II SA/Ke 265/25

II SA/Ke 265/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 737
art. 169 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 180 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty z dnia 14 marca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Kurator Oświaty decyzją z 14 marca 2025 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania S. Ś. od decyzji Starosty [...] z 20 grudnia 2024 r. w sprawie wykreślenia z dniem 31 sierpnia 2025 r. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych: Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...], [...] w [...], dla których organem prowadzącym jest S. Ś., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z pkt. 2 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2024.737 ze zm.), dalej Prawo oświatowe oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania, które zakończyło się wydaniem powyższej decyzji było zawiadomienie Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach. Organ nadzoru pedagogicznego wskazał pismem z 7 czerwca 2024 r. okoliczności do zastosowania przez organ ewidencyjny - Starostę Ostrowieckiego - art. 169 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. W związku bowiem z przeprowadzonymi przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w Kielcach kontrolami doraźnymi stwierdzono, że działalność placówek: Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] (MOW), Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...] (MOS) wchodzącego w skład Zespołu Placówek Resocjalizacyjno- Socjoterapeutycznych w [...] (Zespół), jest prowadzona niezgodnie z przepisami prawa, a w wyznaczonym terminie ww. jednostki nie zastosowały się do poleceń wydanych przez Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty.
Organ podał, że w wyniku kontroli z 26 marca 2024 r. w MOS ustalono m.in., że z uwagi na brak odpowiedniego umeblowania w pokojach, część wychowanków przechowuje rzeczy w walizkach/torbach podróżnych, zajęcia w szkole podstawowej prowadzone są wspólnie dla wychowanków MOW i MOS, część dokumentów takich jak Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny dalej "IPET" oraz Wielospecjalistyczna ocena poziomu funkcjonowania ucznia dalej " WOPFU", nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych przepisami prawa. Dyrektorowi zostały wydane zalecenia i określono termin ich realizacji. W wyniku kontroli w Zespole przeprowadzonej w dniach 23 i 24 maja 2024 r., stwierdzono nieprawidłowości dotyczące w szczególności prowadzenia zajęć w lokalizacjach, które nie zostały zgłoszone do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, niezatrudnianie psychologa zgodnie z obowiązującymi przepisami, niezapewnienie wychowankom godnych, bezpiecznych i higienicznych warunków przebywania, zajęcia w szkole podstawowej prowadzone były w oddziałach łączonych wychowanków MOW i MOS, dokumentacja szkolna prowadzona jest niegodnie z przepisami prawa. W trakcie czynności kontrolnych sprawdzono realizację zaleceń wydanych po kontroli z 26 marca 2024 r. i uznano, że nie zostały one zrealizowane gdyż: nie przedstawiono dokumentacji świadczącej o wzmocnieniu nadzoru pedagogicznego nad zapewnieniem wychowankom bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego; z obserwacji przeprowadzonej w dniu kontroli oraz informacji przekazanej przez dyrektora i wicedyrektora szkoły wynika, że zajęcia odbywają się nadal w grupach mieszanych, w internacie w pokojach mieszkają wspólnie wychowankowie MOW i MOS, IPET-y oraz WOPFU nie zawierają wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. W konsekwencji wykazanych uchybień o wynikach kontroli i braku realizacji zaleceń Świętokrzyski Kurator Oświaty poinformował Starostwo Powiatowe w [...], Ministra Sprawiedliwości, Sąd Rejonowy w [...] - III Wydział Rodzinny i Nieletnich oraz organ prowadzący placówkę.
W wyniku kontroli w jednostkach z 17 czerwca 2024 r. stwierdzono, że stan pomieszczeń, w których przebywają wychowankowie nie uległ poprawie, IPET chłopca, którego dotyczyła skarga nie zawierał wszelkich wymaganych prawem zapisów, a zaplanowane dla niego zajęcia rewalidacyjne nie odpowiadały wskazaniom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W wyniku kontroli dyrektorowi Zespołu wydano 10 zaleceń. O wynikach kontroli i stwierdzonych nieprawidłowościach poinformowano Starostwo Powiatowe w [...], Ministra Sprawiedliwości oraz Sąd Rejonowy w [...] - III Wydział Rodzinny i Nieletnich.
W wyniku kontroli w Zespole przeprowadzonej 24 września 2024 r. wydano zalecenie wskazania adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć, prowadzenia dzienników wychowanków oraz organizowania odrębnych grup wychowawczych z uwzględnieniem specyfiki problemów wychowawczych.
Kurator zaznaczył, że mając na uwadze bezpieczeństwo wychowanków zaplanował przeprowadzenie w placówce w dniach 14-15 stycznia 2025 r. kontroli dotyczącej zgodności funkcjonowania MOW z przepisami prawa. Wydano 7 zaleceń dotyczących m.in. określenia w statucie ośrodka obszarów działań resocjalizacyjnych, terapeutycznych, wychowawczych lub opiekuńczych kierowanych do wychowanków z określonymi problemami wychowawczymi.
W wyniku kontroli z 3 lutego 2025 r. stwierdzono, że Dyrektor placówki samowolnie ograniczył kontakty wychowanka z najbliższą rodziną i zwlekał w zorganizowaniu obowiązku nauki wychowanka.
Dalej organ II instancji podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego umożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją oraz, że odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której domagała się strona. Organ zwrócił uwagę, że z urzędu posiada wiedzę o wydanych stronie zaleceniach i ich realizacji jak również o prowadzonych przez organ nadzoru pedagogicznego kontrolach w jednostkach. W ocenie Kuratora zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli, spełniał przesłanki prawne do wykreślenia placówek z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Nadto wnioski z kontroli doraźnej z 3 lutego 2025 r. nie prowadziły do stwierdzenia, że jednostka prowadzona jest prawidłowo. Przemawia za tym powtarzające się w protokołach zalecenie wzmocnienia nadzoru pedagogicznego nad zapewnieniem wychowankom bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego.
