II SA/Ke 262/21

II SA/Ke 262/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2575/21 - Wyrok NSA z 2024-09-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 47 ust. 1-3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 7 grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 262/21
Uzasadnienie
Decyzją z 7 września 2020 r. znak: [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku K. N., na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako "Pb") orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr ewid. 23 położonej w miejscowości W., gmina S., celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej nr ewid. 24, położonej w miejscowości W., gmina S .
Zajęcie pasa gruntu działki oznaczonej nr 23 – o długości 15,0m i szerokości 1,5m wzdłuż budynku mieszkalnego jednorodzinnego – niezbędnego do ustawienia rusztowania ustalił na okres od 28.09.2020 r. do 2.10.2020 r., zaś w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie robót ustalił termin dodatkowy – od 19.10.2020 r. do 23.10.2020 r. w godzinach od 8.00 do 18.00.
Wejście na teren działki nr 23 określono poprzez demontaż przęseł ogrodzenia, wykonanego przez W. i D. Ł. w linii wyznaczonej w toku postępowania rozgraniczeniowego.
W przypadku uniemożliwienia przez właściciela działki nr 23 wejścia na teren tej działki i utrudnienia inwestorowi wykonania robót budowlanych w podanych wyżej okresach, ustalono, termin wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości jako pięć kolejnych dni roboczych licząc od daty wyegzekwowania obowiązku udostępnienia nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i D. Ł. zarzucając organowi:
- błędną wykładnię art. 47 ust. 2 i 3 Pb – brak wskazania w decyzji warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej;
- błąd w ustaleniach faktycznych – nie wskazanie konkretnych czynności, parametrów oraz warunków świadczących o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. 23, położonej w miejscowości W., gmina S.
Zdaniem odwołujących, ani inwestor ani organ nie wskazali grubości styropianu do ocieplenia, sposobu ocieplenia, szerokości ściany budynku, wysokości w szczycie i grubości. Nie określono ilości przęseł, które należy zdemontować oraz sposobu ich demontażu tak, aby nie był to sposób inwazyjny dla nieruchomości sąsiedniej. Skarżący podkreślili, że nieprawdą jest stwierdzenie organu odnośnie przeprowadzonego i zakończonego postępowania rozgraniczeniowego, granica jest nadal sporna, a jej ustalenia dokona Sąd Rejonowy .
Decyzją z 7 grudnia 2020 r., znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. i D. Ł.,
- w pkt I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji zapis na stronie nr 1 decyzji w wierszach od nr 13 do nr 20, licząc zapisane wiersze od dołu strony tj. rozpoczynając od zdania: "Zajęcie pasa gruntu działki oznaczonej nr 23 – o długości 15,0m i szerokości 1,5m...., aż do: .... w linii wyznaczonej w toku postępowania rozgraniczeniowego,
i orzekł w tym miejscu:
"Zajęcie pasa gruntu działki oznaczonej nr 23 – o długości 15,0m i szerokości 1,5m wzdłuż zachodniej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 24 – niezbędnego do ustawienia rusztowania ustala się na okres pięciu kolejnych dni roboczych w terminie od 12.01.2021 r. do 30.01.2021 r. w godzinach od 8.00 do 18.00; w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie robót ustala się dodatkowy okres – 5 kolejnych dni roboczych w terminie od 1.03.2021 r. do 31.03.2021 r. w godzinach od 8.00 do 18.00.
Wejście na teren działki sąsiedniej oznaczonej nr 23 ustala się poprzez demontaż przęseł części ogrodzenia, między działką nr 24 a 23 o długości 15m przy zachodniej ścianie budynku inwestora oraz zabezpieczenie pozostałej części działki nr 23 przez wykonanie tymczasowego ogrodzenia pasa czasowego zajęcia gruntu działki nr 23";
- w pkt II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 47 ust. 1 Pb wskazując, że wydanie decyzji w sprawie wejścia na teren działki nr 23 było poprzedzone oględzinami, w trakcie których ustalono, że inwestor jest w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 29.07.2015 r., budynek usytuowany jest w odległości 14-20 cm od granicy działki, zgodnie z projektem budowlanym i szkicem przebiegu granicy załączonym do wniosku inwestora. Przygraniczna ściana budynku będzie docieplona styropianem grubości 14-20cm, określono termin wykonania robót od 28.09.2020 r. do 2.10.2020r. tj. 5 dni roboczych. Z tytułu zajęcia nieruchomości zaproponowano rekompensatę w kwocie 100zł. D. Ł. złożył do protokołu oświadczenie, że pozostały wjazd po uwzględnieniu szerokości zajętego pasa gruntu wyniesie 2,6m (4,10m – 1,5m), co utrudni funkcjonowanie warsztatu samochodowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Wobec braku zgody właściciela działki nr 23, inwestor 28 lipca 2020 r. złożył wniosek o stwierdzenie niezbędności wejścia na teren tej działki. Do wniosku załączył:
- kopię decyzji Starosty nr [...] z 29 lipca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla K. N.;
- kopię pisma pełnomocnika inwestora z 16 czerwca 2020 r. adresowanego do W. i D. Ł. o wyrażenie pisemnej zgody na wejście K. N. na teren ich nieruchomości;
- kopię pisma z 21 lipca 2020 r., stanowiącego negatywną odpowiedź W. i D. Ł. na ww. pismo;
- szkic ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków z 30 kwietnia 2015 r. z zaznaczonym pasem zajętości na działce nr ew. 23 (dawniej nr 18) w miejscowości W.
Analizując określone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji granice niezbędnej potrzeby i warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości wynikające z art. 47 Pb organ odwoławczy stwierdził, że bez wejścia na nieruchomość sąsiednią inwestor nie będzie miał możliwości wykonania prac dociepleniowych na zachodniej ścianie budynku ze względu na jego usytuowanie przy granicy z działką nr 23. Po ustawieniu rusztowania pozostanie pas szerokości 2,6m, co nie będzie uniemożliwiało wjazdu na zaplecze działki. Stwierdzono, że zarzuty braku wskazania warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej są niezasadne, albowiem inwestor został pouczony w treści decyzji o obowiązku naprawy szkód powstałych w trakcie wykonywania robót budowlanych na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odnośnie spornej granicy podniesiono, że jej przebieg usankcjonowała decyzja Starosty z 14 listopada 2018 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S., utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 29 marca 2019 r. znak: [...].
Korektę w zakresie czasowego zajęcia pasa nieruchomości sąsiedniej działki nr 23 uzasadniono upływem wyznaczonego terminu. Za celowe uznano także zmianę zapisu w zakresie demontażu przęseł ogrodzenia o treści ustalonej w sentencji decyzji drugoinstancyjnej. Pozostałe granice niezbędnej potrzeby i warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości określone w decyzji organu I instancji uznano, że są uzasadnione i należy je zastosować.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. i D. Ł. domagali się uchylenia decyzji z 7 grudnia 2020 r. zarzucając:
- błędną wykładnię art. 47 ust. 2 i 3 Pb poprzez brak wskazania w decyzji warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej;
- naruszenie prawa, art. 7 i art. 77 §1 kpa.
W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zawieszenie postępowania, do momentu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi:
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15.12.2020 r. nadanego 18.12.2020 r. na okoliczność wykazania, iż złożono o uchylenie wyżej opisanych decyzji.
Skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem, bowiem uchylając zaskarżoną decyzję nadal in fine str. 1 orzeczenia wskazano "w linii wyznaczonej w toku postępowania rozgraniczeniowego" - którego nigdy nie było, a Starosta potwierdził nieprawdę, stwierdzając, że postępowanie takie było prowadzone. Podkreślają, że z treści art. 47 ust. 2 i 3 Pb, wynika, że w wydanej na podstawie tego przepisu decyzji powinno zostać dokładnie z odwołaniem się do oznaczenia księgi wieczystej i danych z ewidencji gruntów określenie nieruchomości (budynek, lokal) na którą inwestor może wejść w celu wykonania robót budowlanych, należy określić granice niezbędnej potrzeby, a więc rodzaj tych prac lub robót i zakres przestrzenny zajęcia nieruchomości. Zdaniem Skarżących, przeszkodę do wydania w sprawie decyzji stanowi okoliczność, nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Kwestionują bowiem przebieg granic pomiędzy działkami nr 23 i 24 będący wynikiem scalenia podnosząc, że zwrócili się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchylenie decyzji scaleniowej Starosty z 14.11.2018 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody z 29.03.2019 r. nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o możliwości pisemnego wyrażenia swojego stanowiska, strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Z uwagi na fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 47 ust. 1 i 2 Pb, zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).
Poza tym, stosownie do art. 47 ust. 3 ustawy, inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Z powyższej regulacji wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych uwarunkowane jest dwiema przesłankami: po pierwsze, wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót budowlanych, a po drugie, dobrowolna zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście nie została wyrażona. Oznacza to, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 Pb, organ nie bada celowości i zasadności wykonania planowanych robót budowlanych, o ile mają one oparcie w przepisach prawa bądź w ostatecznych decyzjach administracyjnych.
W niniejszej sprawie obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Pb zostały spełnione, a organ II instancji w sposób wyczerpujący przeanalizował zarówno niezbędność, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej, należącej do skarżących.
Za prawidłowe uznać należy ustalenie organu, że zamierzone przez inwestora prace budowlane, związane z realizacją ostatecznej decyzji Starosty z 29 lipca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. N. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na ścieki sanitarne na działkach 19 i 20 (obecnie nr 24) położonych w miejscowości W., gmina S., wiążą się z niedającą się ominąć koniecznością wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżących. Przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje zawsze, gdy posadowione budynki znajdują się w granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innego sposobu wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1393/15, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż sporne roboty budowlane polegać mają na wykonaniu docieplenia ściany zachodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr 23, której właścicielem są skarżący. Powyższą okoliczność, bezsporną zresztą, potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.
Wskazane przez organ dane pozwalające na identyfikację nieruchomości, której pas gruntu ma zostać zajęty, nie budzą zastrzeżeń Sądu.
Słusznie również organ uznał za spełnioną przesłankę polegającą na bezskutecznym ubieganiu się inwestora o zgodę na wejście na teren nieruchomości skarżących. Potwierdzenie tej okoliczności stanowi znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżących z 21 lipca 2020 r., skierowane do pełnomocnika inwestora, będące odpowiedzią na pisemne wystąpienie inwestora o wyrażenie pisemnej zgody na wejście na tern nieruchomości stanowiącej ich własność w związku z planowanymi robotami budowlanymi. Z powyższego pisma wynika, że skarżący takiej zgody nie udzielili, uzasadniając swoje stanowisko sporem co do przebiegu granic pomiędzy działkami nr 18 i 19. Oświadczyli nadto, że ustalenie granicy w postępowaniu scaleniowym zostało wykonane z rażącym naruszeniem prawa, a sprawa zostanie skierowana do Sądu Rejonowego celem ustalenia granicy według spokojnego stanu posiadania na gruncie trwającego ponad 30 lat tj. do dnia 30 kwietnia 2015 r.
Brak zgody na wejście na teren swojej nieruchomości skarżący podtrzymali w toku prowadzonego postępowania administracyjnego tj. m.in. w odwołaniu od decyzji.
Nie ulega zatem wątpliwości, że oczywisty brak jakiegokolwiek porozumienia stron w zakresie możliwości wejścia na działkę nr 23 celem wykonania robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej, uzasadniał stwierdzenie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 2 Pb.
Stosownie do art. 47 ust. 2 zdanie drugie Pb, organ zobowiązany był do precyzyjnego określenia zakresu czasowego i przedmiotowego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, w sposób szczegółowy określono zarówno termin zrealizowania robót, szerokość i długość pasa terenu niezbędnego do ich wykonania, a także rodzaj prac (ustawienie rusztowania w celu docieplenia ściany budynku, demontaż przęseł ogrodzenia, zabezpieczenie pozostałej części działki nr 23 i wykonanie tymczasowego ogrodzenia pasa czasowego zajęcia gruntu działki nr 23). Zawarto również klauzulę, że po zakończeniu robót inwestor jest obowiązany naprawić ewentualne szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, co odpowiada treści art. 47 ust. 3 Pb.
Zmiana terminu czasowego zajęcia pasa gruntu określonego w decyzji organu i instancji z uwagi na jego upływ w dniu rozpoznania odwołania nie ma wpływu na ocenę zasadności podjętego rozstrzygnięcia, podobnie jak bardziej precyzyjne sformułowanie jego sentencji.
Trzeba podkreślić, że w analizowanej sprawie nie może mieć znaczenia podnoszony konsekwentnie przez skarżących zarzut dotyczący spornego przebiegu granicy. W orzecznictwie przyjmuje się, że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 Pb organ nie bada przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, nie jest uprawniony do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (działkami inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości), gdyż sprawy graniczne pozostają poza regulacją Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. II OSK 1870/13 i podane tam orzecznictwo - orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), jak również - pod wskazanymi w tej ustawie warunkami - przez sąd powszechny na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.