II SA/Ke 258/23

II SA/Ke 258/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza
Renata Detka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 2 pkt 26, art. 17 ust. 1 i 2 i 11 i 10
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 27
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 47, art. 31 ust. 3, art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] lutego 2023 r., [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 lutego 2023 r., [...], Inspektor Sanitarny (ŚPWIS) po rozpatrzeniu zażalenia M. S., na podstawie art. 34 § 1, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (przytaczanej dalej przez organ jako u.p.e.a.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uchylił postanowienie wierzyciela tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w K. z 29 listopada 2022 r. i uznał podniesione przez zobowiązaną zarzuty za uzasadnione w części niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś w pozostałym zakresie zarzuty zobowiązanej oddalił.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że poprzez skuteczne doręczenie 26 października 2022 r. M. S. tytułu wykonawczego z 11 maja 2019 r., wszczęta została wobec niej egzekucja administracyjna obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 u.p.e.a.
PPIS w K. w ww. tytule wykonawczym określił stronie obowiązek poddania małoletniego A. S. szczepieniom ochronnym przeciw: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce i jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Pismem z 31 października 2022 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które postanowieniem z 29 listopada 2022 r. organ I instancji odrzucił.
Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie, w którym podniosła, że jest ono niezgodne z prawem. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia
i umorzenie postępowania w całości, zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania zarzutów i wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych prowadzonych w oparciu o tytuł wykonawczy.
Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym ŚPWIS podniósł, że do czasu nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak było normatywnego wskazania co do tego, jak ma brzmieć treść rozstrzygnięcia
w przedmiocie wniesionych przez stronę zarzutów. Nie było także jednolitego stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w przypadku negatywnego merytorycznego ich rozstrzygnięcia dopuszczały zarówno możliwość odrzucenia wniesionych zarzutów jak i ich oddalenia. Obecnie w art. 34 § 2 u.p.e.a. ustawodawca wprost wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie wierzyciel rozstrzyga
w przedmiocie zarzutów. Tyle tylko, że zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w ustawach nowelizujących, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy przez nie zmienianej i niezakończonych przed dniem wejścia ich w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd też, biorąc pod uwagę fakt zainicjowania postępowania i jego niezakończenia do czasu wejścia w życie wspomnianych wyżej ustaw nowelizujących, koniecznym jest stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ich brzmieniu sprzed nowelizacji i w oparciu o nie wydawanie rozstrzygnięć, co też ma miejsce w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. braku obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, organ odwoławczy wskazał na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 9 i ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi i wyjaśnił, że obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym, podobnie jak szereg innych obowiązków wynikających wprost z przepisów tej ustawy, aktualizuje się dopiero w wyniku określonych czynności podejmowanych przez lekarza posiadającego określone obowiązki, uprawnienia i wiedzę medyczną. W związku z powyższym wydaje się uzasadnione i zrozumiałe, że w określonym stanie faktycznym wyłącznie lekarz jest w stanie ustalić wszelkie wynikające ze stanu zdrowia przesłanki, które aktualizują prawny obowiązek szczepienia wynikający wprost z przepisów prawa. Gdyby organy inspekcji sanitarnej w egzekwowaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom miały czekać aż do ukończenia przez nie 19 roku życia, to cel zapobieżenia powstania sytuacji wskazanych w art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie byłby osiągnięty, a jak wynika z doświadczenia życiowego
i ogólnej wiedzy, ilość dawek oraz okresy, w jakich kolejne dawki szczepień mają być podawane dzieciom, mają swoje uwarunkowania immunologiczne.
Organ zaznaczył, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym, indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). O istnieniu przeciwwskazań do obowiązkowego szczepienia orzeka posiadający wiadomości specjalne w tym zakresie lekarz, a nie rodzic, czy też urzędnik.
W ocenie ŚPWIS, zobowiązana nie przedstawiła w toku sprawy żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że zachodzą przeciwwskazania do szczepień.