Zdaniem organu wszystkie jednostki wchodzące w skład Zespołu prowadziły swoją działalność z naruszeniem przepisów prawa i mimo wielokrotnych kontroli i wydawanych zaleceń, nic się w tej kwestii nie zmieniło. W szczególności MOW i MOS: nie zgłosiły innej lokalizacji prowadzenia zajęć do organu ewidencyjnego, nie zapewniły wychowankom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nie uzyskały zgody sędziego rodzinnego na uczęszczanie wychowanka MOW do szkoły poza ośrodkiem, prowadziły zajęcia w szkole w oddziałach wspólnych dla uczniów niedostosowanych społecznie, nie zapewniły wychowankom umeblowania umożliwiającego przechowywanie rzeczy osobistych i ubrań, nie zapewniły pokoju dla chorych, łazienek i toalet umożliwiających korzystanie z nich w sposób zapewniający intymność i zachowanie zasad higieny, odpowiednio wyposażonego pomieszczenia do prowadzenia zajęć i do indywidualnej pracy z wychowankiem, zatrudniły psychologa w innej formie niż umowa o pracę, sporządzały IPET i WOPF niezgodnie z przepisami prawa, nie zapewniły wychowankom zajęć rewalidacyjnych zgodnie z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i nie zapewniły w pomieszczeniach sanitarnohigienicznych środków higieny osobistej, jak również nie utrzymywały urządzeń sanitarnohigienicznych w czystości.
Końcowo Kurator uznał, że organ I instancji słusznie oparł swoje ustalenia o przedstawione dokumenty nadzoru pedagogicznego, albowiem strona nie wykazała usunięcia wszelkich naruszeń. Dodał, że niewykonanie polecenia organu nadzoru pedagogicznego odnoszącego się do usunięcia uchybień w działalności placówek wydanego w protokole kontroli z 26 marca 2024 r., co zostało potwierdzone podczas kontroli z 23-24 maja 2024 r. wyczerpuje przesłankę określoną w art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowego. Jakkolwiek w toku analizy sprawy stwierdzono, że część uchybień udało się w placówkach usunąć, to kolejne kontrole, przeprowadzane w trakcie trwania postępowania odwoławczego potwierdziły, że placówki prowadzą działalność z naruszeniem przepisów prawa.
W zakresie zarzutu odnoszącego się do niewydania odrębnych decyzji dla każdej z jednostek, organ zauważył, że przyjęte rozwiązanie prowadzenia łącznie postępowania odnośnie do każdej z placówek wchodzących w skład Zespołu i samego Zespołu było uzasadnione z punktu widzenia podmiotowego i przedmiotowego, a samo rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zawiera odrębne postanowienia odnośnie do każdej z placówek i samego Zespołu.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, S. Ś. decyzji tej zarzuciło naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak zachowania bezstronności i obiektywizmu w prowadzeniu postępowania odwoławczego i prowadzenie tego postępowania przez organ będący inicjatorem postępowania I instancji;
- art. 10 § 1 kpa w związku z art. 182 ustawy Prawo oświatowe poprzez całkowite zignorowanie przez organ braku wszczęcia i przeprowadzenia przez Starostę Ostrowieckiego postępowania administracyjnego w zakresie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] oraz Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...], podczas gdy z art. 182 ustawy Prawo oświatowe wynika pełna odrębność placówek tworzących zespół;
- art. 10 § 1 w związku z art. 89 § 1 i 2 kpa poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej co doprowadziło do naruszenia podstawowych gwarancji proceduralnych przysługujących stronie;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegającego na arbitralnym uznaniu, że placówki prowadzą działalność z naruszeniem przepisów ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty i rozporządzeń wydanych na podstawie tychże ustaw podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wykazałby, że działalność placówek jest prawidłowa, wdrożono i zrealizowano wszelkie rekomendacje, ostatnia kontrola przeprowadzona 3 lutego 2025 r. nie wykazała jakichkolwiek naruszeń, zaś wnioski z jej wynikające skupiają się na sprawach o marginalnym znaczeniu;
- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa w związku z art. 11 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, dowodów, wykładni i norm prawnych odnoszących się do kwestii wykreślenia poszczególnych placówek z właściwej ewidencji, sporządzenie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie odnoszącego się do argumentów skarżącego, wydanie decyzji o charakterze dowolnym, nie wyjaśniającej toku rozumowania organu, wydanej bez dokonania rzetelnych ustaleń faktycznych;
- art. 6 kpa poprzez wykreślenie z dniem 31 sierpnia 2025 r. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...] oraz [...], pomimo niewykazania jakichkolwiek podstaw prawnych do dokonania tej czynności.
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 172 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji: rodziców uczniów, organ, o którym mowa w art. 168 ust. 1 i 2, oraz gminę, na której terenie jest położona szkoła lub placówka, co czyni niemożliwym realizację obowiązków ustawowych;
- art. 169 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy Prawo oświatowe poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie wykazano zaistnienia przesłanek wykreślenia wpisów do ewidencji w nim przewidzianych.
Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że podstawą wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania było zawiadomienie Kurator Oświaty w K. - będącego jednocześnie organem nadzoru pedagogicznego, który stwierdził w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność jednostek jest niezgodna z przepisami prawa oświatowego. Następnie ten sam organ rozpoznawał sprawę jako organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję Starosty [...]. Tym samym doszło do sytuacji, w której organ będący inicjatorem postępowania z racji pełnionej funkcji nadzoru, później stał się organem rozpoznającym odwołanie - czyli oceniał niejako własne działania i zarzuty, co stanowi poważne naruszenie zasady bezstronności i rzetelności postępowania.
Wnoszący skargę także zauważył, że organ odwoławczy całkowicie zignorował zarzut braku wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Starostę co do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] oraz Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...] podczas gdy z art. 182 ustawy Prawo oświatowe wynika pełna odrębność placówek tworzących zespół. Ponadto Kurator nie rozpatrzył zarzutu odnośnie niezawiadomienia strony przez Starostę o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego w określonym terminie. Kurator nie zwrócił też uwagi, że skarżącemu w toku postępowania przed Starostą nigdy nie zakreślono terminu do złożenia ewentualnie dalszych wniosków dowodowych.
Organ odmówił również przeprowadzenia rozprawy, podczas gdy fakt, że organ posiada wiedzę o kontrolach i zaleceniach, nie eliminuje potrzeby umożliwienia stronie odniesienia się do tych ustaleń w sposób ustny i bezpośredni, jak i zaprezentowania dowodu z zeznań świadków - zwłaszcza w postępowaniu prowadzącym do wykreślenia z ewidencji, czyli de facto likwidacji jednostki oświatowej. Oddalenie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pozbawiło stronę możliwości aktywnego odniesienia się do twierdzeń organu, ograniczyło możliwość zaprezentowania pełnego materiału dowodowego i zubożyło postępowanie o element kontradyktoryjny. W efekcie tych naruszeń decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego.
