II SA/Ke 264/06

II SA/Ke 264/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta
Dorota Chobian /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
II OSK 25/07 - Wyrok NSA z 2007-04-04
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi A.B. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia do realizacji zadania inwestycyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA / Ke 264 / 06
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 września 2005 r. Sejmik Województwa uchwalił przyjęcie do realizacji w latach 2006 - 2007 zadania inwestycyjnego pn. " Modernizacja nieruchomości zlokalizowanej przy ul. K. nr 51 na potrzeby lecznictwa psychiatrycznego", realizację tego zadania powierzył Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu - wojewódzkiej samorządowej jednostce organizacyjnej, wskazał, że zadanie zostanie sfinansowane ze środków pochodzących z Kontraktu Wojewódzkiego i budżetu województwa, koszt realizacji zadania oszacował na kwotę 9.686.891 PLN, zobowiązał Zarząd Województwa do uwzględnienia powyższego zadania przy opracowywaniu budżetów województwa na lata 2006 i 2007 oraz w Kontrakcie Wojewódzkim i powierzył wykonanie uchwały Zarządowi Województwa .
W uzasadnieniu tej uchwały organ Samorządu Województwa wskazał, że oddziały psychiatryczne, funkcjonujące w Wojewódzkim Specjalistycznym Zespole Opieki Neuropsychiatrycznej nie spełniają wymogów aktualnie obowiązujących przepisów Ministerstwa Zdrowia. Pozyskanie przez Samorząd województwa obiektów po byłej jednostce wojskowej przy ul. K. stworzyło możliwość rozwiązania problemu lecznictwa psychiatrycznego. Zdaniem organu założycielskiego optymalnym rozwiązaniem jest przekazanie tych obiektów Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu , który podejmie się przeprowadzenia w nich remontu i modernizacji, doprowadzając obiekt do wymogów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Koncepcja ta uzyskała pozytywną opinie radnych. Rozwiązanie to w żaden sposób nie utrudni dostępności pacjentom psychiatrycznym do innych świadczeń medycznych, ponieważ Wojewódzki Szpital Zespolony świadczy szeroki wachlarz usług medycznych i diagnostycznych i w ramach własnej działalności statutowej zapewni tym pacjentom zarówno konsultacje specjalistyczne jak i badania diagnostyczne. Z opracowanego programu rzeczowego zadania wraz z szacunkowym zbiorczym zestawieniem kosztów wynika, że możliwa jest dalsza eksploatacja dwóch budynków, przejętych po byłej jednostce, pod warunkiem ich gruntownej modernizacji. W budynkach planuje się lokalizację dwóch Oddziałów Psychiatrycznych o łącznej liczbie 106 łóżek, Oddziału Psychiatrycznego Dziecięcego - 18 łóżek, Oddziału Psychiatrycznego Dziennego - 30 miejsc a nadto Poradni Zdrowia Psychicznego dla Dorosłych i dla Dzieci. Z uwagi na to, że powierzchnia przejętych budynków wynosi 2567 m2 a dla realizacji programu konieczna jest powierzchnia użytkowa 3000m2, konieczna jest rozbudowa istniejących obiektów o około 400m2. Według szacunkowej wartości kosztorysowej modernizacji wartość netto zadania wynosi 7.940.074,99 PLN + podatek VAT 22 % co równa się kwocie brutto 9.686.891,49. Przyjęcie do realizacji tego zadania pozwoli na rozpoczęcie jeszcze w 2005 r. procedury przetargowej na opracowanie dokumentacji i doprowadzenie na przestrzeni lat 2006 i 2007 do przeniesienia oddziałów psychiatrycznych do pomieszczeń spełniających obowiązujące standardy, określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia.
