II SA/Ke 264/24

II SA/Ke 264/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 , art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 4 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 6, 7, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 28 lipca 2022 r. nr XLVII/407/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 3, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu 28 lipca 2022 r. Rada Miejska w Opatowie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r. poz. 559 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c) i d), pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297), zwanej dalej "ustawą", podjęła uchwałę nr XLVII/407/2022 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Opatów, uchwalając w tym załączniku m.in.:
- § 4 ust. 1, zgodnie z którym "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie z zastrzeżeniem zachowania następujących warunków:
1) mycie dotyczy jedynie nadwozia samochodu";
- § 4 ust. 3, zgodnie z którym "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem:
1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin,
2) gromadzenie powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych,
3) zabezpieczenie przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska";
- § 6 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym "Osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do: zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych";
- § 6 ust. 2, zgodnie z którym "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem";
- § 7 ust. 4, zgodnie z którym "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3 mniejszego Regulaminu są zobowiązani:
1) przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych,
2) gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,
3) pszczoły trzymać w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich".
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Opatowie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:
1. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu i ograniczenie możliwości mycia samochodów poza myjniami jedynie do nadwozia samochodu;
2. art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 4 ust. 3 regulaminu poprzez ograniczenie możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi jedynie do drobnych napraw własnych samochodów;
3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez nałożenie na właścicieli i opiekunów zwierząt domowy w § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych podczas gdy art. ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach odnosi się wyłącznie do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku;
4. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez uregulowanie w § 6 ust. 2 Regulaminu, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację utrzymującego psa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, który to przepis nie przewiduje od tej zasady wyjątku, uwzględniającego cechy biologiczne, wiek oraz stan zdrowia zwierzęcia, co w konsekwencji godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt;
5. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, polegający na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków:
- przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych,
- gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,
- trzymania pszczół w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich
podczas gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa o randze ustawowej.
W odpowiedzi na skargę (z uwzględnieniem sprostowania dokonanego na rozprawie) organ uznał zasadność zarzutów dotyczących § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 3, 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 pkt 1 i 2 regulaminu, wnosząc o oddalenie skargi w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 4 pkt 3 regulaminu. Podniósł, że literalna wykładnia tylko zaskarżonego przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu istotnie może nasuwać wątpliwość co do zakresu terytorialnego obowiązywania zawartego w tym przepisie nakazu adresowanego do właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych, jednakże – uwzględniając zasady wykładni systemowej, tj. uwzględniając umiejscowienie zaskarżonego przepisu w całym akcie prawnym (Rozdział 5 Regulaminu, zatytułowany "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"), należy przyjąć, że zaskarżony przepis odnosi się tylko do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do terenów nieruchomości właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Na zasadność przedstawionej argumentacji wskazał tut. Sąd w Kielcach w wyroku z 11 marca 2024r., sygn. akt: II SA/Ke 63/24. Z kolei, jeśli chodzi o regulację § 7 ust. 4 pkt 3 regulaminu, to zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich pszczoła miodna należy do zwierząt gospodarskich, a w konsekwencji dopuszczalne było uregulowanie kwestii trzymania tych owadów w regulaminie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2873/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z 16 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Lu 91/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U.
z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie
i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw
i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanego aktu, opublikowanym w Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 t.j.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości
i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 4 ust. 2 wskazuje jakie obligatoryjne regulacje winny się znaleźć w regulaminie, m.in. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (pkt 1 lit. d);
- obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6);
- wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych
z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7);
Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zasadne są zarzuty Prokuratora odnośnie § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu, który dopuszcza mycie pojazdów samochodowych poza myjniami z zastrzeżeniem, że mycie dotyczy jedynie nadwozia samochodu. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że uregulowanie to stanowi przekroczenie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. W tym zakresie Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych – gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16; z 21 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5477/21).
Analogiczne uwagi należy odnieść do unormowania zawartego w treści § 4 ust. 3 regulaminu, w którym ograniczono możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie do drobnych napraw własnych samochodów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy przewiduje bowiem, że w regulaminie określa się wymogi mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – co oznacza, że rada gminy jest władna do wskazania w regulaminie wyłącznie wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Organ uchwałodawczy nie może natomiast w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw własnych samochodów, gdyż takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Trudno uznać, aby uniemożliwienie innej osobie naprawy pojazdu, który znajduje się na danej nieruchomości, było zgodne z ratio legis ww. przepisu. Podobnym ograniczeniem jest wprowadzenie możliwości dokonywania wyłącznie drobnych napraw. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy nie upoważnił organów stanowiących gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i "Zasadami techniki prawodawczej", nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Gd 406/20).