Dalej strona skarżąca podniosła, że w toku postępowania złożyła do akt szereg dokumentów, jak i podnosiła szereg zarzutów w tym m.in. brak możliwości uznania w przedstawionym stanie faktycznym zaistnienia przesłanek wynikających z art. 169 ustawy Prawo oświatowe, albowiem wobec placówek jak i [...] w [...] organ sprawujący nadzór pedagogiczny nigdy nie wydał poleceń, o których mowa w art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Ustawodawca uczynił wyraźną dystynkcję pomiędzy instytucją “zaleceń" uregulowanych w art. 55 ustawy Prawo oświatowe, do której odsyła art. 180 ust. 1 ustawy, a instytucją “polecania usunięcia uchybień". Organ ponownie - w zaskarżonej decyzji nawet w minimalnym zakresie nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w toku postępowania.
Skarżący nadto wskazał, że znane jest mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 22 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 4719/21, jednak stanowisko to nie zwalniało Kuratora z obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania, w toku którego winien był on zweryfikować, zaistnienie przesłanek wykreślenia podmiotu z ewidencji.
Strona skarżąca nie zgodziła się z organem, że zalecenia nie zostały zrealizowane. Podkreśliła, że zalecenia wynikające z najnowszej kontroli z 3 lutego 2025 r. odnoszą się wyłącznie do spraw o charakterze drugorzędnym i kosmetycznym, a wyniki kontroli nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości o których mowa w zaskarżonej decyzji.
Kończąc w skardze zaznaczono, że zaskarżona decyzja, utrzymuje w mocy decyzję przewidującą wykreślenie placówek z ewidencji z dniem 31 sierpnia 2025 r., co pozostawia mniej niż 6 miesięcy na dokonanie czynności wymaganych prawem, a tym samym czyni niemożliwą realizację obowiązków ustawowych przez osobę prowadzącą placówki. Utrzymując w mocy decyzję administracyjną w sprawie wykreślenia z dniem 31 sierpnia 2025 r. placówek z ewidencji, organ nie tylko pominął treść art. 172 ust. 4, ale również doprowadził do sytuacji, w której wykonanie tej decyzji skutkuje automatycznym naruszeniem przepisów prawa przez osobę prowadzącą, która - bez swojej winy - nie będzie mogła spełnić przewidzianych obowiązków. W konsekwencji, działanie organu stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja nie może zostać wykonana w sposób zgodny z ustawą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i rozszerzył zarzut braku obiektywizmu o naruszenie art. 55 w związku z art. 56 ust.1 Prawa oświatowego.
Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu zgłoszonego na rozprawie podniosła, że art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego nie ma w tym przypadku zastosowania, ponieważ dotyczy placówek publicznych. Zdaniem kuratora odpowiednie stosowanie art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego przy wykreśleniu, o jakim mowa w art. 169 ustawy, dotyczy jedynie samego obowiązku zawiadomienia, ale nie terminu 6 m-cy, który ma być zachowany do daty likwidacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024.1267) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024.935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.).
Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad uznania określonych faktów za udowodnione.
Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy orzeczone przez Starostę [...] na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego wykreślenie z dniem 31 sierpnia 2025 r. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych dwóch placówek oświatowych wchodzących w skład [...] z siedzibą w [...] oraz wykreślenie tego zespołu.
Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia na wstępie jest kognicja organów oraz zakres i przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe jako podstawy prawnej wykreślenia przedmiotowej placówki niepublicznej z ewidencji. Wiąże się on z trybem sprawowania nadzoru pedagogicznego nad tym typem placówek.
Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, w szczególności:
a) nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, albo
b) nie są spełnione warunki funkcjonowania szkoły określone zgodnie z art. 178 ust. 4 - jeżeli szkoła lub placówka lub osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.
Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki.
Wszczęcie na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, należy do organów prowadzących ewidencję, które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo oświatowe, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 169 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a.
Prawo oświatowe w art. 55 precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego, stanowiąc, że polega on m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa.
Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty. Przepis art. 55 normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń dyrektorom szkół i placówek (art. 55 ust. 4). Ponadto, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź organ prowadzący mogą wnieść zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 5). W razie nieuwzględnienia tych zastrzeżeń organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym dyrektora szkoły lub placówki, który w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, jest obowiązany powiadomić:
1) organ sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji zaleceń;
2) organ prowadzący szkołę lub placówkę o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji (art. 55 ust. 6 Prawa oświatowego).
Stwierdzenie uchybień, o których mowa w art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe następuje natomiast w trybie polecenia usunięcia uchybień uregulowanego w art. 180 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z nim, jeżeli niepubliczna szkoła lub placówka lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę prowadzą działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutu lub nie wypełniają zobowiązań, o których mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, lub nie spełniają warunków funkcjonowania szkoły określonych zgodnie z art. 178 ust. 4, a w przypadku szkoły artystycznej - warunków funkcjonowania szkoły określonych zgodnie z art. 178 ust. 7, organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca usunięcie uchybień, wskazując, w zależności od oceny zakresu i stopnia stwierdzonych uchybień, termin ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni od dnia przekazania polecenia.
Przytoczone przepisy wskazują na wyraźne rozróżnienie trybu i konsekwencji działań prowadzonych w ramach nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 55 i 180 Prawa oświatowego. Różne też podmioty są uprawnione do realizacji kompetencji nadzorczych na podstawie tych przepisów. Zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności kontrolnych, o jakich mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego pochodzą bowiem od nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w kuratoriach oświaty oraz w urzędach tych organów lub podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych (art. 60 ust. 8 w zw. z art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego), natomiast polecenie, o którym mowa w art. 180 ust. 2 tej ustawy, które może być podstawą wykreślenia szkoły lub placówki, wydawane są bezpośrednio przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Zasadnicza w okolicznościach niniejszej sprawy różnica pomiędzy wspomnianymi wyżej zaleceniami i poleceniami dotyczy tego, że konieczna przesłanka wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji określona w art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego, związana jest z niezastosowaniem się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2. To odesłanie nie dotyczy przy tym organu sprawującego nadzór pedagogiczny, ale polecenia tego organu wskazanego w art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego. Na taką wykładnię wskazuje to, że organy sprawujące nadzór pedagogiczny zostały określone w art. 60 Prawa oświatowego, a nie w art. 180 tej ustawy.