W karcie uodpornienia małoletniego A. S., w części "Przeciwwskazania do szczepień", brak informacji o istniejących przeciwwskazaniach do szczepień obowiązkowych. Nadto na dzień dzisiejszy brakuje jakiejkolwiek dokumentacji medycznej, wystawionej przez lekarza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, która mogłaby stanowić podstawę do odroczenia poddania małoletniego A. S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
W świetle powyższego ŚPWIS wskazał, że nie można także uznać za zasadny zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy wskazuje właściwą podstawę prawną obowiązku. Podana w nim treść obowiązku jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości. Tytuł wykonawczy został wystawiony przez właściwy, bo będący wierzycielem organ, posiadający na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompetencje w zakresie sprawowania nadzoru nad ustalaniem zakresu i terminu szczepień.
Za zasadny ŚPWIS uznał natomiast zarzut dotyczący niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności co do nadania klauzuli wykonalności
w rubryce D1 oraz D3.
W tym zakresie organ podzielił argumentację skarżącej, iż taki brak tytułu wykonawczego stanowi jego istotną wadę. Wskazując na art. 26 § 1 i 2 oraz art. 2 § 1 u.p.e.a. organ odwoławczy podniósł, że skoro z woli ustawodawcy tytuł wykonawczy musi zawierać klauzulę organu egzekucyjnego, a wzór tytułu wykonawczego, także z woli ustawodawcy, jest wiążący nie tylko dla wierzyciela ale i dla organu egzekucyjnego, to uznać należy, że brak określonego we wzorze wymaganego elementu formalnego powoduje, że taki tytuł jest wadliwy, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy, co dotyczy także nadania klauzuli. Braki formalne polegające na niewypełnieniu pozycji 1. oraz 3. w części D tytułu wykonawczego (nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego, data nadania klauzuli) prowadzi więc do stwierdzenia, że klauzula o skierowaniu do egzekucji nie została tytułowi wykonawczemu prawidłowo nadana. Braki formalne na tytule wykonawczym uniemożliwiają ustalenie daty nadania przez osobę do tego uprawnioną oraz adres i siedzibę organu egzekucyjnego, a takie błędy są znaczące. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji. Aby to było możliwe powinien zawierać wszystkie elementy wymagane w art. 27 u.p.e.a. Brak chociażby jednego z tych elementów powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym
w administracji.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. S. zaskarżyła postanowienie z 3 lutego 2023 r. w części oddalającej zarzuty zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:
1) art. 17 ust. 2 ustawy "o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi" poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że szczepienia, o których mowa w powołanym przepisie, są wymagalne w stosunku do małoletniego A. S., podczas gdy małoletni powinien mieć ustalony indywidualny harmonogram szczepień, z uwagi na skierowanie go do poradni genetycznej i konieczności wykonania specjalistycznych badań, mających na celu wykluczenie możliwości wystąpienia powikłań poszczepiennych, z którymi boryka się rodzina skarżącej, a których wystąpienie w przypadku małoletniego, biorąc pod uwagę jego stan zdrowia, jest bardzo realne. Powyższe stanowiło zatem niemożność zakwalifikowania go w tym momencie do szczepień ochronnych;
2) art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie
w znacznej części zarzutów zobowiązanej, podczas gdy aktualnie dziecko nie zostało zakwalifikowane do szczepień, albowiem wydano skierowanie do Poradni Szczepień dla Dzieci z Grup Wysokiego Ryzyka w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w K., gdyż istnieje potrzeba przeprowadzenia specjalistycznych badań genetycznych, których wyniki będą istotne dla podjęcia decyzji w zakresie kolejnych szczepień;
