II SA/Ke 261/25

II SA/Ke 261/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2, art. 64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 7a, art. 48 ust. 1,  art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2025 r. znak: WOA.7721.17.2025 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
II SA/Ke 261/25
Uzasadnienie
Decyzją z 15 kwietnia 2025 r., znak: WOA.7721.17.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania T. P. i J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach (PINB) z 17 stycznia 2025 r., znak: PINB.5141.5.2.2024.JK, nakładającej na inwestorkę M. M. obowiązek wykonania w terminie do 31 lipca 2025 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowy poddasza budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], do stanu zgodnego z prawem, polegających na:
– zabezpieczeniu przeciwpożarowo drewnianych elementów konstrukcji dachu na ścianie wschodniej do klasy odporności ogniowej REI 60. przeznaczonym do tego celu preparatem, dopuszczonym do stosowania w budownictwie;
– wykonaniu na całej wysokości ściany południowej poddasza, przylegającej do granicy sąsiedniej działki, pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości 2 m i klasie odporności ogniowej El 60,
– wykonaniu podparcia krokwi więźby dachowej za pośrednictwem drewnianego stolca (składającego się z płatwi, słupków i podwaliny), usytuowanego w odległości 1,5 m od osi oparcia krokwi na ścianie wschodniej,
i o wykonaniu obowiązku niezwłocznego zawiadomienia tut. Inspektoratu oraz przedłożenia protokółu odbioru ww. robót budowlanych, sporządzonego przez nadzorującą ich wykonanie osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane
- działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W toku przeprowadzonej kontroli 23 października 2024 r. pracownicy PINB ustalili, że na ww. nieruchomości znajduje się trzykondygnacyjny murowany budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Nad częścią przylegającą do budynku mieszkalnego na poziomie I kondygnacji wykonana jest nowa konstrukcja ścian - drewniana od strony zachodniej i południowej. Ściana od strony wschodniej, tj. od strony posesji wnioskodawców jest murowana. Konstrukcję ścian drewnianych stanowią słupki o przekroju 5 x 14 cm i w rozstawie osiowym do ok. 60 cm. Od strony zewnętrznej ściany obite są deskami przybitymi do łat drewnianych 4 x 6 cm, a pomiędzy nimi jest wiatroizolacja. Łączna grubość ściany to ok. 21 cm. Nad tą kondygnacją znajduje się dach konstrukcji drewnianej jednospadowy ze spadkiem w kierunku zachodnim, pokryty blachą. Wykonane są obróbki blacharskie również od strony posesji wnioskodawców. Połać dachowa jest orynnowana z odprowadzeniem wód na przedmiotową nieruchomość. Stwierdzono również, że na ścianie wschodniej tj. od strony sąsiada znajduje się konstrukcja drewniana o wysokości ok. 45 cm i na tak wykonanej ścianie opiera się krokiew dachu o przekroju 18x10 cm. W ścianach zewnętrznych brak jest otworów okiennych. W budynku jest jeden strop nad parterem na belkach stalowych. Według sporządzonego podczas kontroli szkicu sytuacyjnego pomieszczenie na poddaszu ma wymiary ok. 4,05 x 9,62 m, a zatem powierzchnia wewnętrzna tego pomieszczenia to ok. 39 m2, natomiast jego wysokość wynosi od 2,25 do 2,80 m.