Niezastosowanie się więc do zaleceń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego, nawet po wyczerpaniu procedury weryfikacji tych zaleceń przewidzianej w art. 55 ust. 6, nie może stanowić potwierdzenia zaistnienia trzeciej przesłanki wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji, o jakiej to przesłance mowa w art. 169 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa oświatowego. Do tego bowiem konieczne jest wydanie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny polecenia usunięcia uchybień, o którym mowa w art. 180 ust. 2. Podstawą stwierdzenia tych uchybień mogą być przy tym również zalecenia, o jakich mowa w art. 55 ust. 4, będące następstwem przeprowadzonych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, w szczególności po przeprowadzeniu przewidzianej w art. 55 ust. 5 i 6 Prawa oświatowego procedurze ich weryfikacji w drodze zastrzeżeń zgłoszonych przez dyrektora szkoły i placówki.
Konieczność niejako ponownego skierowania do niepublicznej szkoły lub placówki, względnie organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę polecenia usunięcia uchybień, mimo wcześniejszego wydania zaleceń, o jakich mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego, jest w ocenie Sądu, świadomym rozwiązaniem ustawodawczym wynikłym z wagi konsekwencji niezastosowania się do polecenia, o którym mowa w art. 180 ust. 2. Konsekwencją tą jest bowiem wykreślenie szkoły lub placówki z ewidencji, co jest równoznaczne z likwidacją takiej szkoły lub placówki (art. 169 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego). Na taką wykładnię wskazuje również, zdaniem Sądu, wymóg dokonania przez organ sprawujący nadzór, przed wydaniem polecenia usunięcia uchybień, oceny zakresu i stopnia stwierdzonych uchybień (art. 180 ust. 2 in fine Prawa oświatowego). Wprawdzie literalne brzmienie tego przepisu wiąże tę ocenę z potrzebą wskazania dostosowanego do tego zakresu i stopnia, terminu usunięcia stwierdzonych uchybień, ale konieczność dokonania oceny zakresu i stopnia stwierdzonych uchybień ma też, zdaniem Sądu szersze znaczenie. Pozwala bowiem na weryfikację, czy zakres i stopień stwierdzonych uchybień rzeczywiście jest tak znaczny, że wymaga wydania poleceń otwierających drogę do likwidacji danej szkoły lub placówki.
Trzeba dodać, że pisemne stanowisko organu nadzoru pedagogicznego kierowane do dyrektora szkoły wobec zgłoszonych przez dyrektora szkoły zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. postanowień. Po pierwsze, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego określa, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie. Przepisy Prawa oświatowego i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U.2024.15 t.j.), nie statuują zaś, by tego rodzaju pismo (pisemne stanowisko), będące de facto wiążącym zaleceniem organu nadzoru pedagogicznego wobec podlegającego mu w tym zakresie dyrektora szkoły (zespołu szkół), miało przymiot decyzji. Równocześnie szereg przepisów Prawa oświatowego wskazuje wyraźnie, jakie czynności organów oświatowych wymagają formy decyzji administracyjnej (np. art. 23 ust. 2, art. 28a ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 60 ust. 6a, art. 68 ust. 2 Prawa oświatowego). Pisemne stanowisko kuratora oświaty nie stanowi żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 albo 3 p.p.s.a. W konsekwencji nie można takiemu pisemnemu stanowisku organu nadzoru pedagogicznego kierowanemu do dyrektora szkoły (placówki) wobec zgłoszonych przez dyrektora tej szkoły (placówki) zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, przypisać charakteru aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. (postanowienie WSA w Poznaniu z 29.08.2022 r., III SA/Po 479/22, LEX nr 3397528).
Odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlega również skierowanie do szkoły lub placówki przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny polecenia usunięcia uchybień, o jakim mowa w art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego. Polecenie takie również bowiem nie ma formy decyzji administracyjnej, ani też któregokolwiek z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 lub 3 p.p.s.a. Skierowanie takiego polecenia jest natomiast jednym z koniecznych warunków i przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji, o czym stanowi art. 169 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa oświatowego. W konsekwencji w celu realizacji konstytucyjnego prawa do sądu należy przyjąć, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli zgodności z prawem decyzji o wykreśleniu danej szkoły lub placówki z ewidencji szkół i placówek prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, wydanej na podstawie art. 169 ust. 2 Prawa oświatowego – konieczne jest skontrolowanie w takim postępowaniu zaistnienia oraz zgodności z prawem również przesłanki wydania polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przedstawionych Sądowi aktach brak jest dokumentu zawierającego polecenie organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad placówkami objętymi zaskarżoną decyzją, o którym to poleceniu mowa w art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego. W protokołach kontroli z 26 marca 2024 r., z 23 kwietnia 2024 r. i z 17 czerwca 2024 r. (k. 38, 46 i 67odwrót akt administracyjnych), wyraźnie wskazano, że zalecenia, które w czasie tych kontroli wydano, stanowiły zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego. Organ drugiej instancji natomiast w różnych pismach sporządzanych w toku postępowania nie wyjaśnił tej kwestii stosując swoistą ekwilibrystykę pojęciową przy opisywaniu wydanych zaleceń ("wydano dyrektorowi [...] dwadzieścia jeden zaleceń z poleceniem usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie" – pismo Kuratora Oświaty w Kielcach z 7 czerwca 2024 r. do Starosty [...] k. 35 akt administracyjnych), względnie używając zamiennie obu tych określeń ("w wyniku kontroli w trybie nadzoru pedagogicznego w dniu 26 marca 2024 r. stwierdzono istotne nieprawidłowości w działalności MOS i MOW w wyniku czego wydano polecenia ich usunięcia i określono termin ich usunięcia", podczas gdy w czasie tej kontroli wydano zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego, o czym była wyżej mowa).
Uwzględniając powyższe uwagi nie może być wątpliwości, że kwestia zaistnienia w sprawie jednej z koniecznych przesłanek wydania zaskarżonej decyzji - nie została wyjaśniona. Organy naruszyły w ten sposób art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie wyjaśnienia, że jednak polecenie, o jakim mowa w art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego nie zostało w sprawie wydane przez uprawniony organ sprawujący nadzór pedagogiczne, do wykreślenia tych placówek z ewidencji szkół i placówek nie mogło dojść nawet przy spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w art. 169 ust. 1 tej ustawy. Według natomiast art. 169 ust. 4 Prawa oświatowego, w przypadku wykreślenia z ewidencji, o którym mowa w ust. 1 pkt 2-4 i 6, (a więc również takiego wykreślenia, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie), przepisy art. 172 ust. 4 i 5, stosuje się odpowiednio.
Zasadny jest też drugi zarzut skargi dotyczący niewszczęcia i nieprzeprowadzenia przez Starostę Ostrowieckiego osobnego postępowania dotyczącego obu placówek będących przedmiotem postępowania.
Zgodnie z art. 182 Prawa oświatowego osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego, prowadząca szkoły publiczne, szkoły niepubliczne lub placówki, może dla celów organizacyjnych połączyć je w zespół i określić zasady działania zespołu. Połączenie nie narusza odrębności szkół lub placówek w zakresie określonym w ustawie, w szczególności w zakresie uzyskiwania zezwolenia, cofania zezwolenia, wpisywania do ewidencji i wykreślania z niej, uzyskiwania i utraty uprawnień publicznej szkoły artystycznej oraz uzyskiwania dotacji. Z takiego literalnego zapisu wynika, że w szczególności w zakresie wykreślania szkoły lub placówki z ewidencji szkół i placówek, połączenie ich w zespół nie narusza ich odrębności. Konsekwencją takiej odrębności może być to, że przesłanki wykreślenia danej szkoły lub placówki, mogą być spełnione tylko co do jednej z nich, bez wpływu na możliwość wykreślenia z tej ewidencji pozostałych szkół lub placówek zrzeszonych w tym samym zespole, czy też całego zespołu. W szczególności naruszenia prawa stwierdzone w jednej z placówek, nie mogą rzutować na ocenę innej szkoły lub placówki, nawet połączonych w jeden zespół. Oznacza to, że postępowania dotyczące takiego wykreślenia muszą toczyć się odrębnie. Skoro bowiem określone w art. 169 ust. 1 Prawa oświatowego przesłanki wykreślenia podlegają badaniu osobno co do każdej ze szkół lub placówek bądź zespołu tych szkół lub placówek, to powinno to następować w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Odrębne postępowania administracyjne wymagają natomiast między innymi odrębnego ich wszczęcia, przeprowadzenia odrębnych postępowań wyjaśniających i wydania odrębnych decyzji.
Takie reguły nie zostały w sprawie zachowane, czym organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie było w sprawie wątpliwości, że przeprowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło trzech różnych podmiotów, tj. Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] (dalej MOW), Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...] (dalej NMOS) oraz składającego się z obu tych placówek [...] w [...] (dalej ZPR-S). Odrębności tych placówek i zespołu nie zmienia to, że osobą prawną prowadzącą je wszystkie jest S. Ś.. Każdy z tych podmiotów był bowiem wpisany do Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonego przez Starostę Ostrowieckiego na podstawie art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego - pod innym numerem ewidencyjnym. Dostrzegł to również organ II instancji, skoro decyzją z 24 października 2024 r. uchylił decyzję Starosty [...] z 12 sierpnia 2024 r. orzekającą o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych [...] w [...] właśnie z tego powodu, że wykreślenie z tej ewidencji wyłącznie zespołu jest nieskuteczne z uwagi na pozostawienie wpisów placówek wchodzących w jego skład, co powodowało, że mimo wykreślenia z ewidencji jednostki te mogły dalej funkcjonować.
Mimo takiego rozstrzygnięcia i wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania, Starosta [...] przeprowadził jedno postępowanie i wydał jedną decyzję dotyczącą wszystkich trzech wyżej wymienionych podmiotów. Kurator Oświaty natomiast taką decyzję utrzymał w mocy. Wadliwości tak przeprowadzonego postępowania i takich rozstrzygnięć nie mogła zmienić argumentacji organu zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argument, że "prowadzenie łącznie postępowania było uzasadnione z punktu widzenia podmiotowego i przedmiotowego" nie wyjaśnia wystarczająco, co organ ma na myśli. Jeśli chodzi o pragmatyczną stronę przeprowadzonego postępowania, czyli ułatwienie jego przeprowadzenia mające wynikać z tego, że osobą prawną prowadzącą wszystkie podmioty objęte postępowaniem jest S. Ś., to nie może to przesądzać łącznego przeprowadzenia tych postępowań, a zwłaszcza nie może powodować, że zarzuty dotyczące jednej tylko z placówek miałyby powodować prowadzenie postępowania wobec innej. Jedynie bowiem naruszenia prawa wspólne dla wszystkich placówek mogą być ustalane w jednym tylko postępowaniu i wykorzystywane jako dowód w innym, do czego upoważnia art. 75 § 1, czy art. 77 § 4 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzone naruszenia prawa miały różny charakter, a niektóre z nich nie zostały wystarczająco wyjaśnione i przypisane. Chodzi tu przykładowo o zarzut prowadzenia zajęć w szkole podstawowej w oddziałach wspólnych dla uczniów MOW i NMOS, zamieszkiwanie w pokojach w internacie wspólnie wychowanków obu tych placówek (co można traktować jako naruszenie dotyczące obu tych placówek), czy zarzut niezgłoszenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć do organu ewidencyjnego, niezapewnienia wychowankom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, odpowiedniego umeblowania, czy środków higienicznych, które to naruszenia nie zostały przez organy wyraźnie przypisane, przez co nie wiadomo, której z objętych postępowaniem placówek dotyczą.
Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania popełnione przez organy obu instancji, również będącym następstwem nierozdzielenia przeprowadzonych postępowań, było oparcie ustaleń na wynikach kontroli, które nie dotyczyły placówki, objętej zaskarżoną decyzją. Chodzi o kontrolę doraźną przeprowadzoną w dniu 26 marca 2024 r. Jak wynika z protokołu tej kontroli (k. 36-40 akt administracyjnych), została ona przeprowadzona wyłącznie w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapeutycznym w [...]. Skoro tak, to stwierdzone w jej czasie naruszenia nie mogły być podstawą wszczęcia postępowania wobec MOW, czy też ZPR-T. Druga i trzecia z przeprowadzonych kontroli z 23 – 24 maja 2024 r. i z 17 czerwca 2024 r. dotyczyła natomiast [...] w [...], co również odnotowano wprost w protokołach tych kontroli (k. 41-47 i k. 65-68). Naruszenia prawa stwierdzone w czasie tych kontroli nie zostały wyraźnie i jednoznacznie przypisane którejkolwiek z placówek objętych postępowaniem. Dlatego nie mogły one być podstawą wszczęcia postępowania wobec MOW, czy NMOS. Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z literalnym brzmieniem zastosowanego w sprawie przepisu art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego, stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami może spowodować wykreślenie wpisu tej szkoły lub placówki z ewidencji. Takie sformułowanie oznacza, że działalność samego zespołu nie może prowadzić do takich skutków. Nie zespół więc, tylko szkoła lub placówka względnie organ prowadzący tę szkołę lub placówkę może być przedmiotem kontroli i postępowania, o jakim mowa w art. 169 ust. 1 Prawa oświatowego.
Analizując akta sprawy w konfrontacji z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami trzeba też zauważyć, że spełnienie drugiego warunku wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji, tj. warunku niezastosowania się tej szkoły lub placówki lub osoby prowadzącej szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, wymaga potwierdzenia tej okoliczności w trybie wskazanym w art. 169 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa oświatowego. Konieczne więc jest wyznaczenie terminu, który ma być zależny od oceny zakresu i stopnia stwierdzonych uchybień, ale nie może być dłuższy niż 30 dni (art. 180 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa oświatowego). Jeżeli natomiast podstawą wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia danej szkoły lub placówki z ewidencji ma być stwierdzenie w trybie nadzoru, w następstwie kontroli doraźnej, o jakiej mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego, że działalność skontrolowanej szkoły lub placówki jest niezgodna z przepisami, konieczne jest też wcześniejsze wyczerpanie trybu weryfikacji i ewentualnej sanacji stwierdzonych naruszeń opisanego w art. 55 ust. 5 i 6 tej ustawy, o czym była już wyżej mowa. Ze względu na konieczność wyczerpania tego trybu, nie wszystkie kontrole doraźne, które zostały w sprawie przeprowadzone wobec MOW, NMOS, czy ZPR-T mogły być podstawą postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie. Taki tryb został zachowany tylko w stosunku do naruszeń prawa stwierdzonych w czasie kontroli doraźnej z 26 marca 2024 r. Wyznaczony bowiem w protokole tej kontroli termin realizacji zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności kontrolnych upłynął w dniu 19 kwietnia 2024 r., w związku z tym, że do tych zaleceń nie zostały zgłoszone zastrzeżenia. Sprawdzenie wykonania tych zaleceń nastąpiło w czasie kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 23-24 maja 2024 r. Spełnione więc zostały warunki formalne do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 169 ust. 1 Prawa oświatowego.
Wymagany w art. 55 ust. 5 i 6 Prawa oświatowego tryb weryfikacji zaleceń wynikających z kontroli z 23-24 maja 2024 r. nie został już jednak dochowany. Stwierdzone w czasie tej kontroli nieprawidłowości poskutkowały wydaniem 21 zaleceń z terminem ich realizacji wyznaczonym na 20 czerwca 2024 r. Tymczasem kolejna kontrola doraźna została przeprowadzona w dniu 17 czerwca 2024 r. (protokół k. 65-68), a więc 3 dni przed terminem. Ponadto wobec części zaleceń sformułowanych w protokole kontroli doraźnej z 23-24 maja 2024 r. skarżące stowarzyszenie zgłosiło w piśmie z 12 czerwca 2024 r. zastrzeżenia. Pisemne zawiadomienie o nieuwzględnieniu tych zastrzeżeń zostało sporządzone przez Kurator Oświaty w dniu 27 czerwca 2024 r. W związku z tym zgodnie z art. 55 ust. 6 Prawa oświatowego dyrektor placówki objętej zaleceniami z 23-24 maja 2024 r. - w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, był obowiązany powiadomić:
1) organ sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji zaleceń;
2) organ prowadzący szkołę lub placówkę o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji. Tymczasem już w dniu 13 czerwca 2024 r., a więc przed upływem terminu 30 dni, a nawet przed sporządzeniem zawiadomienia z 27 czerwca 2024 r. o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wykreśleniu wpisu do ewidencji szkół i placówek zakończonego zaskarżoną decyzją. Kolejne kontrole doraźne, pierwsze dwie dotyczące Zespołu Placówek Resocializacyjno-Socjoterapeutycznych w [...], a następna dotycząca MOW, zostały przeprowadzone w dniach 17 czerwca 2024 r., 24 września 2024 r. i 14-15 stycznia 2025 r., przy czym ta ostatnia kontrola miała miejsce już po wydaniu decyzji organu I instancji z 20 grudnia 2024 r. W protokołach tych kontroli również znalazły się zalecenie, o jakich mowa w art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego, przy czym były to w części nowe zalecenia, odmienne od wydawanych w wyniku wcześniejszych kontroli z 26 marca i 23-24 maja 2024 r. Przewidziana w art. 55 ust. 5 i 6 Prawa oświatowego procedura weryfikacji i ewentualnie sanacji naruszeń prawa stwierdzonych w czasie tych kontroli była prowadzona w związku z zastrzeżeniami zgłaszanymi wobec tych zaleceń. Procedury te nie zostały ukończone nie tylko przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, ale również przed wydaniem decyzji w I, bądź w II instancji. Z tego powodu, a przede wszystkim dlatego, że w sprawie nie wykazano, aby doszło do wydanie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny polecenia usunięcia uchybień, o jakich mowa w art. 180 ust. 2, o czym była już wyżej mowa – ustalenia tych kontroli nie mogły, w ocenie Sądu, być przedmiotem ustaleń organów w niniejszej sprawie, ani tym bardziej podstawą wykreślenia MOW i NMOS, czy też ZPR-S z ewidencji szkół i placówek.
Nieprzeprowadzenie kontroli w stosunku do MOW w trybie przewidzianym w art. 55 ust. 5 i 6 Prawa oświatowego powoduje, że co do tej właśnie placówki nie doszło do stwierdzenia w trybie w trybie nadzoru pedagogicznego, że jej działalność była niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem. To dodatkowo uzasadnia naruszenie przez zaskarżone decyzje, w części dotyczącej MOW, prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania przez brak zachowania bezstronności i obiektywizmu w prowadzeniu postępowania odwoławczego i prowadzenia tego postępowania przez organ będący inicjatorem postępowania I instancji.
Zarzut ten dotyczył w istocie wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ta przesłanka brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji miała być według skargi spełniona w ten sposób, że Kurator Oświaty był inicjatorem i autorem ustaleń stanowiących podstawę wszczęcia postępowania, przez co miał być głęboko zaangażowany w ocenę sprawy przed jej formalnym rozpoznaniem jako organ odwoławczy.
Odpowiadając na ten zarzut organ podniósł, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do pracownika organu, podczas gdy Kurator Oświaty nie jest pracownikiem organu, tylko organem. Argument ten nie był jednak zasadny. Okoliczność, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowi bezwzględną przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie. Podkreślić należy, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy zarówno urzędników, którzy jako osoby piastujące funkcje organu, czy jako osoby działające na podstawie upoważnienia administracyjnego (udzielonego np. na podstawie art. 268a k.p.a.), wydają decyzje. Przepis ten dotyczy także innych osób biorących udział w wydaniu decyzji, które pozostają w stosunku pracy w ramach danego urzędu, na które nałożono obowiązek wykonywania określonych zadań i czynności mieszczących się w ramach zakresu działania organu administracji publicznej (wyrok NSA z 15 lutego 2024 r. I GSK 528/20). Mimo tego jednak o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogło być w sprawie mowy.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) i pkt 2 Prawa oświatowego, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek oraz wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie. Ponadto kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny między innymi nad niepublicznymi szkołami i placówkami (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego). W ramach tych kompetencji nadzorczych mieści się niewątpliwie inicjowanie postępowania, o jakim mowa w art. 169 Prawa oświatowego, zmierzającego do wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek, a także stwierdzanie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, o czym stanowi wprost art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego.
Ponieważ więc to sam ustawodawca przewidział dla kuratora oświaty jako wyspecjalizowanego organu wykonującego zadania i kompetencje w zakresie oświaty, zarówno inicjowanie postępowania w sprawie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek, jak i aktywny udział w tym postępowaniu polegający na stwierdzaniu w trybie nadzoru pedagogicznego jednej z koniecznych przesłanek takiego wykreślenia, a z drugiej strony przyznał temu samemu kuratorowi oświaty kompetencję do wydawania decyzji w sprawie tego wykreślenia w drugiej instancji, nie przewidując wyłączenia kuratora od udziału w postępowaniu w takiej sprawie – to nie można przyjąć, aby miało w sprawie miejsce naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Można dodać, że w sytuacjach, w których ustawodawca dostrzega istotną kolizję interesów organu występującego w danym typie spraw w różnej roli, wprowadza rozwiązania eliminujące takie kolizje (por. art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j.).
Powyższa argumentacja oznacza również, że nie można zgodzić się z opartym wyłącznie na konstrukcji wyłączenia pracownika organu, zarzutem skargi dotyczącym braku zachowania w niniejszej sprawie bezstronności i obiektywizmu w prowadzeniu postępowania odwoławczego.
Nie był zasadny kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego, mającego polegać na niezachowaniu terminu 6 miesięcy pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji, a dniem orzeczonego w zaskarżonej decyzji wykreślenia MOS i MOW z ewidencji szkół i placówek, t.j. dniem 31 sierpnia 2025 r., konsekwencją czego było niezawiadomienie przez osobę prowadzącą te placówki co najmniej na 6 miesięcy przed terminem ich likwidacji, o zamiarze i przyczynach tej likwidacji: rodziców uczniów, organ, o którym mowa w art. 168 ust. 1 i 2, oraz gminę, na której terenie jest położona szkoła lub placówka.
Zgodnie z art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego osoba prowadząca szkołę lub placówkę może ją zlikwidować z końcem roku szkolnego. W tym przypadku osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji: rodziców uczniów, organ, o którym mowa w art. 168 ust. 1 i 2, oraz gminę, na której terenie jest położona szkoła lub placówka.
