/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 854/20 - Postanowienie NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 , art. 7, art. 106 § 3 , art. 133 § 1, art. 53 § 2, art. 183 § 2 pkt 3, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 446
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 48
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art.  95 ust.  1
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1 , 2, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 72 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr LI/299/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Połaniec na rzecz [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] (zwana dalej A) wniosła w dniu 25 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec (zwanej dalej m.p.z.p. lub plan miejscowy), zarzucając naruszenie:
1) art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., w związku § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez nieokreślenie zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki, stanowiących zasady ochrony środowiska, przy jednoczesnym ustaleniu na obszarze występowania złoża siarki rodzimej przeznaczenia terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, co wyklucza możliwość racjonalnego wykorzystania złoża i jego ochrony, a co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego,
2) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, dalej p.g.g.) poprzez wprowadzenie na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej, przeznaczenia terenu, które wyklucza wykorzystanie tego terenu pod eksploatację siarki, co istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego,
3) naruszenie art. 72 ust. 1 w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej p.o.ś.) poprzez wprowadzenie na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej przeznaczenia terenu, które nie zapewnia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji kopaliny, co istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego.
Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. (data wpływu - 1 marca 2019 r.), na które organ odpowiedział w sposób odmowny uchwałą nr IX/50/2019 z dnia 13 marca 2019 r.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w części tekstowej i graficznej m.p.z.p. zawarto informację, iż na obszarze planu miejscowego występuje złoże siarki. Jednocześnie w § 1 ust. 6 pkt 2 uchwały wskazano, że granice złóż siarki są elementami informacyjnymi nie stanowiącymi ustaleń planu. Z kolei zgodnie z § 5 dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono, że "uwzględnia się ochronę surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych, w północno-zachodniej części obszaru objętego planem". Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004r. nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z:
a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.),
b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
W tym ostatnim zakresie A. wskazała, że w m.p.z.p. brak jest w zasadach dotyczących ochrony środowiska jakichkolwiek zakazów, nakazów, dopuszczeń czy ograniczeń – jest jedynie informacja, że w planie "uwzględnia się ochronę złóż siarki na terenach dotychczas niezainwestowanych". W rezultacie konstrukcja ta nie czyni zadość przywołanym przepisom, gdyż nie wiadomo w jaki sposób następuje ochrona złoża siarki. Podobnie, pozostałe przepisy m.p.z.p. nie zawierają zakazów, ograniczeń czy nakazów, które odnosiłyby się do ochrony złoża siarki i jego uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów.
A. zarzuciła, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), zapewniając warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Tymczasem na obszarze udokumentowanego i ujawnionego złoża siarki rodzimej na nieruchomościach A. (i nie tylko) wprowadzono przeznaczenie terenu pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny (PP), co wyklucza prowadzenie eksploatacji, jak również zagraża samemu bytowi złoża i jego eksploatacji w przyszłości. Natomiast kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust.3 p.g.g.), tak aby w przyszłości była możliwa eksploatacja złoża. Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają zaś kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny – które to pojęcie nie jest zdefiniowane. A. podkreśliła, że to koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża i w tym zakresie art. 95 ust. 1 p.g.g. nie zawiera żadnego wyjątku. Zdaniem skarżącej, powołującej się na art. 125 p.o.ś., skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu p.o.ś
Końcowo A. wyjaśniła, że prowadzona działalność wydobycia opiera się o metodę [...], która może prowadzić do odkształcania powierzchni terenu. Tym samym osiadanie terenu praktycznie uniemożliwia prowadzenie wydobycia pod obiektami kubaturowymi. Dlatego też na obszarze wydobycia prowadzona jest profilaktyka konstrukcyjno-budowlana, sprowadzająca się do wykupu i rozbiórki istniejących obiektów budowlanych oraz równoczesnym zakazem ich wnoszenia.
Ubocznie zauważono, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego odnotowuje, że "Od kilku lat obserwuje się wzrost zainteresowania siarką rodzimą, co wiąże się ze wzrostem jej wydobycia". W ramach analizy SWOT dla województwa wskazuje się tą okoliczność jako atut samego regionu – a w m.p.z.p. nie dostrzega się tego znaczącego uwarunkowania, mającego znaczenie nie tylko lokalne, ale regionalne, przyjmując rozwiązania daleko szkodzące interesom regionu i jego mieszkańcom.
Mając na uwadze powyższe A. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonym zakresie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zakwestionowany m.p.z.p. już nie obowiązuje, gdyż – w zakresie istotnym z punktu widzenia zarzutów skargi – zostały do niego wprowadzone zmiany odnoszące się do obszaru udokumentowanego złoża siarki rodzimej, którego jedno z przeznaczeń oznaczone symbolem PP skarżąca kwestionuje. Wprawdzie w skardze (w uzasadnieniu) wspomniano, że zaskarżona uchwała podlegała zmianom, jednakże nie rozszerzono zakresu zaskarżenia na dalsze uchwały zmieniające przedmiotowy plan miejscowy:
- nr LIX/381/14 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 23 czerwca 2014r. (Dz. U. Woj. Święt. z 2014r. poz. 2196) - § 2 i 4,
- nr V/19/2015 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. (Dz. U. Woj. Święt. z 2015r. poz. 842) - § 2 i 4.
Zmiany wynikające z powyższych uchwał polegały na swego rodzaju zaktualizowaniu zapisów planu w związku z wykonaniem na tym terenie pełnego uzbrojenia terenu, w tym dróg. Teren oznaczony symbolem PP13 (§ 11 ust. 4 m.p.z.p. w brzmieniu z 2010r.) kolejno dzielił się na tereny oznaczone jako PP15 i PP16, zaś w 2015 r. - zachodzą dalsze podziały ww. terenu na tereny oznaczone od PP17 aż do PP22 o przeznaczeniu pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, z możliwością sytuowania usług, w tym budynków biurowych. Zdaniem organu zarzuty skargi zostały sformułowane ogólnikowo, bez wskazania (poza odwołaniem w uzasadnieniu skargi do § 1 ust. 6 pkt 2 oraz § 5 pkt 6) konkretnych zapisów planu, do których się odnoszą. W tym zakresie organ wskazał, że:
- udokumentowane złoża siarki jako zatwierdzone zasoby geologiczne na dzień 31.05.1973r. zostały uwzględnione w planie miejscowym poprzez oznaczenie granic złóż siarki na rysunku planu zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 14 m.p.z.p.;
- złoża siarki znajdują się na terenach oznaczonych symbolami: R (§ 13), dawne PP 13 (§ 11 ust. 4); aktualnie częściowo na terenie PP15, PP17, PP18, PP19, PP20, PP21, ZL (§ 16) oraz ZL1 (§ 16) oraz pod drogami; odnośnie tego terenu we ww. zapisach planu ustalono szczegółowo, formułując stosowne nakazy, zakazy i dopuszczenia, ich przeznaczenie, w tym zasady zagospodarowania i zabudowy (w zasadzie dopuszczalnej tylko na terenie PP).
Organ podkreślił, że na etapie wyłożenia projektu planu A. nie wnosiła żadnych uwag do projektu planu w trybie art. 18 u.p.z.p., podobnie nie uczestniczyła w procedurze uchwalania kolejnych zmian tegoż planu. Zakwestionowano przy tym stanowisko A., że organ planistyczny, jakim jest Rada Miejska, nie ma kompetencji, w ramach władztwa planistycznego, do oceny racjonalności takiego czy innego zagospodarowania terenów, na których znajduje się udokumentowane złoże, a kompetencja w tym zakresie pozostawiona jest wyłącznie właściwemu ministrowi, na etapie udzielania koncesji. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. organ, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społecznej. M.p.z.p. nie naruszał ustaleń ówcześnie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Połaniec i pozostaje również zgodny z aktualnie obowiązującym Studium. Podkreślając, że ewentualna przyszła eksploatacja złoża siarki nie jest na tym terenie wykluczona, o ile spełnione zostaną inne wymogi ochrony środowiska, wskazano że przy złożu kategorii ,,C" (udokumentowanym jako bardzo konfliktowe, niemożliwe do eksploatacji z uwagi na ochronę środowiska), a za takie uważane jest złoże połanieckie, nie sposób przyjąć, iż ustalone zagospodarowanie terenu narusza zasady ochrony środowiska. Końcowo wyjaśniono, że już od roku 1973 r., w pierwszym dokumencie planistycznym Gminy Połaniec i następnie w kolejnych, granice złoża siarki zostały uwzględnione. Natomiast po upływie ok. 44 lat, ze względu na brak zainteresowania terenem w granicach złóż siarki, Gmina podjęła działania w celu wprowadzenia terenów przemysłowo-usługowych, mających na celu rozwój gospodarczy Gminy – co nie zostało zakwestionowane przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Powołując wymóg z art. 95 ust. 1 p.g.g. wskazano, że został spełniony poprzez wprowadzenie na rysunku planu granic złóż "[...]". Regulacja ta, jak również art. 25 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiąc o konieczności ochrony złóż kopalin, nie określają przy tym szczegółowych wymogów ochrony ani jej form. W doktrynie przyjmuje się, "nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny" (A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, s. 237 powołane [za:] B. Rakoczy, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Lex 2015). Końcowo zaznaczono, że nie sposób wprowadzać nakazów, zakazów, dopuszczeń czy ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na obszarze udokumentowanego konfliktowego złoża celem zapewnienia eksploatacji złoża kopaliny, gdyż byłoby to działanie nieracjonalne, naruszające wyrażoną w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska zasadę zrównoważonego rozwoju (a w jej ramach wyważanie różnych interesów, w tym interesu Gminy jako właściciela terenu, który ze środków własnych został zainwestowany, w pełni uzbrojony i skomunikowany).
W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2019 r. A. wskazała, że:
- ograniczenie się jedynie do części graficznej planu miejscowego ma jedynie walor informacyjny i nie gwarantuje w żaden sposób ochrony złoża, złoża kopalin są elementami środowiska, co jednoznacznie wynika z art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska, natomiast istotą ochrony środowiska jest racjonalne gospodarowanie jego zasobami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
- mając na uwadze nieodnawialność złóż, a więc fakt, że ich utrata jest nieodwracalna, złoża kopalin powinny być chronione w szczególnie troskliwy sposób dla racjonalnego ich wykorzystania – co oznacza możliwość jak najdłuższego ich wykorzystywania, także przez przyszłe pokolenia,
- zabudowa - komunalna, drogowa, przemysłowa - bardzo ogranicza, wręcz wyklucza w przypadku eksploatacji odkrywkowej i niekiedy otworowej, możliwości eksploatacji podziemnej złóż kopalin z powodu wymagań ochrony powierzchni,
- nie można zaakceptować twierdzenia organu, że wystarczającym powodem dla przyjęcia legalności skarżonego aktu jest jego zgodność z ustaleniami Studium, w sytuacji gdy rozwiązania przewidziane w studium również naruszają zasady ochrony udokumentowanych złóż – co było podstawą do złożenia przez odrębnej skargi w tym zakresie,
- ochrona złóż nie została przez ustawodawcę ograniczona czasowo i nawet upływ kilkudziesięciu lat bez podjęcia działalności górniczej nie uprawniał Gminy do wskazania przeznaczenia terenów, które wykluczają eksploatację złoża siarki,
- przywoływany kilkukrotnie przepis art. 72 p.o.ś. nakazuje zapewnienie warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska poprzez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;
- Gmina Połaniec w swojej decyzji planistycznej oparła się jedynie na przesądzeniu o konfliktowości złoża, pomijając szereg okoliczności, chociażby postęp technologiczny od momentu udokumentowania złoża i rzeczywisty wpływ działalności górniczej na środowisko – w artykule pt. "Problem ochrony środowiska w górnictwie otworowym na przykładzie [...] (dr hab. inż. S. Kowalik, mgr inż. M. Gajdowska, mgr inż. J. Herczakowska, Politechnika Śląska) wykazano działania podjęte przez A., minimalizujące wpływ działalności górniczej na środowisko.
- weryfikacja m.p.z.p. przez organ nadzoru nie uniemożliwia złożenia skargi;
- brak wniosków czy uwag skarżącej w procedurze planistycznej nie może być interpretowany jako akceptacja dla przyjętych rozwiązań planistycznych, gdyż nie mamy tutaj do czynienia z typowym przeznaczeniem i wykorzystaniem nieruchomości, jak to ma miejsce przy wyznaczeniu np. drogi publicznej czy terenu usług na prywatnym gruncie.
Przy piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. organ nadesłał "Ekspertyzę w sprawie odpowiedzi planistycznej" przygotowaną w kwietniu 2019 r. przez Towarzystwo Urbanistów Polskich, Ekspertyzę naukową z kwietnia 2019 r. wykonaną na zlecenie Gminy Połaniec przez dr M. S. pt. "Ocena kryteriów środowiskowych złoża perspektywistycznego SR66 Rudniki w aspekcie planowania i zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec". Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w postaci:
postanowień Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z lat 1982-1993 wyrażających zgodę na udzielenie pozwolenia na projektowaną budowę budynku mieszkalnego lub inwentarsko-składowego,
pism ówczesnego Zarządu Miejskiego w Połańcu (1994 r.) do Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach w sprawie możliwości wydania pozwolenia na budowę na obszarze dawnego obszaru górniczego (który przestał istnieć z dniem 02.09.1994 r.),
na okoliczność, że możliwość zabudowy na spornym terenie nie została przewidziana dopiero w m.p.z.p., ale istniała już wcześniej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec, zaś aktualnie obowiązujący plan jedynie uwzględnia istniejący stan rzeczy,
- dokumentacji złoża siarki rodzimej Rudniki 66 nadesłanej do akt sprawy o sygn. II SA/Ke 270/19 - na okoliczność parametrów złoża, a zwłaszcza na okoliczność, że jest to złoże udokumentowane jako ,,bardzo konfliktowe" (C2) z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska.
Na rozprawie sądowej w dniu 5 czerwca 2019 r.:
- pełnomocnik A. poparł skargę i oświadczył, że intencją strony było zaskarżenie uchwały w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się złoże siarki pod zabudowę składową i magazynową, co uniemożliwia eksploatację tego złoża w przyszłości;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi;
Sąd zobowiązał skarżącą A. do sprecyzowania zakresu zaskarżenia – poprzez wskazanie konkretnych przepisów przedmiotowej uchwały nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r., które są objęte skargą.
W piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. A. sprecyzowała skargę, wskazując że kwestionuje i domaga się stwierdzenia nieważności:
1. § 5 pkt 6 m.p.z.p. ,
2. § 11 ust. 1 m.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr V/19/2015 z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec (zwanej dalej "uchwałą zmieniającą") w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów),
3. § 11 ust. 7 m.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej – w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów),
4. § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów);
5. załącznik nr 1 do uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów).
A. ponownie podniosła, tożsame z wymienionymi na wstępie, zarzuty naruszenia:
1. art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. w związku § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z § 11 ust. 1 i 7 planu miejscowego (w brzmieniu nadanym przez § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej),
2. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 95 p.g.g. w zw. z § 11 ust. 1 i 7 § m.p.z.p. (w brzmieniu nadanym przez § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej),
3. art. 72 ust. 1 w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w związku z § 11 ust. 1 i 7 m.p.z.p. (w brzmieniu nadanym przez § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej),
4. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. p.g.g. w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 125 p.o.ś. w związku z § 5 pkt 6 m.p.z.p.,
5. art. 17 pkt 6 tiret czwarte u.p.z.p. poprzez brak wystąpienia przez organ sporządzający projekt zmiany planu miejscowego do organu administracji geologicznej (Minister Środowiska) o opinię do projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.
Zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2019 r. tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. nr V/19/2015 (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19), zawartą w ww. pkt 2-5 pisma procesowego A. z dnia 12 czerwca 2019r.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2019 r. A. podtrzymała w całości dotychczasowo twierdzenia i wniosła o oddalenie powstałego na etapie tworzenia odpowiedzi na skargę wniosku dowodowego organu z ekspertyzy w sprawie odpowiedzi planistycznej, argumentując że opracowanie to jest opinią prywatną, nie było elementem postępowania planistycznego, nie zostało wytworzone na etapie tworzenia dokumentacji prac planistycznych i nie pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej uchwały. Ponadto występuje uzasadniona wątpliwości co do obiektywizmu ekspertyzy, gdyż autorka w tekście opracowania, jak i w bibliografii, pomija fakt, iż opracowała na zlecenie Gminy Osiek opracowanie ekofizjograficzne, którego ustalenia w zakresie eksploatacji siarki i działalności A. są zgoła odmienne od prezentowanych w Ekspertyzie. Zresztą autorka opracowania pominęła również fakt, że opracowywała na zlecenie Gminy Osiek, zmianę studium i plan miejscowy dla terenu górniczego, który miał być współfinansowany przez A.. Jest to o tyle istotne, że zarówno w ekspertyzie, jak i samej odpowiedzi na skargę, występuje odwołanie do procedury planistycznej prowadzonej na terenie Gminy Osiek, a także same tezy ekspertyzy są cytowane w odpowiedź na skargę i mają stanowić poparcie stanowiska Organu. Dodatkowo powołano się na art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., podkreślając że na gruncie procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia m.p.z.p. akta sprawy stanowi dokumentacja prac planistycznych, sporządzona na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołaniem się na podobną argumentację A. wniosła o oddalenie wniosku dowodowego z ekspertyzy naukowej. Co się zaś tyczy postanowień Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z lat 1982-1193 – wydanych w sprawach indywidualnych oraz w odmiennym stanie prawnym – to, zdaniem strony, również złożony w tym zakresie wniosek dowodowy nie podlega uwzględnieniu, gdyż rozstrzygnięcia te nie były elementem postępowania planistycznego, nie zostały wytworzone na etapie tworzenia dokumentacji prac planistycznych i nie pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonej uchwały. Identyczna argumentacja dotyczyła wniosku dowodowego z pisma Zarządu Miejskiego w Połańcu do Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach. Ponadto, A. wskazała, że do organu trafił za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego (pismo znak: IG- III.743.1.15.2013 z dnia 12.03.2013 r.) wniosek Siarka Polska S.A. o ujawnienie w dokumentach planistycznych gminy Połaniec udokumentowanego złoża siarki rodzimej Rudniki. Organy planistyczne wiedziały zatem o planowanych, przez różne podmioty, działaniach związanych z dalszą eksploatacją złoża siarki rodzimej. Co więcej, Gmina Połaniec już od lat 90 ub. wieku wiedziała, że złoże siarki rodzimej będzie eksploatowane (co wynika chociażby z korespondencji z Okręgowym Urzędem Górniczym do której się odwołuje). Dodatkowo A. wskazała, że przy niewielkim zasięgu inwestycji i pojedynczych nieruchomościach, na gruncie nieobowiązujących już regulacji prawnych, urząd górniczy mógł przewidzieć niewielkie oddziaływanie na udokumentowane złoże siarki. W każdym z ww. rozstrzygnięć organ jednoznacznie wskazywał, że złoże siarki rodzimej planowane jest do eksploatacji po 2000 r. (w decyzji z 1993 r. wskazano, że planowana eksploatacja nastąpi po 2010 r.). Jednocześnie dopuszczano do użycia jedynie materiały i konstrukcje szybko amortyzujące się i łatwo rozbieralne, bez fundamentów z betonu i zbrojenia, co miało zabezpieczyć złoże przed jego trwałym zagospodarowaniem. Ponadto w części rozstrzygnięć zwrócono uwagę na możliwość wystąpienia odkształceń na etapie eksploatacji złoża i na tej podstawie – do wywłaszczenia takiego budynku. Dodatkowo, w piśmie z 1994 r. Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach wyraźnie wskazano, że złoże siarki rodzimej winno być uwzględnione w m.p.z.p. stosownie do art. 48 p.g.g. (odpowiednik obecnego art. 95 p.g.g.). W konsekwencji, biorąc od uwagę zasadę ciągłości planistycznej, złoże siarki rodzimej powinno być chronione w sposób ciągły i to w świetle ww. rozstrzygnięć urzędu górniczego, zwłaszcza że organy planistyczne, doskonale wiedziały, że dopuszczone do realizacji zagospodarowanie miało jedynie charakter tymczasowy i podlegający usunięciu w przypadku przystąpienia do eksploatacji złoża. Odnośnie klasyfikacji konfliktowości złóż kopalin z otaczającym środowiskiem, przedstawianej na Mapie Geośrodowiskowej Polski, A. wskazała, że nie ma charakteru decyzyjnego odnośnie ich zagospodarowania, a jedynie informacyjny i pomocniczy dla działań organów koncesyjnych oraz lokalnych władz samorządowych i administracyjnych
Przy piśmie z dnia 10 lipca 2019 A. złożyła:
- wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki [...], potwierdzające fakt, że jest jej właścicielem;
- wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działek [...] potwierdzające fakt, że jest ich właścicielem;
- wypis i wyrys z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec, uchwała Nr XXXI/199/2016 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r., potwierdzający, że ww. działka nr B, Obręb Brzozowa oraz działki nr C i nr D znajdują się w obszarach oznaczonych symbolem PU (obszar działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej);
- zrzut ze strony Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, obrazujący położenie działki nr B oraz działek nr C i nr D w stosunku do udokumentowanego złoża siarki rodzimej Pole B Rudniki;
- zestawienie projektowanych otworów oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych, stanowiący załącznik nr IV do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. C1 złoża siarki rodzimej Rudniki 1 oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania", wskazujące lokalizację otworów na działkach nr B, D, E,
- mapę sytuacyjno-wysokościową z lokalizacją projektowanych robót geologicznych, obrazującą lokalizację otworów nr E4 (nr C) i nr F4 (na działce nr D) oraz obrazującą lokalizację otworu nr F6 (na działce nr B, Brzozowa), stanowiącą załącznik graficzny do ww. opracowania.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 270/19 tut. Sąd odrzucił skargę A. na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r. nr XXXI/199/2016 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu wskazano, że dla obszaru, dla którego istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej na takim obszarze przez zapisy studium, które ewentualnie dopiero w przyszłości mogą stać się podstawą do zmiany obowiązującego planu. Naruszenie interesu prawnego przez zapisy studium musi bowiem dotyczyć aktualnie istniejącego, a nie przyszłego interesu prawnego. Zastrzeżono przy tym, że możliwości zaskarżania studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są porównywalne, podkreślając – odnośnie należącej do A. działki nr B położonej w obrębie Brzozowa, gmina Połaniec – że jej interes prawny w zakresie planowanej działalności określonej ustawą p.g.g. zabezpieczony jest przez możliwość zaskarżenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest realizowane w skardze wniesionej w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 271/19.