3) art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie tego, że wobec małoletniego zostało wystawione skierowanie do Poradni Szczepień dla Dzieci z Grup Wysokiego Ryzyka, kierujące go na dalszą konsultację oraz badania genetyczne, celem rozstrzygnięcia kwestii kolejnych szczepień, co mimo wszystko nie stanowiło przeszkody dla organu do oddalenia zarzutów we wskazanym zakresie;
4) art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez podjęcie prób wyegzekwowania obowiązku, który nie wynika z konkretnego przepisu prawa, a co za tym idzie organ niezasadnie stwierdza, że przekroczono terminy do zaszczepienia małoletniego, podczas gdy obowiązujące obecnie przepisy określają jedynie grupy wiekowe, podlegające obowiązkowi szczepień, nie zaś konkretne daty czy okresy, kiedy dziecko musi być zaszczepione;
5) art. 10 Europejskiej Konwencji Bioetycznej poprzez jego niezastosowanie
i w konsekwencji brak udzielenia pacjentowi przed przymuszeniem do wykonania szczepień wyczerpującego pouczenia o jego zdrowiu, skutkach leczenia i zabiegu lekarskiego (którym niewątpliwie jest szczepienie), poprzez nieudzielenie informacji w przedmiocie chorób genetycznych, z jakimi boryka się rodzina zobowiązanej i ich związku z powikłaniami poszczepiennymi, które dotknęły członków rodziny;
II. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w taki sposób, że organy administracji publicznej nie dokonały wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z czym organ wydał decyzję rażąco naruszającą słuszny interes obywateli, ponieważ istnieje uzasadniona konieczność przeprowadzenia badań genetycznych małoletniego i w odniesieniu do nich należy ustalić indywidualny kalendarz szczepień małoletniego;
2) art. 75 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia
z pominięciem zebrania oraz analizy szerokiego materiału dowodowego, który ukazuje prawdziwy powód dlaczego szczepienia należało odroczyć, a zatem komplikacje w stanie zdrowia małoletniego mające podłoże genetyczne;
3) art. 34 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie w znacznym zakresie zarzutów zobowiązanej, podczas gdy w żadnym zakresie nie zostały one rozpoznane i nie odniesiono się do podstaw wniesienia zarzutów, a co za tym idzie zdrowia małoletniego, które uniemożliwia w obecnej chwili zaszczepienie go.
Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z 3 lutego 2023 r. w zakresie zaskarżonym w skardze i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi
I instancji oraz "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów" wskazanych w treści skargi (skierowania do poradni specjalistycznych mają zostać przedłożone do I terminu rozprawy), a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że odroczenie szczepień małoletniego podyktowane jest wyłącznie jego złym stanem zdrowia oraz ryzykiem, które
w zaistniałej sytuacji niesie za sobą zaszczepienie go w takim stanie. Małoletni jest obecnie pod stałą opieką lekarza otolaryngologa, alergologa i neurologa. Chłopiec choruje również na bardzo zaostrzoną alergię, której podłoże nie jest znane, a które powoduje notoryczne pogarszanie stanu zdrowia. Rodzice małoletniego informowali organ I instancji o poważnych powikłaniach poszczepiennych w bliskiej rodzinie
i o chorobach genetycznych, do czego organ nie ustosunkował się w żaden sposób.
W ocenie skarżącej oczywistym jest, że dla rodziny S. zaszczepienie dziecka wiąże się z większym ryzykiem wystąpienia powikłań niż u rodzin, gdzie
w historii nie było tego rodzaju schorzeń.
Skarżąca podkreśliła, że małoletni został skierowany na badanie genetyczne, którego wynik będzie miał istotne znaczenie dla podjęcia decyzji o dalszym szczepieniu, a które w aktualnym stanie uzasadnia jego odroczenie. Małoletni bowiem należy do grupy podwyższonego ryzyka, co zostało również dostrzeżone przez lekarzy monitorujących stan zdrowia chłopca, a nie wiedzieć dlaczego nie zostało to dostrzeżone i zaakceptowane przez organ.