Uczestnicząca w kontroli M. M. oświadczyła, że jest właścicielką nieruchomości i jednocześnie inwestorem wykonanych robót budowlanych nad obiektem objętym kontrolą. Prace budowlane rozpoczęła na początku października 2024 r., które polegały na: rozbiórce jednospadowego dachu pokrytego blachą, rozbiórce drewnianych ścian południowej i zachodniej do poziomu stropu, zdjęciu 2-3 warstw cegieł na murowanej ścianie wschodniej i ułożenie na to miejsce elementów drewnianych stanowiących podporę pod nową konstrukcję dachu, wykonaniu nowych ścian drewnianych od strony zachodniej i południowej z zaimpregnowaniem desek od strony zewnętrznej, wykonaniu nowej konstrukcji dachu wraz z pokryciem, wykonaniu obróbek blacharskich i orynnowania. Inwestorka na ww. roboty budowlane oprócz zgłoszenia dokonanego 27 sierpnia 2024 r. nie posiada żadnych innych dokumentów. Oświadczyła, że zakresem zgłoszenia objęta była wymiana pokrycia dachowego na budynkach znajdujących się na działce nr ewid. [...]. Kontrolowany obiekt parterowy z poddaszem ma przeznaczenie gospodarcze. Gdy zostały rozpoczęte prace budowlane związane z wymianą pokrycia dachowego wykonawca prac stwierdził, że elementy konstrukcyjne dachu i ścian są zniszczone i należy je rozebrać. Inwestorka oświadczyła, że wysokość ściany wschodniej, zachodniej i południowej uległy podwyższeniu, ściana wschodnia od strony posesji wnioskodawców została podwyższona nieznacznie, tj. według niej ok. 0,5 m i roboty budowlane zostały zakończone.
Postanowieniem z 21 listopada 2024r., znak: PINB.5141.5.2.2024.AB, PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."), wstrzymał inwestorce prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie poddasza budynku gospodarczego, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną z uwzględnieniem analizy zacieniania i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku nr 6.
W dniu 23 grudnia 2024 r. złożona została w organie I instancji inwentaryzacja budynku gospodarczego wraz z analizą zacieniania, nasłonecznienia i przesłaniania budynku mieszkalnego nr 6. W tak ustalonym sanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 17 stycznia 2025 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. W odwołaniu T. P. i T. P. podnieśli, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajdujący się w ścisłej zabudowie został podwyższony o ok. 50-70 cm - od strony północnej więcej niż od południowej, zmieniła się kubatura i kształt tego budynku jak również bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Na załączonych do odwołania zdjęciach widoczne są zmiany wysokości oraz zmiana kształtu ściany szczytowej południowej z trójkątnej na trapezową.
W dniu 26 kwietnia 2025 r. pracownicy ŚWINB przeprowadzili kontrolę ustalając, że pomiędzy parterem a kontrolowanym poddaszem budynku gospodarczego nie ma żadnego połączenia komunikacyjnego. Wyburzona została w całości północna ściana kontrolowanego budynku na wysokości jego poddasza przez co poddasze ma bezpośrednie połączenie z istniejącą, wcześniej dobudowaną do budynku mieszkalnego dodatkową klatką schodową i zabudowanym, zadaszonym tarasem tego budynku. Organ odwoławczy, mając na uwadze ustalenia dokonane przez pracowników PINB, przedłożoną inwentaryzację budynku gospodarczego oraz zdjęcia tego budynku wykonane przed dokonanymi robotami budowlanych przesłane do organu I instancji przez T. P., stwierdził, że po wykonaniu robót budowlanych na poddaszu budynku gospodarczego polegających na rozebraniu starych i w tym miejscu wybudowaniu nowych ścian południowej i zachodniej przy jednoczesnym podniesieniu dachu od strony wschodniej o ok. 45 cm i zmianie nachylenia dachu z ok. 30% na 5% zwiększyła się jego kubatura, co uniemożliwia uznanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora jako przebudowę i prowadzenie tego postępowania na podstawie art. 50-51 p.bud. Wykonane roboty budowlane należy bowiem traktować jak rozbudowę budynku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że będące przedmiotem postępowania poddasze budynku gospodarczego nie ma żadnego połączenia z parterem tego budynku i z uwagi na brak ściany północnej tego poddasza istnieje bezpośrednie jego połączenie z budynkiem mieszkalnym poprzez zadaszony taras jak i klatkę schodową, a zatem inwestorka dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie będące poddaszem budynku gospodarczego.
Organ wyjaśnił, że pod pojęciem "budowa" w ustawie Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, stąd jego określenie pozostaje domeną doktryny i orzecznictwa, które przyjmują, że rozbudowa zawsze zmierza do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego w obszarze jego charakterystycznych parametrów technicznych, o których decydują modyfikacje zewnętrznych części obiektu budowlanego prowadzące w rezultacie do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości.
W sytuacji kiedy rozbudowa budynku mieszkalnego nie została ujęta w art. 29-31 p.bud., to jej wykonanie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Na wykonanie dodatkowego pomieszczenia budynku mieszkalnego, czyli dokonanie rozbudowy istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego inwestorka nie posiadała żadnego dokumentu świadczącego o jej legalnym wykonaniu zatem należy stwierdzić, że rozbudowa budynku mieszkalnego wykonana została samowolnie. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w trybie art. 48, a nie art. 50 i 51 p.bud.
W związku z nieprawidłowym zastosowaniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z 17 stycznia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego wdrażając w tej sprawie z urzędu postępowanie legalizacyjne.
W sprzeciwie do tut. Sądu M. M. zarzuciła decyzji ŚWINB naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych przez organ odwoławczy. Wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podzieliła stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do przebudowy poddasza budynku gospodarczego. Na skutek wykonanych robót nie został bowiem naruszony żaden z charakterystycznych parametrów w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.bud. Organ II instancji nie podał żadnych pomiarów świadczących o powiększeniu kubatury budynku, wskazujących o ile konkretnie została powiększona.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie i odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., na co wskazał również NSA w ww. wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustalając, że na poddaszu budynku gospodarczego zostały wykonane roboty budowlane polegające na rozebraniu starych i w tym miejscu wybudowaniu nowych ścian południowej i zachodniej przy jednoczesnym podniesieniu dachu od strony wschodniej o ok. 45 cm i zmianie nachylenia dachu z ok. 30% na 5%. W efekcie doszło do zwiększenia kubatury całego budynku, co w konsekwencji uniemożliwia uznanie zrealizowanych robót budowlanych jako przebudowy i prowadzenie tego postępowania w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej "p.bud." Zdaniem organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane należy traktować jak rozbudowę budynku, która jest jedną z postaci budowy (art. 3 pkt 6 p.bud.). Powyższe oznacza, że organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w trybie art. 48, a nie art. 50 i 51 p.bud.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zasługuje na akceptację. Osią sporu jest kwalifikacja wykonanych prac. Wnosząca sprzeciw wywodzi, że w sprawie mamy do czynienia, tak jak to ustalił organ I instancji, z przebudową poddasza budynku gospodarczego, zarzucając organowi odwoławczemu, że nie podał żadnych pomiarów, z których wynikałoby powiększenie kubatury budynku, nie wskazał o ile została ona powiększona.
Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.bud. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Innymi słowy, przebudowa to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego. Z kolei rozbudowa to w świetle orzecznictwa – wobec braku legalnej definicji w ustawie Prawo budowlane – powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. W przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość, czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. II OSK 2263/15).
W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wykonana została nowa drewniana konstrukcja dachu wraz z pokryciem z blachy trapezowej. Na istniejącej murowanej ścianie zewnętrznej od strony wschodniej wykonana została nowa drewniana ściana o wysokości ok. 45 cm. Sama inwestorka w toku kontroli przeprowadzonej 23 października 2024 r. potwierdziła, że wysokość ściany wschodniej została podwyższona o około 0,5 m. W rezultacie nastąpiło podniesienie dachu od strony wschodniej, co oznacza zmianę nachylenia tego dachu. Na załączonych do odwołania zdjęciach widoczne są zmiany wysokości oraz zmiana kształtu ściany szczytowej południowej. Zwiększenie kubatury budynku jest więc niewątpliwe. Trafnie więc organ odwoławczy zakwalifikował zrealizowane roboty budowlane jako rozbudowę, tj. jedną z postaci budowy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepisy art. 50-51 p.bud. regulują postępowanie naprawcze dotyczące innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.bud. robót budowlanych, co oznacza, że nie mogą mieć zastosowania do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie.
Podsumowując, postępowanie PINB obarczone jest istotną wadliwością wynikającą z błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy. W sprawie powinna bowiem zostać wdrożona procedura z art. 48 p.bud., nie zaś art. 50-51 tej ustawy. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Braki ten nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 48 p.bud., trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy.
W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.