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 448/19 tut. Sąd odrzucił skargę A. na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2019 r.:
- pełnomocnik A. poparł skargę;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podniósł dodatkowo zarzut braku interesu po stronie skarżącej, argumentując że postanowieniem z dnia 10 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 270/19 tut. Sąd odrzucił skargę A. na uchwałę z 2016 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; ponadto, co do uchwały zmieniającej z 2015 r., zaskarżonej w sprawie o sygn. II SA/Ke 448/19, to skarżąca nie wyczerpała trybu zaskarżenia, ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosiło się tylko do uchwały z kwietnia 2010 r.;
- pełnomocnik skarżącej podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia dotyczyło całego planu i ustaleń dotyczących złóż siarki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, a następnie, w razie ich pozytywnej weryfikacji, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej Zgodnie bowiem z ze znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie poprzednim brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia.
Biorąc pod uwagę cyt. przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą.
Dokonując wskazanej analizy Sąd uznał, że skarga A. na uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec jest dopuszczalna w świetle ww. przesłanek z art. 101 u.s.g., zwanej dalej m.p.z.p.
Skarga została bowiem wniesiona w dniu 25 marca 2019 r. (k. 21 akt sądowych)– z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu, o jakim mowa w poprzednio obowiązującym art. 53 § 2 p.p.s.a., po:
- wezwaniu organu "do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r.", które wpłynęło do organu w dniu 1 marca 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych),
- doręczeniu odpowiedzi organu w formie uchwały nr IX/50/2019 z dnia 13 marca 2019 r. (k. 5 akt administracyjnych),
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. – co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 kwietnia 2010 r. – a zatem z ww. względów we wskazanym stanie prawnym skarżąca A. była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W rezultacie sprecyzowania wniesionej w dniu 25 marca 2019 r. skargi – pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2019 r. (k. 69 akt sądowych) – zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie został ograniczony tylko do § 5 pkt 6 m.p.z.p. W rezultacie podniesienia przez stronę zarzutów co do kolejnej uchwały zmieniającej m.p.z.p. zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2019 r. (k. 78 akt sądowych) tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę, zawartą w ww. piśmie procesowym, na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. nr V/19/2015 w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec (zwanej dalej uchwałą zmieniającą) – sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu okoliczność naruszenia przez zakwestionowaną w niniejszej sprawie regulację interesu prawnego skarżącej, prowadzącej wydobycie surowców mineralnych. Stanowiąca własność A. działka nr B (co potwierdza dokumentacja złożona przy piśmie z dnia 10 lipca 2019 r.) jest bowiem objęta zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, przy czym strona przedłożyła również zrzut ze strony Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, obrazujący położenie działki nr B w stosunku do udokumentowanego złoża siarki rodzimej Pole B Rudniki oraz zestawienie projektowanych otworów oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych, stanowiący załącznik nr IV do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. C1 złoża siarki rodzimej Rudniki 1 oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania", wskazujące lokalizację otworów na działkach nr B. Ponadto w uzasadnieniu skargi A. powołuje się na konieczność uwzględnienia złóż kopalin w m.p.z.p. – określoną w art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947), zwaną dalej p.g.g., jak również na nieodnawialność złóż kopalin. W tym zakresie strona podnosi, że przewidziana w zmianie m.p.z.p. możliwość zabudowy bardzo ogranicza, wręcz wyklucza w przypadku eksploatacji odkrywkowej i niekiedy otworowej, możliwości eksploatacji podziemnej złóż kopalin z powodu wymagań ochrony powierzchni, a w odniesieniu do § 5 pkt 6 m.p.z.p., że nie wiadomo w jaki sposób następuje ochrona złoża siarki – przy jednoczesnym nieokreśleniu zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki.