Skarżąca podniosła, że Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa. Katalog źródeł prawa obowiązujących w Polsce został uregulowany
w art. 87 Konstytucji RP. Obowiązek, który może podlegać egzekucji musi wynikać
z konkretnych przepisów prawa. Żaden obowiązek wynikający z innych regulacji niż te wymienione w art. 87 Konstytucji nie może być podstawą egzekucji. Komunikaty GIS wiążą jedynie podmioty mu podległe. Obowiązek taki nie ma zatem charakteru powszechnego, komunikaty pełnią funkcję techniczną w zakresie wykonania szczepień, natomiast nie mogą stanowić źródła obowiązku, gdyż nie płyną
z powszechnie obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1
i 2 p.p.s.a.).
Na wstępie wyjaśnić należy, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm.), zwanej dalej ustawą, osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 ustawy).
Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 2, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ustawy). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).
W orzecznictwie przyjmuje się, że treści wskazanych przepisów nie można interpretować w ten sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań stanowią przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 484/22, wyrok WSA w Kielcach z 21 czerwca 2021 r., II SA/Ke 287/23, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 17 ust. 10 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych (pkt 1), osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby (pkt 2).
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 11 ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza
w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.
W rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określa się wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Natomiast szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym został określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych.
Z wymienionych wyżej przepisów można wyinterpretować normę, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1433/20, z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08; dostępne jak wyżej).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przez wymagalność należy rozumieć zaś taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego.
W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że małoletni syn skarżącej nie został zaszczepiony przeciw: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, odrze śwince i różyczce, mimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji więc gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś dziecko nie zostało zaszczepione przeciwko żadnej chorobie zakaźnej, to obowiązek poddania go szczepieniom stał się wymagalny.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19, dostępny jak wyżej), poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się zaś badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, czyli w istocie jest odmową poddania się temu obowiązkowi.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że syn skarżącej takiemu badaniu nie został poddany.
W treści pisma z 31 października 2022 r. sformułowano pięć zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Pierwszy z nich dotyczył nieistnienia i braku wymagalności obowiązku. Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, że zasadnie oceniły organy orzekające w sprawie, iż zarzutu tego nie można uznać za zasadny, albowiem obowiązek ma wyraźne podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i jest egzekwowalny w trybie administracyjnym.
Drugi z zarzutów wskazywał na niewykonalność obowiązku z uwagi na brak wykonania badania kwalifikacyjnego. Wykonanie badania jest jednak nierozerwalnie związane ze szczepieniem i obciążało skarżącą, która powinna wraz z dzieckiem stawić się do właściwej placówki medycznej w celu podania małoletniemu szczepionki. Cytowany przepis art. 17 ust. 2 ustawy wskazuje, że warunkiem zaszczepienia dziecka jest uprzednie wykonanie badania lekarskiego kwalifikacyjnego, aby wykluczyć przeciwskazania do wykonania szczepienia. Jak wynika z akt sprawy, badanie takie nie zostało wykonane, gdyż skarżąca, mimo licznych wezwań, od kilku lat nie stawia się wraz z małoletnim do przychodni w celu zaszczepienia go. Sama uniemożliwia zatem wykonanie badania kwalifikacyjnego.
Trzeci z zarzutów opierał się na braku wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku; b) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit.a). Podzielić w tym zakresie należy ocenę organów, że w aktach sprawy brak jest aktualnego zaświadczenia lekarskiego z określonym terminem odroczenia obowiązku wystawionego przez lekarza posiadającego wiadomości specjalne oraz wpisu w dokumentacji medycznej, uwzględniającego okres przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień z podaniem rodzaju stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. Co więcej, z korespondencji organu I instancji z lekarzami podstawowej opieki zdrowotnej wynika, że nie są im znane przeciwwskazania do wykonania szczepień (pismo z 18 sierpnia 2022 r.) oraz, że brak jest zaświadczeń o "odroczeniu dziecka od szczepień" (pismo z 22 marca 2019 r.).
Wreszcie zasadnie organ dostrzegł, że tytuł wykonawczy z 11 maja 2019 r. został wydany przez właściwy, bo będący wierzycielem, organ posiadający kompetencje w zakresie sprawowania nadzoru nad ustalaniem zakresu i terminu szczepień, wskazuje właściwą podstawę prawną obowiązku, podana w nim treść obowiązku jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości, a jako, że sam obowiązek szczepień wynika z treści przepisów obowiązującego prawa, nie jest ani koniecznym, ani zasadnym orzekanie o nim aktem administracyjnym. W związku z powyższym niezasadny był czwarty z zarzutów wskazujący na brak dokładnego określenia treści obowiązku podlegającego egzekucji, daty wydania orzeczenia skierowanego do egzekucji oraz jego numeru.
Jednocześnie zgodzić się należy z organem odwoławczym w zakresie uwzględnienia zarzutu niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych
w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (według brzmienia obowiązującego przed 30 lipca 2020 r., opublikowanego w Dz.U.2019.1438 - jak słusznie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ŚPWIS), albowiem tytuł wykonawczy z 11 maja 2019 r. dotknięty był wadą formalną tj. nie zawierał daty nadania klauzuli, a także nazwy
i adresu siedziby organu egzekucyjnego.
Odnosząc się do zarzutów z pkt. I.1)-I.3) skargi wskazać należy, że zawarte
w nich kwestie zostały powyżej wyjaśnione. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że
w sprawie nie zaszły przesłanki długotrwałego odroczenia szczepienia, a dziecko nie zostało poddane badaniu kwalifikacyjnemu. Wbrew deklaracji zawartej
w skardze, skarżąca nie przedstawiła dokumentów wskazujących na konieczność odroczenia szczepień ochronnych i braku ich wymagalności. Wprawdzie w sprawie nie została wyznaczona rozprawa z uwagi na zastosowanie przez Sąd art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (dokumenty miały zostać przedłożone "do I terminu rozprawy"), jednak
o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 27 września 2023 r. pełnomocniczka skarżącej została powiadomiona i mogła dodatkowe dokumenty złożyć. Niezależnie jednak od tego przypomnieć należy, że sądy administracyjne badając legalność poddanych mu pod osąd aktów administracji publicznej, dokonują ich oceny pod względem zgodności z prawem i stanem faktycznym ustalonym na datę orzekania przez organy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera natomiast jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że uprawniony lekarz stwierdził u dziecka skarżącej długotrwałe odroczenie obowiązkowego szczepienia ochronnego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 ustawy.
Nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 17 ust. 10 ustawy wskazującego na niezasadne stwierdzenie przez organ przekroczenia terminów do zaszczepienia małoletniego, podczas gdy obowiązujące przepisy określają jedynie grupy wiekowe podlegające obowiązkowi szczepień, nie zaś konkretne daty czy okresy kiedy dziecko ma być zaszczepione. Wskazany w programie szczepień ochronnych graniczny wiek, do którego należy zaszczepić daną osobę nie oznacza, że strona może zwlekać z zaszczepieniem dziecka do upływu tego wieku. Nie świadczy o niewykonalności czy niedopuszczalności egzekucji wskazanie przez prawodawcę zakresowo okresów, w których mogą być prowadzone szczepienia ochronne. Nie oznacza to, że strona może zaszczepić dziecko ostatniego dnia tego terminu. Ma to wykonać według kalendarza szczepień, a nie w dowolnym momencie. Przedziałowe określenie możliwości zastosowania szczepienia odnosi się m.in. do właściwości stosowanych szczepionek, aktualnej wiedzy medycznej i potrzeby, ale i zbędności szczepień po przekroczeniu pewnej granicy wiekowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/19, dostępny jak wyżej).