Nie było w sprawie sporne, że istotnie wskazany w art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego termin 6 miesięcy nie tylko nie został w sprawie zachowany, ale nawet nie było możliwości jego zachowania ze względu na datę wydania zaskarżonej decyzji w dniu 14 marca 2025 r., podczas gdy ostatnim dniem poprzedzającym okres 6 miesięcy kończący się w dniu 31 sierpnia 2025 r., był dzień 28 lutego 2025 r. Nie zostało natomiast ustalone, ale w istocie nie było wątpliwe, że zawiadomienie takie, w ogóle nie zostało wysłane do kogokolwiek z podmiotów wymienionych w art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego. Odczytując więc literalnie normę prawną wynikającą z art. 172 ust. 4 w zw. z art. 169 ust. 4 Prawa oświatowego, nie można mieć wątpliwości, że wskazany w tych przepisach termin nie tylko nie został, ale nawet nie mógł być dochowany. Również funkcjonalna wykładnia tych przepisów zdaje się potwierdzać wykładnię językową. Skoro bowiem celem regulacji z art. 172 ust. 4 jest umożliwienie rodzicom uczniów likwidowanej szkoły lub placówki, organowi, o którym mowa w art. 168 ust. 1 i 2, oraz gminie, na której terenie jest położona szkoła lub placówka, odpowiedniego przygotowania się do zmiany tak znaczącej dla tych rodziców i dla gminy, jak likwidacja szkoły lub placówki, do której uczęszczały ich dzieci i dla której gmina miejsca położenia takiej szkoły lub placówki była podmiotem prowadzącym (art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego), to racjonalne jest dokonanie tego zawiadomienia w odpowiednim czasie wyznaczonym przez ustawodawcę na 6 miesięcy.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak uwzględnić jej specyfikę, do czego upoważnia odpowiednie, a nie wprost odesłanie do art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego zawarte w art. 169 ust. 4 tej ustawy. Odpowiednie natomiast odesłanie powinno uwzględniać specyfikę regulacji, do której stosuje się unormowanie przewidziane dla innej sytuacji, niż ta, do której ma mieć odpowiednie tylko zastosowanie. Otóż art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego dotyczy likwidacji szkoły lub placówki z woli osoby prowadzącej tę szkołę lub placówkę. Taka osoba jest wówczas sama zainteresowana dopełnieniem wszelkich formalności prowadzących do tej likwidacji, w tym i dopilnowaniem zachowania 6-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego. W sytuacji jednak likwidacji szkoły lub placówki będącej następstwem wydania decyzji o wykreśleniu z ewidencji szkół podejmowanej z powodu, o jakim mowa w art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego (tj. z powodu stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, w szczególności:
a) nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, albo
b) nie są spełnione warunki funkcjonowania szkoły określone zgodnie z art. 178 ust. 4 - jeżeli szkoła lub placówka lub osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2), osoba prowadząca wykreśloną szkołę lub placówkę na ogół nie jest zainteresowana wywiązaniem się z obowiązku informacyjnego z art. 172 ust. 4, zwłaszcza wtedy, gdy kontestuje zapadłą decyzję, np. skarżąc ją do sądu administracyjnego. Wówczas może się okazać, że na skutek obstrukcji takiej osoby prowadzącej daną szkołę lub placówkę objętą wykonalną decyzją o jej wykreśleniu z ewidencji, do zawiadomienia przez tę osobą rodziców uczniów, organu, o którym mowa w art. 168 ust. 1 i 2, oraz gminy, na której terenie jest położona szkoła lub placówka - mogłoby w ustawowym, 6-miesięcznym terminie, względnie, w skrajnych przypadkach, w ogóle nie dojść. Takie niebezpieczeństwo nakazuje takie odpowiednie stosowanie art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego w sytuacji wykreślenia szkoły lub placówki na podstawie decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 2 tej ustawy, które zapewni realizację celu regulacji z art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego, a jednocześnie nie będzie blokować samej likwidacji szkoły lub placówki, zwłaszcza takiej, w której stwierdzono poważne i nieusunięte niezgodności z przepisami prawa, które są tego rodzaju, że niepodobna dopuścić funkcjonowania takiej szkoły lub placówki jeszcze przez cały kolejny rok szkolny. W okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że już decyzja organu I instancji o wykreśleniu placówki z ewidencji, zwłaszcza zawierająca klauzulę nadającą jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), jest wystarczającą podstawą do uruchomienia trybu zawiadomienia o zamiarze i przyczynach likwidacji, o jakim mowa w art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego. Wydaje się też, że wskazany wyżej zasadniczy cel tej regulacji, tj. umożliwienie rodzicom uczniów likwidowanej szkoły lub placówki, organowi, o którym mowa w art. 168 ust. 1 i 2, oraz gminie, na której terenie jest położona szkoła lub placówka, odpowiedniego przygotowania się do tak znaczącej zmiany, może być w wypadku likwidacji dokonanej w rybie art. 169 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego zrealizowany również zastępczo przez podmiot inny, niż osoba prowadząca daną szkołę lub placówkę, (np. przez właściwego kuratora oświaty).
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie Starosta [...] przeprowadzi ponownie postępowanie w celu oceny zaistnienia wszystkich wskazanych w art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego przesłanek wykreślenia wpisu objętych postępowaniem placówek. Organ będzie pamiętał, że w związku z treścią art. 182 zd. 2 Prawa oświatowego, postępowania dotyczące placówek połączonych w zespół powinny toczyć się odrębnie, a stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, również winno dotyczyć odrębnie każdej z takich placówek połączonych w zespół. W związku z literalnym brzmieniem art. 169 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa oświatowego, organ ustali, czy każda z objętych postępowaniem szkoła lub placówka w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2. W tym celu konieczne jest również ustalenie, czy takie polecenie rzeczywiście zostało wydane, czy było poprzedzone stosownym i ukończonym postępowaniem nadzorczym, o jakim mowa w art. 55 w zw. z art. 180 ust. 1 zd. 3 Prawa oświatowego, a także czy zakres i stopień ewentualnie stwierdzonych uchybień kwalifikuje je do wydania polecenia ich usunięcia i w jakim terminie. W związku z treścią art. 172 ust. 4 w zw. z art. 169 ust. 4 Prawa oświatowego, organ I instancji będzie pamiętał o potrzebie zakończenia sprawy w takim terminie, aby możliwe i realne było wypełnienie obowiązków informacyjnych, o jakich mowa w tych przepisach. W razie potrzeby organ I instancji rozważy możliwość nadanie ewentualnie wydanej decyzji o wykreśleniu z ewidencji danej szkoły lub placówki, rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie tego zawiadomienia. Organ uwzględni również wszystkie wskazane powyżej uwagi i wyeliminuje stwierdzone naruszenia prawa.
W związku z wskazanymi powyżej powodami uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przedwczesne było odnoszenie się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu kompletnego postępowania i zgromadzeniu całego materiału dowodowego organ I instancji będzie mógł ocenić, czy wymienione w art. 89 k.p.a. przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zaistniały w niniejszej sprawie. Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jak natomiast wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Nie jest ona też formą realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. Jej celem nie jest więc wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ, ani polemika z jego stanowiskiem. Objaśnianiu stronom przyczyn określonego załatwienia sprawy służy przede wszystkim możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz uzasadnienie decyzji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2021 r. I GSK 2009/18, z dnia 16 kwietnia 2021 r. I GSK 2078/18, z dnia 1 grudnia 2020 r. II OSK 3866/19).
Z wskazanych powyżej powodów przedwczesne było również odnoszenie się przez Sąd do szczegółowych uchybień stwierdzonych w toku kolejnych kontroli oraz do tego, czy zostały one usunięte w wyznaczonym terminie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2023.1935). W tym zakresie uwzględniono: [...] zł wpisu od skargi, [...] zł kosztów zastępstwa procesowego skarżącego stowarzyszenia przez radcę prawnego oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu przez stronę skarżącą .