Skargę na tę uchwałę wniósł A. B., który powołując się na art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wskazał, iż działa jako radny Sejmiku Województwa , reprezentując interesy personelu medycznego, chorych Szpitala Psychiatrycznego , ich rodzin oraz społeczności miasta K. i województwa a także jako członek Komitetu Obrony Szpitala WSZON i reprezentant wyborców, których prawa zostały naruszone tą uchwałą. Zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza prawo albowiem powierza ona realizację zadania Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu , co jest sprzeczne z art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. i wydanym na jej podstawie statutem tego szpitala, który nie przewiduje udzielania świadczeń w zakresie lecznictwa psychiatrycznego i nie daje uprawnień kierownictwu szpitala w zakresie modernizacji nieruchomości
z przeznaczeniem na leczenie psychiatryczne i finansowanie tego przedsięwzięcia. Zaproponowana przez Sejmik kolejność działań: najpierw prowadzenie inwestycji a potem zmiana statutu jest nie do przyjęcia albowiem lecznictwo psychiatryczne kieruje się odrębnymi potrzebami. Uchwała narusza także art. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, gdyż nie uwzględnia podstawowych zadań, jakim winno służyć to lecznictwo. Zamiar przeniesienia szpitala psychiatrycznego na obrzeża miasta, do pomieszczeń wymagających adaptacji, został negatywnie zaopiniowany przez Prezesa Zarządu Głównego Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego, Konsultanta Krajowego w dziedzinie psychiatrii, konsultanta wojewódzkiego oraz XXI Okręgowy Zjazd Lekarzy Izby Lekarskiej, jako niezgodny ze światowymi standardami lecznictwa psychiatrycznego i jako wyraz dyskryminacji chorych psychicznie. Realizacja projektu usunięcia psychiatrii z zespołu oddziałów somatycznych, do czego doprowadzi wykonanie zaskarżonej uchwały, pogorszy opiekę medyczną świadczoną na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi, ograniczy korzystanie tej grupy osób ze specjalistycznych badań i pomocy konsultacyjnej lekarzy innych specjalności. Aktualne usytuowanie szpitala pozwala na łatwe dotarcie do niego/ czego nie zapewnia nowa lokalizacja/, a także pozwala chorym "wtopić się" w środowisko, bez wyselekcjonowania ich choroby. Skarżący zarzucił także, że zaskarżona uchwała oparta została na niepełnych danych dotyczących kosztów realizacji inwestycji, które to koszty zostały zaniżone, bowiem dokonany szacunek nie uwzględnia kosztów dróg dojazdowych, odwodnienia, oświetlenia itp. Brak kosztorysu porównawczego, dotyczącego modernizacji istniejącego obecnie kompleksu nie pozwala na rzeczywistą ocenę opłacalności i realności wykonania zadania. Radni przy podejmowaniu tej uchwały zostali wprowadzeni w błąd co do wartości inwestycji, co miało wpływ na przebieg głosowania. Zaskarżona uchwała narusza także podstawowe zadania, ciążące na samorządzie województwa a wynikające z art.14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
W odpowiedzi na tę skargę Województwo wniosło o jej odrzucenie albo oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi zostało uzasadnione tym, że złożone przez skarżącego pismo z dnia 23 marca 2006 r., złożone osobiście przez skarżącego w dniu 29 marca 2006 r. do sądu i nazwane skargą nie zostało podpisane i jeżeli brak ten nie zostanie usunięty, zachodzi podstawa z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do jego odrzucenia. Natomiast uzasadniając swój wniosek o oddalenie skargi organ, powołując się na szereg orzeczeń dotyczących wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzucił, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, albowiem żaden przepis nie daje obywatelowi uprawnień do korzystania ze świadczeń zdrowotnych w konkretnie zlokalizowanym zakładzie opieki zdrowotnej. Powierzenie Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu realizacji zadania wynika z uprawnienia do wydawania aktów tzw. wewnętrznego kierownictwa płynącego z faktu, że Województwo jest podmiotem, wykonującym uprawnienia organu założycielskiego. Uprawnienie to Województwo uzyskało na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw. Wskazanie w skardze na przepis art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, jako przepis, z którym sprzeczna jest zaskarżona uchwała nie może być uznane za trafne. Nadto organ podniósł, iż Wojewoda działający w trybie nadzoru, o jakim mowa w art. 78 i 79 ustawy o samorządzie województwa nie stwierdził w zaskarżonej uchwale elementów świadczących o jej sprzeczności z prawem.
W piśmie z dnia 6 września 2006r. organ dodatkowo podniósł, że przepis art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 września 1998 r. o samorządzie województwa przyznaje uprawnienie do zaskarżenia do sądu tylko aktu prawa miejscowego
podczas, gdy zaskarżona uchwała nie jest takim aktem a ponadto, skoro uchwałą tą powierzono jej realizację Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu jako wojewódzkiej jednostce organizacyjnej, nie jest aktem podejmowanym z sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarżący jako radny uczestniczył w sesji w dniu 25 września 2005 r. i zabierał w czasie jej trwania głos zatem nie zostały naruszone jego prawa jako radnego, z kolei jako obywatel nie wskazał, jaki osobisty interes lub uprawnienie zostało naruszone
a przepis art. 90 ust. 1 usw nie daje możliwości wnoszenia skargi w imieniu osób trzecich.
Na rozprawie przed sądem skarżący sprecyzował, że podstawę prawną do złożenia skargi stanowi art. 91 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Odnośnie interesu prawnego wskazał, że jego naruszenie ma dwojakie podstawy: po pierwsze został naruszony jego własny interes jako radnego, biorącego udział w głosowaniu nad uchwałą przez brak dokładnych danych dotyczących kosztów inwestycji, co zdaniem skarżącego uniemożliwiało pełną realizację nałożonego na niego obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej, wynikającego z art. 23 ustawy o samorządzie; po drugie zaskarżona uchwała narusza jego dobra osobiste, bowiem od 1990 r. jest on pacjentem szpitala neuropsychiatrycznego , chciałby zachować intymność i tajemnicę swego leczenia a ta uchwała powoduje, że nastąpi wyodrębnienie leczenia psychiatrycznego i jego - skarżącego - naznaczenie. Nadto wskazał, że aktualne usytuowanie szpitala jest dla niego dogodne z uwagi na warunki komunikacyjne. Po przeniesieniu szpitala na obrzeża miasta warunki te nie będą dogodne, w czym skarżący także upatruje naruszenie swego interesu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na uchwałę z dnia 25 września 2005r. W świetle jej treści nie może budzić żadnych wątpliwości to, iż nie stanowi ona aktu prawa miejscowego albowiem nie zawiera ona norm o charakterze normatywnym, abstrakcyjnym i generalnym. Natomiast wbrew stanowisku Województwa uchwała ta, zdaniem sądu, należy do kategorii uchwał z zakresu administracji publicznej. Chociaż brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania
z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Zaskarżona uchwała, która dotyczy zmiany przeznaczenia nieruchomości poprzez jej modernizację z przeznaczeniem pod lecznictwo psychiatryczne niewątpliwie nie rodzi skutków cywilnoprawnych a skoro dotyczy majątku samorządowego, w ocenie sądu jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Kolejną kwestią jest to, czy taka uchwała może być przedmiotem zaskarżenia, skoro przyjmuje się, że przepisy ustaw samorządowych, regulujące kwestie zaskarżania do sądu administracyjnego aktów podejmowanych przez organy samorządowe stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ustawie o samorządzie województwa w sposób odmienny, aniżeli uczyniono to w ustawach dotyczących samorządu powiatu i gminy, została uregulowana kwestia zaskarżalności uchwał sejmiku województwa, ograniczając tę zaskarżalność tylko do uchwał stanowiących przepisy prawa miejscowego.
W związku z tym rozważenia wymagała kwestia, czy uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy mogła być zaskarżona na podstawie art. 91 Ustawy o samorządzie województwa,/ taką zresztą podstawę prawną ostatecznie wskazał A. B. /. Zgodnie z tym artykułem przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Ostatecznie skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż na podstawie tego przepisu dopuszczalne było zaskarżenie nie stanowiącej przepisów prawa miejscowego uchwały, taka bowiem uchwała może być zaliczona do czynności prawnych a brak jest dostatecznych przesłanek do tego, aby wbrew art. 184 zd. 2 Konstytucji wyłączyć spod kognicji sądów administracyjnych uchwały nie stanowiące aktów prawa miejscowego / taki też pogląd został wyrażony przez W. Maciejko
i P. Zaborniaka w artykule "Prawo wniesienia skargi na uchwałę organów samorządu województwa" Samorząd Terytorialny Nr 5 z 2000 r./.
Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa odwołuje się do uregulowania zawartego w art. 90 poprzez nakazanie jego odpowiedniego stosowania. Stosownie do tych przepisów skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia / mimo błędnego zatytułowania pisma z dnia 17 stycznia 2006 r. interpelacją, jego treść jednoznacznie wskazuje na to, że było to wezwania,
o jakim mowa w art. 90/, a następnie, po otrzymaniu w dniu 6 marca 2006 r. negatywnej odpowiedzi na to wezwanie, w ustawowym terminie wniósł skargę
/ w tym miejscu zauważyć należy, iż prawidłowo organ powinien był do tego wezwania ustosunkować się poprzez podjęcie stosownej uchwały/. Uwzględniając dodatkowo fakt, iż skarżący uzupełnił brak formalny skargi poprzez jej podpisanie, zarzut Województwa, że skarga ta powinna być odrzucona jest bezpodstawny.
Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że odwołując się w art. 91 do uregulowania zawartego w art. 90, ustawodawca miał na uwadze także to, że wnoszący skargę na czynność prawną winien wykazać nie tylko to, że czynność ta narusza prawa osób trzecich ale także - i to niejako w pierwszej kolejności- że czynność ta narusza jego - skarżącego - interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Sądu podniesiony przez Województwo zarzut, iż A. B. nie wykazał się legitymacją do zaskarżenia uchwały jest zasadny.
Dopiero na rozprawie przed sądem / w samej skardze A. B. w ogóle nie wskazywał, aby uchwała naruszała jego prawa lub uprawnienia/ pełnomocnik skarżącego wskazał, że naruszenia interesu prawnego
i uprawnienia skarżący upatruje w tym, że jako radny biorący udział
w głosowaniu nie miał dokładnych danych dotyczących kosztów inwestycji, co uniemożliwiało mu pełną realizację nałożonego na niego w art. 23 ustawy
o samorządzie województwa obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, iż na tle art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym / który jest odpowiednikiem art. 90 ustawy
o samorządzie województwa/ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, iż legitymowanie się mandatem radnego ani nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust.1 /por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r. sygn. II SA / Ke 1436/01/. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. W ocenie Sądu powołany przez skarżącego art. 23 ustawy o samorządzie województwa/ z którego to przepisu wynikający obowiązek kierowania się dobrem wspólnoty jego zdaniem został naruszony/ nie stanowi normy prawa materialnego, rodzącej dla skarżącego takie prawo, które mogłoby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta bowiem dotyczy przyjęcia do realizacji inwestycji polegającej na modernizacji nieruchomości z przeznaczeniem na konkretny cel, w związku z czym w żaden sposób nie może naruszać prawa skarżącego czy też obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty. Dlatego też jedynie na marginesie wskazać należy, iż z protokołu sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała wynika, iż już na tej sesji podnoszona była i to przez skarżącego kwestia wyceny inwestycji- że jest ona zaniżona -tym bardziej więc niezrozumiałe jest twierdzenie, że uchwała ta naruszyła jego prawa jako radnego.
Druga podstawa wskazująca zdaniem skarżącego na naruszenie jego interesu prawnego czy też uprawnienia związana jest z jego sytuacją osobistą
a mianowicie tym, że od wielu lat pozostaje on w leczeniu neuropsychiatrycznym. W związku z tym na podkreślenie zasługuje to, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest przyjęcie do realizacji zadania inwestycyjnego pn Modernizacja nieruchomości na potrzeby lecznictwa psychiatrycznego. Nawet jeśli z uzasadnienia tej uchwały wynika, że została ona podjęta w związku z planowaną w przyszłości lokalizacją na nieruchomości położonej przy ul. K. 51 oddziałów lecznictwa psychiatrycznego, to w żadnym razie uchwała ta nie może naruszać w sposób bezpośredni, konkretny i realny interesu prawnego skarżącego. Żaden bowiem przepis nie gwarantuje mu prawa do innego zagospodarowania tej nieruchomości. Również w żaden sposób nie jest naruszony jego interes prawny czy też uprawnienie skarżącego poprzez to, że realizację tej uchwały powierzono Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu zamiast Wojewódzkiemu Specjalistycznemu Zespołowi Opieki Neuropsychiatrycznej, którego jest pacjentem. Uchwała ta, z uwagi na swój przedmiot, nie może także naruszać w sposób bezpośredni konkretny i realny jakichkolwiek dóbr osobistych skarżącego. Dotyczy to także kwestii związanych z usytuowaniem szpitala przy czym podnieść należy, iż nawet gdyby przedmiotem uchwały było przeniesienie na nieruchomość przy ul. K. wszystkich oddziałów lecznictwa psychiatrycznego, rzekoma niedogodność tego położenia mogłaby co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącego a nie interes prawny.
Ponieważ A. B. nie wykazał, aby był legitymowanym do zaskarżenia uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił, bez odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów, dotyczących naruszenia prawa.