Sąd zgadza się z poglądem strony skarżącej, że treść § 6 ust. 2 Regulaminu godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. W orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, że obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż może nie uwzględniać cech i szczególnych uwarunkowań dotyczących konkretnego zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt (por. m.in. wyrok tut. Sądu z 18 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 47/24). Ponadto ww. przepis Regulaminu – dozwalając zwolnienie psa ze smyczy – zezwala na to tylko w "miejscach mało uczęszczanych" – który to zwrot jest niedookreślony i nieprecyzyjny. Pojęcie to nie jest użyte ani w ustawie, ani nie zostało wyjaśnione na potrzeby przyjętej uchwały, przy czym podkreślenia wymaga, że może być ono bardzo różnie interpretowane. Można je bowiem rozumieć jako miejsca mało uczęszczane ze względu na swoje położenie lub ze względu na porę dnia, czy też inne czynniki. Tymczasem właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki dany akt prawa miejscowego nakłada. Natomiast konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści – jakim bez wątpienia jest § 6 ust. 2 regulaminu – nie spełnia takiego wymogu, przez co narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Zasadne okazały się również zarzuty Prokuratora w zakresie § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały, ustanawiającego następujące obowiązki dla prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3 Regulaminu:
1) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych,
2) gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodowania zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,
3) trzymania pszczół w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Jeśli chodzi o § 7 ust. 4 pkt 1 i 2, przepisy te przede wszystkim zawierają mało precyzyjne zwroty, które mogą być różnie interpretowane przez ich adresatów. Niezależnie od tego, że obowiązek przestrzegania prawa nałożony został na każdego w art. 83 Konstytucji RP, a tym samym zbędnym jest powtarzanie go w akcie niższego rzędu, przy czym z treści kontrolowanego przepisu nie wiadomo, o jakie przepisy sanitarno-epidemiologiczne chodzi (§ 7 ust. 4 pkt 1) i w zgodzie z jakim konkretnie prawem (poza Regulaminem) prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani zostali gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości (§ 7 ust. 4 pkt 2). Wskazanie, że w szczególności są to przepisy Regulaminu było zbędne, gdyż prawo miejscowe tworzone jest właśnie po to, aby przestrzegać jego postanowień, o czym stanowi przywołany wyżej art. 83 Konstytucji RP. Za zbyt ogólny i nieprecyzyjny należy także uznać obowiązek gromadzenia i usuwania odpadów w sposób niepowodujący zanieczyszczenia nieruchomości i wód powierzchniowych i podziemnych, tym bardziej, że szczegółowe kwestie związane z zakazem negatywnego oddziaływania na środowisko uregulowane są w innych ustawach, a także w przepisach Unii Europejskiej (przykładowo w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54, w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187, czy w dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu - Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 143, str. 56 z późn. zm.).
Jeśli chodzi zaś o obowiązek ustanowiony w § 7 ust. 4 pkt 3, delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie obejmuje wprowadzenia do prawa miejscowego nakazu ustawiania uli w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co istotne, zakwestionowany przez Prokuratora przepis nie reguluje wymogów w zakresie hodowli pszczół czy też ich utrzymania, ale dotyczy zagadnień w zakresie ochrony osób trzecich znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. Temu bowiem służy nałożenie obowiązku trzymania pszczół w ulach tak, aby nie były one uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, taka regulacja dotyczy nie tyle samej hodowli (lub utrzymywania) pszczół jako zwierząt gospodarskich, ale ochrony osób trzecich, a jeżeli tak, to w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna być zawarta odrębna delegacja ustawowa do uregulowania tej materii. Takie stanowisko wprost wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/18, a także w wyroku z 9 lutego 2022 r., III OSK 4644/21. Tym samym odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a przy tym ochrona innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich. Ponadto brzmienie § 7 ust. 4 pkt 3 Regulaminu istotnie narusza prawo także z tego powodu, że zawiera nieprecyzyjną regulację. Odkodowanie treści obowiązku trzymania pszczół w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich może budzić wątpliwości interpretacyjne i normie zawartej w tym przepisie nie da się nadać zrozumiałej i jednakowej treści dla różnorodnych stanów faktycznych (por. wyrok tut. Sądu z 28 maja 2024 r., sygn. II SA/Ke 184/24, i przywołane tam orzecznictwo).
Nie zasługiwało natomiast na uwzględnienie żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu – który dla osób będących właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych ustanawia obowiązek zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych. Uzasadniając to żądanie Prokurator wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, stanowiący ustawową podstawę zaskarżonej regulacji odnosi się wyłącznie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Ograniczenia ustalone przez organ stanowiący gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma, zdaniem Prokuratora, § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu, który przewiduje dla osób będących właścicielami obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierząt.
Z taką oceną nie można się jednak zgodzić. O ile prawdą jest, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczy tylko terenów przeznaczonych w gminie do wspólnego użytku, w związku z czym nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków związanych z utrzymaniem tych zwierząt dotyczących nieruchomości należących do tych osób, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że zaskarżony przepis taki obowiązek nałożył. Literalna wykładnia samego tylko zaskarżonego przepisu istotnie może wywoływać wątpliwość co do zakresu terytorialnego obowiązywania zawartego w tym przepisie nakazu adresowanego do właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Przepis ten bowiem tego zakresu nie wyjaśnia. Zasady wykładni systemowej pozwalają jednak na jednoznaczne wyjaśnienie tej wątpliwości. Rozdział 5 regulaminu zaskarżonej uchwały, w którym znalazł się przepis § 6 ust. 1 pkt 2, nosi tytuł "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" – co stanowi wierne powtórzenie delegacyjnego art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przy braku wyraźnego uściślenia, jakich nieruchomości dotyczy zaskarżony przepis, należy więc przyjąć, że odnosi się tylko do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – a nie do terenów nieruchomości właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych (por. też wyrok tut. Sądu z 5 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 232/24).
W tym ostatnim zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając w pkt II wyroku skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu.
Natomiast z przedstawionych na wstępie względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność regulacji § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 3, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 regulaminu (pkt I wyroku).