Nie doszło do naruszenia art. 10 Europejskiej Konwencji Bioetycznej tj. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Godności Istoty Ludzkiej Wobec Zastosowania Biologii i Medycyny, podpisanej w Oviedo 4 kwietnia 1997 r. Zgodnie
z tym przepisem, każdy ma prawo do poszanowania jego życia prywatnego
w odniesieniu do informacji dotyczących jego zdrowia (ust. 1). Każdy ma prawo zapoznania się z wszelkimi informacjami zebranymi o jego zdrowiu. Należy jednak respektować życzenia osób, które nie chcą zapoznać się z tymi informacjami (ust. 2). W wyjątkowych przypadkach prawo wewnętrzne może wprowadzić,
w interesie osoby zainteresowanej, ograniczenia w wykonywaniu praw określonych
w ust. 2 (ust. 3).
Sygnatariuszami tej Konwencji były "państwa członkowskie Rady Europy, inne Państwa i Wspólnota Europejska" (tak w preambule Konwencji). Konwencja zawiera szereg ogólnych zasad, do przestrzegania których zobowiązali się jej sygnatariusze. Uszczegółowienie tych zasad następuje w wewnętrznych regulacjach krajowych.
W świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 10 Konwencji został naruszony poprzez "brak udzielenia pacjentowi przed przymuszeniem do wykonania szczepień wyczerpującego pouczenia o jego zdrowiu (...)". Skarżąca, jak już podkreślono, nie stawia się w celu wykonania badania kwalifikacyjnego przed szczepieniem, podczas którego mogłaby uzyskać informacje dotyczące przeciwskazań do szczepienia swojego dziecka. Do udzielenia takich informacji nie jest natomiast ani uprawniony, ani zobowiązany organ egzekucyjny
i sformułowanie wobec niego zarzutu naruszenia art. 10 Konwencji uznać należy za chybione.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi, wskazującego na to, że komunikat GIS nie jest źródłem prawa, wskazania wymaga, że istotnie zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego.
W orzecznictwie wyrażono pogląd, że nie stanowi to złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa i to ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania tej materii. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, który
w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 3323/20, dostępny jak wyżej).
Sądowi znany jest fakt wydania 9 maja 2023 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt SK 81/19, w którym orzeczono, że artykuł 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP. Wymienione przepisy we wskazanym zakresie, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. pod pozycją 909.
Sąd podziela w całości pogląd wyrażany już w orzecznictwie, zgodnie z którym konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia utraty ich mocy, spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych, co mogłoby zagrozić zdrowiu publicznemu (por. wyrok WSA
w Gdańsku z 3.08.2023 r., III SA/Gd 265/23, LEX nr 3604005).
Organy nie dopuściły się również naruszenia przepisów k.p.a., przywołanych
w skardze (art. 7, art. 77 § 1, art. 80). W postępowaniu egzekucyjnym przepisy te mają zastosowanie "odpowiednio", jak stanowi art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (do którego mają zastosowanie przywołane wyżej przepisy), gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem rozpoznawczym i nie kończy się załatwieniem sprawy co do jej istoty. Ma natomiast na celu wyegzekwowanie obowiązku o charakterze administracyjnym, w tym przypadku wynikającym
z przepisów prawa. W stanie sprawy organ egzekucyjny zobowiązany był ustalić, czy ustawowy obowiązek poddania małoletniego szczepieniom ochronnym stał się wymagalny na podstawie Programu Szczepień Ochronnych, czy został wykonany,
a jeżeli nie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 5 ustawy do odroczenia szczepienia. Wszystkie te okoliczności organ ustalił w sposób prawidłowy i dający podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia.
ŚPWIS nie naruszył także art. 34 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt II.3) petitum skargi). Fakt, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie podzielił w zdecydowanej większości stanowiska skarżącej w zakresie wniesionych zarzutów nie oznacza, że nie odniósł się do podstaw ich wniesienia, jak zarzuca skarga.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.