Zaznaczyć zarazem trzeba, że w rezultacie wyłączenia do odrębnego rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. nr V/19/2015, zawartej w ww. piśmie procesowym A. z dnia 12 czerwca 2019r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19) tut. Sąd wydał postanowienie z dnia 10 grudnia 2019 r. o odrzuceniu skargi A. na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, mając na uwadze treść art. 101 ust. 1 u.s.g., że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, należy zaznaczyć, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
W konsekwencji opisanego wyżej wyłączenia do odrębnego rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Ke 448/19 – oraz odrzucenia skargi A. na zmianę zaskarżonego w niniejszej sprawie m.p.z.p. – przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 271/19 była jedynie legalność przepisu § 5 pkt 6 uchwały nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010r. Zgodnie z tym przepisem "Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych w północno-zachodniej części obszaru objętego planem".
Przy ocenie legalności zaskarżonej regulacji należało mieć na uwadze – trafnie powołane przez A. – przepisy art. 48 ustawy p.p.g., zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również trzeba, że podobnie w obecnie obowiązującym art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wskazuje się, że 1 udokumentowane złoża kopalin [...] w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak stanowi z kolei art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 tej ostatniej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (pkt 7), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).
W orzecznictwie podkreśla się, że zagospodarowanie terenów położonych na obszarze złoża powinno uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 356/17, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 2323/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 884/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016r., IV SA/Po 826/15, wszystkie dostępne w internetowej CBOSA). To koncesja określa bowiem sposób racjonalnego wykorzystania złoża i w tym zakresie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie zawiera żadnego wyjątku. Natomiast plan miejscowy ma uwzględniać istnienie udokumentowanego złoża celem jego ochrony i zapewnienia jego eksploatacji w przyszłości. Podzielając w całości zaprezentowaną, ugruntowaną linię orzeczniczą należy stwierdzić, że przyjęte w zmianie m.p.z.p. rozwiązania tj. ustalenie na terenach udokumentowanego złoża siarki przeznaczenia terenu pod zabudowę produkcyjną, magazynową i składową, pozostające sprzeczne z zasadami ochrony złóż jako elementu nieodnawialnego środowiska) są niezgodne z zapisem § 5 pkt 6 zaskarżonego w niniejszej sprawie m.p.z.p., cyt.: "ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych w północno-zachodniej części obszaru objętego planem". Zaakcentowania zarazem wymaga, że zakwestionowane zmiany m.p.z.p. – dokonane późniejszą, odrębną uchwałą z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 – nie mogły być skutecznie skontrolowane przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 448/19, gdyż skarga w tej sprawie została odrzucona – z uwagi na brak wyczerpania wymaganego przez poprzednio obowiązujący art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. trybu. W rezultacie regulacje te, nieobjęte zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i pozostają w mocy – wobec czego kontrola legalności cyt. § 5 pkt 6 m.p.z.p. nastąpiła przez pryzmat tych właśnie regulacji. Natomiast Sąd, związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie mógł orzec co do legalności regulacji kolejnej uchwały zmieniającej m.p.z.p. Wiązałoby się to bowiem z określoną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nieważnością postępowania (uwzględnianą z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej – art. 183 § 1 p.p.s.a.), tj. z sytuacją, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Z tych również względów brak było podstaw do zastosowania w zakresie zmiany m.p.z.p. art. 135 p.p.s.a.
Przytaczając treść ww. przepisów zmieniających m.p.z.p. należy wskazać – odnośnie naruszonego interesu prawnego A., prowadzącego w sąsiedztwie wydobycie kopalin i planującego w przyszłości rozszerzenie terenu eksploatacji – że na obszarze udokumentowanego złoża siarki – zgodnie z kolejną uchwałą Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015:
- na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 zmieniono dotychczasowy § 11 ust. 1, który otrzymał brzmienie: "1. Ustala się przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania, terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych symbolami PP1 - PP22",
- na podstawie § 4 ust. 1 pkt 3 dodano § 11 ust. 7, zgodnie z którym "tereny PP17 - PP22, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z możliwością sytuowania usług w tym budynków biurowych, ustalają w pkt 1-8 szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania".
Jednocześnie szczególnego podkreślenia wymaga, że pomimo wprowadzenia ww. zmian regulacja § 5 pkt 6 m.p.z.p. pozostała w mocy. W konsekwencji, zestawiając zaskarżoną w niniejszej sprawie regulację § 5 pkt 6 m.p.z.p. – w brzmieniu z daty wniesienia skargi – z treścią cyt. przepisów § 11 ust. 1 i 7 należy stwierdzić wzajemną niezgodność cyt. przepisów. Jak trafnie wskazała A., organ – pomimo zapisu, że cyt: "uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych, (siarki)" – nie ustanowił zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki – a wręcz przeciwnie – ustalił na obszarze występowania złoża siarki rodzimej przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny. Tym samym, pomimo że z pozoru sama zakwestionowana regulacja § 5 pkt 6 m.p.z.p. zapewnia ochronę złóż surowców mineralnych, to w zestawieniu z powołanymi regulacjami zmiany m.p.z.p., który
- po pierwsze, nie ustanawiał zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu ww. terenów
- po drugie, wręcz przeciwnie, z datą wprowadzenia ww. zmian kolidował z ustanowioną zasadą ochronę złóż surowców
w żaden sposób nie można przyjąć, że przepis § 5 pkt 6 m.p.z.p. spełniał uprzednio wymogi art. 48 p.p.g., a obecnie obowiązującego art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Szczególnego podkreślenia wymaga, że przy kontroli zaskarżonego przepisu m.p.z.p. nie można było ograniczyć się do jego treści, lecz należało ją zestawić z pozostałymi – pozostającymi w obrocie prawnym – przepisami tego aktu prawa miejscowego. Powyższe przesądza o wewnętrznej sprzeczności m.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie przepisu § 5 pkt 6 – który nie spełnia wymogów obowiązującego prawodawstwa w zakresie ochrony złóż kopalin. Zakwestionowana regulacja nie znajduje bowiem jakiegokolwiek odzwierciedlenia w szczegółowych zasadach m.p.z.p., jest z nimi wręcz sprzeczna, co sprawia, że jej – wyrażona w sposób jak najbardziej ogólny – treść ma de facto i de iure charakter iluzoryczny. Tym samym w zaskarżonej uchwale, wbrew treści § 5 pkt 6 m.p.z.p., nie zapewniono w żaden sposób ochrony złoża siarki rodzimej. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (tak np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15, dostępny j.w.). Natomiast ogólne zapewnienie o uwzględnieniu ochrony złoża nie gwarantuje eksploatacji złoża, w szczególności w sytuacji możliwości zagospodarowania go obiektami budowlanymi – co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanej regulacji.
Końcowo należy nadmienić, że okoliczność, iż z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie władztwa planistycznego nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być bowiem nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które mając charakter przepisów pozornych, nie gwarantują w rzeczywistości realizacji ustawowo założonych celów (ochrona złóż kopalin). Co prawda "władztwo planistyczne" jest realizowane m. in. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania – nie może jednak być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. W tym kontekście postanowienia planu miejscowego nie tylko nie mogą być sprzeczne z treścią powszechnie obowiązujących norm prawa i powinny mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, lecz także powinny zapewniać rzeczywistą – nie zaś pozorną – realizacją założonych ustawowo celów. W tym zakresie działanie organu gminy należy oceniać zawsze przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1629/09, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12, 3 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 936/12, 12 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1460/12, 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 64/10, 22 marca 2012r. sygn. akt II OSK 22/12, 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 935/12, 9 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 829/10, 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 574/12, 18 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2563/12, 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2856/12, 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 706/13, 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12, 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1547/11, 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1716/07). Trafna zarazem okazała się argumentacja skargi co do art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami. Dodatkowo, przepis art. 125 tej ustawy precyzuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z kolei w art. 26 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, określającym wymagania dotyczące załącznika do wniosku o udzielenie koncesji, tj. projektu zagospodarowania złoża ustawodawca wskazuje na "racjonalną gospodarkę złożem kopaliny, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących"
Odnosząc się do wniosku organu z dnia 12 czerwca 2019 r. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z szeregu załączonych dokumentów (w tym z wykonanej na zlecenie Gminy Połaniec ekspertyzy naukowej, sporządzonej w kwietniu 2019 r. – a zatem już po wniesieniu skargi) należy podkreślić, że na gruncie procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia m.p.z.p. akta sprawy stanowi dokumentacja prac planistycznych, sporządzona na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na okoliczność tą trafnie zwróciła skarżąca A., skutecznie oponując ww. wnioskowi. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają zatem normy prawne określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia – nie zaś wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też uznanie samego sądu administracyjnego (zob. T. Woś – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2005, s. 424 i 425). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z cyt. regulacji wynika ponadto, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy uwzględniono w tym zakresie reguły obowiązujące w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku wniosek organu o przeprowadzenie wskazanych dowodów, zwłaszcza zważywszy na wyrażoną w art. 7 ustawy p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania w zestawieniu z szeregiem i charakterem wnioskowanych dowodów (w tym sporządzona już po wniesieniu skargi ekspertyza naukowa).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność przepisu § 5 pkt 6 m.p.z.p. – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów sądowych (wpis od skargi - 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł).