II SA/Ke 261/19

II SA/Ke 261/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2768/19 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 92 ust. 2,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 7 ust. 2a, art. 2 pkt 15 i pkt 26
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 lutego 2019r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lutego 2019 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie z dnia 20 listopada 2018 r. znak:
[...] wydane z upoważnienia Starosty [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią i realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy
- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), niezbędnych do użytkowania obiektów budowlanych objętych decyzją zgodnie z ich przeznaczeniem na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina W., przez KPS Partners Sp. z o.o. z siedzibą w W..
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2018 r. KPS Partners Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią. Sprawa była już przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, które postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. znak: SKO.PZ- [...]/155/2018 uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia 27 marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia ww. inwestycji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe uzupełniające, w szczególności załączono do akt ustalenia generalne i szczegółowe nieobowiązującego planu miejscowego dotyczące terenu inwestycji.
Kolegium wskazało, że działka nr ewid.[...] należąca do KPS Partners Sp. z o.o. o powierzchni 2,58 ha, stanowi: grunty rolne zabudowane Br-RI- 0,08 ha, grunty orne RI- 2,37 ha, sady S-RI- 0,08 ha, sady S-RII- 0,5 ha, a działka nr ewid. [...] stanowi grunty orne RI- 1,28 ha. Obie działki położone są w Kunicach, gm. W..
Dalej Kolegium wyjaśniło, że - w myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne. Ponieważ teren przeznaczony pod zabudowę stanowi grunt rolny klasy I i II przed wydaniem decyzji Wójt Gminy W. wystąpił o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, tj. Starosty [...]. Którego rolą jako organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej - o ustalenie warunków zabudowy, co ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że z kolei według art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku z pkt 4, że teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Pierwsza ze wskazanych cytowanym przepisem okoliczności zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie rolne lub leśne, np. budynek ma służyć celom rolniczym. Natomiast druga z okoliczności zachodzi wówczas, gdy wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, a następnie wprowadzono tę zmianę do planu miejscowego, który utracił moc w 2003r.
Organ odwoławczy podniósl dalej, że zgodnie z nieobowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., uchwalonym Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Wojciechowicach z dnia 28 grudnia 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Tarnobrzeskiego Nr [...], poz. 79 z dnia 8 maja 1990 r.) w sołectwie Kunice działki: nr ewid.[...] i [...] leżą na terenie oznaczonym symbolem: - 8.3 MR - Kolonia Kunice - zabudowa rolnicza przy drodze regionalnej. Istnieją rezerwy terenu dla nowych siedlisk. Odległość linii zabudowy od jezdni winna wynosić 40 m. Proponowana jest droga zbiorcza ograniczająca ilość wjazdów na drogę główną. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników.
Zatem, zdaniem Kolegium, na ww. działkach przewidziano zabudowę rolniczą z dopuszczeniem w uzasadnionych przypadkach zabudowy jednorodzinnej z preferencją dla rzemieślników. Z zapisów ww. planu nie wynika, aby teren objęty wnioskiem uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne.
Jak wskazało Kolegium, przedmiotowa inwestycja planowana do realizacji przez KPS Partners Sp. z o.o. ma polegać na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią oraz z realizacją urządzeń budowalnych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawo budowlane, niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Nieruchomości objęte wnioskiem są zabudowane budynkami: mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczymi w zabudowie zagrodowej. Przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana po rozbiórce istniejącej zabudowy na terenie inwestycji. Zatem inwestycja ta nie będzie związana z zabudową zagrodową, obecnie istniejącą na ww. działkach. Poszczególne elementy planowanej inwestycji, tj. silosy, mogą stanowić budowle rolnicze w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żwynościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, jednak nie przesądza to o tym, że planowana inwestycja jako całość musi stanowić budowlę rolniczą, mając na uwadze, że Spółka na tym terenie będzie prowadziła punkt skupu zbóż. Opis skali i charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje, jak ocenił organ II instancji, że będzie to miało ono charakter przemysłowy. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy - mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne - oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Kolegium wskazało, że przepis art. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera jedynie definicję użytków rolnych, przez które należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Grunty objęte wnioskiem są użytkami rolnymi, odmowa uzgodnienia projektu decyzji spowodowana jest faktem, że grunty klasy I i II są gruntami chronionymi, a zrealizowanie planowanej inwestycji spowodowałoby, że utraciłyby one swoje rolnicze przeznaczenie.
W ocenie Kolegium, analiza projektu decyzji o warunkach zabudowy będącego przedmiotem uzgodnienia Starosty [...] nie wskazała, że budynki służyć mają wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu ani, że służą prowadzeniu przez Spółkę gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że głównym przedmiotem działalności Spółki jest działalność rolnicza (w zakresie chowu drobiu) nie zmienia faktu, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie prowadzona działalność usługowo-handlowa w zakresie skupu zbóż od rolników, a następnie ich suszenia. Działalność gospodarcza prowadzona przez Spółkę będzie stanowiła faktycznie przemysłową produkcję rolniczą i w konsekwencji świadczy o nierolniczym przeznaczeniu gruntu, bowiem Spółka będzie dokonywała zakupu zbóż na skalę przemysłową, zatem tego typu inwestycja na ww. gruntach rolnych wymagać będzie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.
Kolegium podkreśliło dodatkowo, że zgodnie z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tej ustawy, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi nie jest wymagana w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ww. ustawy. Stąd analizując materiał dowodowy w aspekcie ww. przepisu Kolegium stwierdziło, że działki nie spełniają warunku zawartego w art. 7 ust. 2a pkt 4 ww. ustawy, a mianowicie grunty działek nr ewid.[...] i [...], tworząc zwartą całość, stanowią użytki rolne klasy I i II o łącznej powierzchni 3,86 ha, a więc obszar przekraczający wymienioną w pkt 4 powierzchnię 0,50 ha, w związku z czym brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła K. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji pozytywnej (uzgodnienia pozytywnego);
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń: że w sprawie nie została wydana zgoda właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów, podczas gdy ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w oparciu o samą analizę Planu bez zapoznania się z aktami postępowania planistycznego, a treść Planu sugeruje, że zgoda taka została udzielona; że inwestycja będzie miała charakter przemysłowy pomimo, że pojęcie "skala przemysłowa" nie jest zdefiniowane ustawowo, ani nie zostało zdefiniowane przez organ, a z zebranego materiału dowodowego, w szczególności ramach postępowania środowiskowego wynika, iż zboża będą pochodziły również z upraw własnych i będą wykorzystane dla własnej działalności Spółki lub spółek powiązanych, jako pokarm dla zwierząt gospodarskich, a skup i sprzedaż zboża jest działalnością pomocniczą dla działalności rolniczej;
2. przepisów prawa materialnego, a to:
a) art 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."), poprzez uznanie, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działkach nr 27 oraz [...], położonych w miejscowości K., wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów, pomimo, że działki te objęto zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Planu i w konsekwencji spełnione są wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p.;
b) art 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez uznanie, że budowa w ramach inwestycji budynków takich jak między innymi silosy, zbiorniki na ścieki oraz wiaty przesądzają o zmianie przeznaczenia gruntów, na których mają zostać położone, pomimo, że są to budowle o charakterze rolniczym i ich budowa nie spowoduje utraty charakteru "gruntu rolnego" przez ww. działki;
c) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez uznanie, że budowa w ramach inwestycji budynków takich jak między innymi silosy, zbiorniki na ścieki i wiaty przesądza o zmianie przeznaczenia gruntów, na których mają zostać położone, pomimo, że jak wynika z § 3 ww. rozporządzenia są to budowle o charakterze rolniczym i ich budowa nie spowoduje utraty przez ww. działki ich charakteru "gruntu rolnego".
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła stan faktyczny niniejszej sprawy oraz szeroką argumentację powyższych zarzutów. Skarżąca podniosła w szczególności, że w toku postępowania administracyjnego organy powinny były zbadać nie tylko treść samego Planu, ale także ustalić czy przy jego uchwalaniu wydana została zgoda (decyzja) na odrolnienie przedmiotowych działek, zatem zbadać wszelkie opracowania do tego Planu pod tym kątem. Tymczasem organy ograniczyły się jedynie do samej treści nieobowiązującego planu miejscowego, bez dokonania analizy dokumentów towarzyszących, w sytuacji gdy w uzasadnionych przypadkach Plan ten dopuszczał zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników. Zdaniem skarżącej, przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną oznacza przeznaczenie jej na cele inne niż rolne.
Spółka wyjaśniła, że planowana inwestycja wykorzystywana miałaby być dla celów własnej działalności prowadzonej przez Spółkę, a gromadzone zboża wykorzystywane do produkcji paszy, co polega na wzbogaceniu zebranego zboża przez podmiot zewnętrzny i poza nieruchomością objętą wnioskiem, a nastepnie zgromadzone zboże w postaci paszy, wykorzystywane będzie w ramach działalności prowadzonej przez Spółkę i spółki powiązane jako pokarm dla zwierząt gospodarskich, w szczególności w zakresie głównej działalności Spółki polegającej na chowie i hodowli drobiu. Organ pominął fakt, że inwestycja jest immanentnie związana z działalnością rolniczą, co jednoznacznie wynika też z projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej organowi do uzgodnienia, z której wynika, że ocena funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dokonanej w obszarze wyznaczonym wokół nieruchomości objętej wnioskiem wykazała, że znajdująca się w granicach wniosku infrastruktura pozwala na określenie dla projektowanej inwestycji, wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy.
Spółka wielokrotnie zaznaczała, że prowadzi działalność rolniczą związaną z chowem i hodowlą drobiu i skupowane zboża będą wykorzystywane dla celów tej działalności. Jedynie nadwyżka zgromadzonej paszy zostanie przeznaczona na sprzedaż. Organ jednak wybiórczo oraz w sposób niekorzystny dla Spółki zinterpretował to twierdzenie, jakoby głównym celem Inwestycji było prowadzenie działalności usługowej - przemysłowej. Nie znajduje to odzwierciedlenia w żadnym ze zgromadzonych dowodów i świadczy o braku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Strona podniosła, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, bowiem byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Organ natomiast poprzestał, jak zarzuciła skarżąca, na analizie i ustaleniu, czy wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, prowadząc analizę nieobowiązujących postanowień Planu w zakresie dopuszczalnej zabudowy zagrodowej. Tymczasem nieobowiązujący Plan nie może stanowić podstawy do ograniczenia prawa skarżącej w zakresie dysponowania i zagospodarowania jej nieruchomością.
Organ poczynił, zdaniem skarżącej, niesłuszne założenie, że realizacja inwestycji doprowadzi do zmiany przeznaczenia charakteru rolnego działek nr 27 oraz [...]. Jak wynika z § 3 rozporządzenia, przez budowle rolnicze rozumie się budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: silosy na zboże i pasze. [...] ten nie stanowi katalogu zamkniętego, a zatem należy uznać, że budowle wybudowane dla celów gospodarstwa rolnego i budowle podobne mają charakter budowli rolniczych. Podobnie na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto strona zwróciła uwagę na załącznik nr [...] do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącej, oczywistym jest, iż budowle objęte Inwestycją mają charakter rolniczy i zostały albo wprost wymienione w § 3 rozporządzenia oraz załączniku nr [...] u.g.r.l. (silos, zbiornik bezodpływowy na ścieki), albo też są bezpośrednio związane z rolniczą działalnością Spółki i charakterem samej Inwestycji (np. waga samochodowa, suszarnia zboża, trafostacja, budynek techniczny z wiatą oraz budynek socjalno- biurowy). W konsekwencji ich budowa nie zmienia przeznaczenia rolnego działek 27 oraz [...] i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., tym bardziej gdy uwzględniona zostanie powierzchnia inwestycji w stosunku do powierzchni nieruchomości ogółem.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że dla oceny, czy dana inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową, istotne jest to, czy planowana zabudowa będzie harmonizowała z dotychczasowym sposobem zagospodarowania określonego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną. Nowa zabudowa musi kontynuować funkcję, parametry oraz wskaźniki już istniejącej. W sprawie, zdaniem strony, można i należało przyjąć, że realizacja Inwestycji jest dopuszczalna ponieważ mieści się ona w pojęciu zabudowy zagrodowej a Inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną.
Biorąc powyższe pod uwagę Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga K. W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu wymagającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie negatywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na gruntach, dla których, zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p."), wymagane jest uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, czyli na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 92 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204).
Skarżąca Spółka wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią i realizacją urządzeń budowlanych niezbędnych do użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem na działkach, które - zgodnie z danymi zawartymi w katastrze nieruchomości – stanowią użytki rolne; w ewidencji gruntów bowiem działkę nr ewid.[...] tworzą grunty rolne zabudowane, grunty orne i sady, zaś działka nr ewid. [...] to grunty orne.
Jednocześnie, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zatem przesłanki, po spełnieniu których organ wydaje decyzję administracyjną o warunkach zabudowy. Jedną z nich jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4, która przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 88 ust. 1 u.p.z.p.).
W pierwszym przypadku (część pierwsza art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do ustalenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc czy istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia zwrotu "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nawiązuje do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zob. uchwała NSA sygn. II OPS [...], publ. ONSAiWSA [...]/20).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.l.", przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.). Stosownie do ustępu 2a art. 7 u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Grunty, na których Spółka zamierza realizować opisaną wyżej inwestycję, są to działki nr 27 i [...] nie spełniające łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., albowiem ich powierzchnia przekracza 0,5 ha. Powierzchnia działki nr ewid.[...] to 2,58 ha, zaś działki nr ewid. [...] – 1,28 ha.
Istotne stało się zatem w tej sprawie ustalenie, po pierwsze, czy teren inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Po drugie, konieczne było ustalenie, czy na skutek zagospodarowania i zabudowy działki w sposób wskazany we wniosku Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy teren ww. działek nadal będą stanowiły grunty rolne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutkowałoby brakiem wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze.
Wyjaśnić przy tym należy, że celem zamieszczenia w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy, w przypadku braku planów, można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, tj. zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach (zob. ww. uchwała II OPS [...]). Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego lub rolnego. Koniecznym warunkiem "skuteczności" zgody, o której mowa w o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. możliwości użycia gruntu rolniczego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszym przypadku działki nr ewid.[...] i [...] położone są w miejscowości K. i leżą na terenie, który - zgodnie z nieobowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., uchwalonym dnia 28 grudnia 1989 r. nr [...] przez Gminną Radę Narodową w Wojciechowicach – oznaczony był symbolem: 8.3. MR - 10,5 ha - Kolonia Kunice: "Zabudowa rolnicza przy drodze regionalnej. Istnieją rezerwy terenu dla nowych siedlisk. Odległość linii zabudowy od jezdni winna wynosić 40 m. Proponowana jest droga zbiorcza ograniczająca ilość wjazdów na drogę główną. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników."
Analiza powyższych zapisów nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu Kolonii Kunice wskazuje, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, że teren ten został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, ale zgoda taka dotyczy wyłącznie zmiany przeznaczenia na zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników. Zgoda taka nie została udzielona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze polegające na zabudowie innej niż jednorodzinna.
Tymczasem zabudowa, jaka planowana jest na działkach nr ewid.[...] i [...], zgodnie z wnioskiem Spółki nie jest zabudową jednorodzinną. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że zgoda na zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników jest zgodą udzieloną w istocie na każdą inną zabudowę. Taka wykładnia przepisów prawa w istocie prowadziłaby do stosowania nieobowiązujących już przepisów prawa miejscowego - bo postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc - w postępowaniach o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie otwiera możliwości prawnej stosowania przez organ uzgadniający przepisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przedmiotem bowiem regulacji jest jedynie spełnienie przesłanki – grunt rolny (leśny) został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze (nieleśne) przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc. W razie gdy przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, takiej zgody nie było, obowiązuje procedura uzgodnienia według przepisów prawa obowiązujących organ właściwy do uzgodnienia. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nierolnicze (nieleśne) udzielonej przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ład przestrzenny (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK [...], lex nr 2189791). Ubocznie tylko wskazania wymaga, że taka interpretacja zapisów nieobowiązującego planu miejscowego, jaką forsuje strona, prowadziłaby do umożliwienia Spółce zabudowy z uwagi na analizowane zapisy prawa miejscowego, która nawet w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym na tym terenie nie była dopuszczalna.
W konkluzji Sąd zważył, że w niniejszym przypadku teren, na którym skarżąca planuje zabudowę - w postaci montażu 6 silosów płaskodennych o poj. do 4500 m3, montażu 2 silosów lejowych o poj. do 620 m3, 1 silosu lejowego o poj. do 200 m3, montażu 1 silosu spedycyjnego o poj. do 80 m3 oraz budowę: suszarni o pojemności kolumny suszącej 75 Mg, czyszczalni bębnowej, wagi samochodowej, budynku socjalno-biurowego, budynku technicznego z wiatą magazynową, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe pracowników, trafostacji, miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkę drogową - nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 – art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
W związku z powyższym w dalszej kolejności zasadnie organy - w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – zastosowały obowiązujące przepisów prawa do oceny, czy teren, na którym wyżej opisane przedsięwzięcie Spółka chce realizować, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis prawa nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Jak wynika z ewidencji gruntów działki nr 27 i [...] to grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I i II, więc co do zasady przeznaczenie takich terenów na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tylko w wypadku, gdyby realizacja przedmiotowej inwestycji nie prowadziła do zmiany rolniczego przeznaczenia tych gruntów możliwe byłoby uznanie, że ww. zgoda nie byłaby wymagana. Ocenę prawną, jakiej w tym zakresie dokonały organy administracji orzekające w postępowaniu uzgodnieniowym, Sąd podziela.
Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – art. 2 ust. 1 tej ustawy - są grunty:
1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;
2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;
4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;
5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;
6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
9) torfowisk i oczek wodnych;
10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
W okolicznościach niniejszej sprawy – ze względu na charakterystykę planowanej inwestycji - w zasadzie niezbędne było ustalenie, czy w związku z jej realizacją teren inwestycji, czyli grunty stanowiące działki nr ewid.[...] i [...], będą nadal gruntami pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje pojęcie "budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu", przez które rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych - art. 4 pkt 2 u.o.g.r.l. Budowle rolnicze, których montaż na terenie inwestycji planuje Spółka oraz budynki i urządzenia budowlane, których skarżąca planuje budowę na tym terenie, nie będą jednak, zdaniem Sądu, budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.
Bezspornie nie będzie na tym terenie prowadzona produkcja rolnicza. Z projektu decyzjo warunkach zabudowy nie wynika, aby w silosach, czy w budynkach, miały być przechowywane środki do produkcji rolniczej. W silosach będzie bowiem magazynowany produkt rolniczy w postaci zboża, a w budynku suszarni produkt ten będzie podlegał suszeniu. Zboże to jednak, jak twierdzi sama Spółka, będzie pochodziło nie tylko z własnych upraw strony, ale również będzie skupowane od innych zewnętrznych producentów. Będzie ono przeznaczane do produkcji paszy, która odbywać się będzie poza terenem inwestycji, a w zakresie przekraczającym zapotrzebowanie Spółki zboże przeznaczone zostanie na sprzedaż. Zatem budowle, budynki i urządzenia, które planuje się posadowić na terenie inwestycji, to nie będą "budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu", a wiec wyłącznie magazynowaniu (przetwarzaniu) wyprodukowanych w gospodarstwie Spółki produktów rolniczych, ale także magazynowaniu produktów rolniczych pochodzących z gospodarstw prowadzonych przez zewnętrznych producentów. Na sposób wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości wskazuje skarżąca w piśmie z dnia 6 listopada 2018r. Nie sposób równocześnie nie dostrzec, że sama strona w opisie inwestycji wskazuje, że będzie to "(...) skup zbóż wraz z suszarnią wraz z realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane (...)".
Trafnie więc organy uznały, że grunty stanowiące działki nr ewid.[...] i [...] na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nie zachowałyby charakteru gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bo inwestycja będzie wymagała wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, stąd negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji na wnioskowanym terenie należy ocenić jako prawidłowe. Bez wpływu na wynik tej oceny pozostaje to, że Spółka planuje montaż budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie oceny organu, że działalność Spółki planowana na przedmiotowym terenie będzie mieć charakter przemysłowy, trzeba zwrócić uwagę na regulację art. 2 pkt 15 i pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 pkt 15 u.o.g.r.l. pod pojęciem utraty albo ograniczenia wartości użytkowej gruntów rozumie się całkowity zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów. Natomiast w myśl art. 2 pkt 26 tej ustawy, działalność przemysłowa to działalność nierolnicza i nieleśna, powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Wobec takich regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie bez racji organ stwierdził, że aktywność skarżącej na terenie inwestycji będzie prowadzeniem działalności przemysłowej, ponieważ na skutek realizacji inwestycji dojdzie do ograniczenia wartości użytkowej gruntów oznaczonych jako działki nr 27 i [...]. W każdym razie taka ocena planowanej działalności Spółki dokonana przez organ nie mogła być powodem do uwzględnienia skargi.
Ponadto teren inwestycji - zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy - obejmuje w całości teren działek nr [...] i nr [...], bez wskazania w jaki sposób działki te będą zagospodarowane i gdzie zostaną posadowione poszczególne obiekty w ramach inwestycji. Zatem bez znaczenia pozostaje to, że powierzchnia zabudowy wynosić ma 10% powierzchni terenu inwestycji, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 80% powierzchni działki lub terenu inwestycji objętej decyzją.
Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona