II SA/KE 256/23

II SA/Ke 256/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2962/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 98 ust. 1, 3 i 4, art. 91 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 9 ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Łączna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 lutego 2023 r. znak: PNK.I.4131.23.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powrotnego przejęcia szkoły podstawowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Łączna uchwałą z dnia 12 stycznia 2023 r. nr XLV/271/2023, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej zwanej: "u.s.g.", art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) oraz art.12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) uchwaliła, co następuje:
§ 1. Z dniem 1 stycznia 2023 r. Gmina Łączna przejmuje do ponownego prowadzenia Szkołę Podstawową w Z. wraz z oddziałem przedszkolnym od Stowarzyszenia [...] w Z. , z siedzibą [...] 26-140 Łączna.
§ 2. Przejęcie Szkoły Podstawowej w Z. przez Gminę Łączna następuje na warunkach określonych w umowie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. zawartej w dniu 1 września 2011 r.
§ 3. Z dniem przejęcia Szkoła, o której mowa w § 1 staje się gminną jednostką organizacyjną pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Z.", prowadzącą gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej.
§ 4. Szkołę Podstawową w Z. wyposaża się w mienie komunalne (nieruchomość oraz mienie ruchome), na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego, podpisanego w terminie do 31 stycznia 2023 r.
§ 5. Obwodem Szkoły objęte są miejscowości: Z., Jaśle oraz Występa od nr 33 do końca.
§ 6. Organizację Szkoły określa statut, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
§ 7. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Łączna.
§ 8. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu uchwały podano, że 1 września 2011 r. zawarta została umowa pomiędzy Gminą Łączna, a Stowarzyszeniem [...] w Z. w celu wykonania uchwały Rady Gminy Łączna Nr VI/34/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. Stowarzyszeniu [...]. Wskazany podmiot na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty przejął z dniem 1 września 2011 r. prowadzenie szkoły podstawowej wraz z oddziałami przedszkolnymi - stał się osobą prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego prowadzącą ww. szkołę. Przekazanie szkoły nastąpiło z jednoczesnym przekazaniem przez Gminę Łączna do bezpłatnego używania, na czas ich prowadzenia, środków majątkowych, będących w jej posiadaniu. Umowa ze Stowarzyszeniem została zawarta na czas nieokreślony. Jest to szkoła o strukturze ośmioklasowej z oddziałem przedszkolnym, która pod względem liczby uczniów jest szkołą najmniejszą. Aktualnie do szkoły uczęszcza 27 uczniów i 10 przedszkolaków realizuje roczne obowiązkowe wychowanie przedszkolne.
O podjęciu działań zmierzających do przejęcia prowadzenia szkoły zdecydowały następujące przesłanki:
1. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz stosownie do postanowień uchwały nr XV/70/2015 Rady Gminy Łączna z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, z późniejszymi zmianami - warunkiem udzielenia dotacji dla prowadzącej działalność na terenie Gminy Łączna jednostki oświatowej jest złożenie przez organ prowadzący do Wójta Gminy Łączna najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, wniosku o udzielenie dotacji zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały. Przedmiotowe wnioski o przyznanie dotacji dla Szkoły Podstawowej w Z. i Niepublicznego Przedszkola "..." w Z., zarząd Stowarzyszenia złożył w dniu 18 października 2022 roku.
2. Od dnia przekazania szkoły do chwili obecnej Gmina Łączna przekazywała Stowarzyszeniu dotację przeznaczoną na realizację zadań oświatowych. Dotacja ta naliczana była w kolejnych latach zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Wzrost nakładów na utrzymanie samorządowych jednostek oświatowych miał zasadniczy wpływ na wzrost kwoty dotacji przekazywanej dotowanej szkole. Już od 2020 roku, w kwocie przekazywanej dotacji różnica (proporcja) pomiędzy wysokością środków własnych a naliczaną przez MEN subwencją oświatową znacząco się powiększyła, co zobrazowano następującą tabelą.
|Rok budżetowy |subwencja |Środki własne |Roczna kwota dotacji dla |
| | | |Stowarzyszenia |
|2019 |220.990 |337.635 |558.625 |
|2020 |239.687 |708.556 |948.243 |
|2021 |248.089 |668.831 |936.920 |
|2022 |224.484 |725.516 |950.000 |
Szacunkowo, dotacja w 2023 roku do Stowarzyszenia wynosiłaby już 1.200.000 zł. W ww. kosztach dotacji ogółem znajdują się także nakłady na finansowanie jednooddziałowego Przedszkola "...". Pomijając nawet ww. proporcje źródeł finansowania jasnym staje się, że dalsze przekazywanie dotacji w takiej wysokości może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy. Dla porównania nakłady w szkołach samorządowych przedstawiono w kolejnej tabeli.
|Rok budżetowy |SP Łączna |SP Gózd |
| |1. dzieci |nakłady |1. dzieci |nakłady |
|2020 |215 |3.554.614,75 |79 |1 415 440,46 |
|2021 |195 |3.729.673,11 |76 |1 646 081,07 |
|2022 |177 |4.100.431,00 |82 |1 755 809,00 |
Po przejęciu przez gminę szkoły nauczyciele zostają zatrudnieni na podstawie Karty Nauczyciela, natomiast pracownicy niepedagogiczni kontynuują zatrudnienie na podstawie Kodeksu pracy, jako pracownicy samorządowi. Korzyści dla nauczycieli ze zmiany formy zatrudnienia wynikają głównie z przepisów KN i dotyczą w szczególności:
1) obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin (pensum),
2) wynagrodzenia wg zasad określonych w Karcie Nauczyciela i w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy,
3) nabycia uprawnień socjalnych oraz urlopu na zasadach w Karcie Nauczyciela.
Wskazane przyczyny miały wpływ na fakt, że w budżecie Gminy Łączna na 2023 roku nie zaplanowano dotacji dla Stowarzyszenia [...] w Z. . Z dniem 31 grudnia 2022 r. Gmina Łączna rozwiązała ww. umowę ze Stowarzyszeniem w trybie natychmiastowym. Zastosowanie postanowień uchwały od dnia 1 stycznia 2023 r. podyktowane jest koniecznością polepszenia sytuacji prawnej pracowników i uczniów szkoły.
Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 lutego 2023 r., znak: PNK.I.4131.23.2023, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę, powołała niewłaściwe przepisy, wskazując na art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. w związku z przejęciem do ponownego prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. od Stowarzyszenia, podczas gdy do przekazania szkoły do prowadzenia przez Stowarzyszenie [...] doszło na gruncie przepisów ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej zwanej: "u.s.o."), tj. art. 5 ust. 5g w brzmieniu obowiązującym w dacie przekazania szkoły. Z kolei ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, której przepisy powołano w nadzorowanej uchwale, weszła w życie 1 września 2017 r. Stosownie natomiast do art. 260 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60), umowy, o których mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, w drodze których przekazano prowadzenie placówek, zawarte przed dniem 1 września 2017 r., zachowują moc, a art. 5 ust. 5g-5r ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się odpowiednio.
W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że w dotychczasowym zakresie, pomimo wejścia w życie 1 września 2017 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, umowy o przekazanie prowadzenia placówek publicznych zawarte przed tym dniem pozostają w mocy. Jednocześnie mają do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. art. 5 ust. 5g-5r u.s.o. Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 5j u.s.o., jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana przejąć prowadzenie szkoły lub placówki przekazanej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę nie wykonała polecenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lub 2 tej ustawy, narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie, o której mowa w ust. 5g. W tym przypadku umowa ulega rozwiązaniu z dniem przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym aktualnie obowiązująca ustawa Prawo oświatowe w podobny sposób reguluje zagadnienie przekazania prowadzenia placówek oświatowych podmiotom niepublicznym i ich powrotnego przejęcia przez gminy.
W tej sytuacji, w ocenie organu nadzoru, należało zastosować art. 5 ust. 5g-5r u.s.o., zamiast powołanego w uchwale art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe.
Dalej Wojewoda odniósł się do merytorycznych motywów podjęcia nadzorowanej uchwały tj.: niezłożenia do Wójta Gminy Łączna przez organ prowadzący szkołę w terminie do 30 września 2022 r. wniosku o udzielenie dotacji na finansowanie zadań oświatowych oraz znaczący wzrost kosztów środków własnych gminy przekazywanych w ramach dotacji dla stowarzyszenia. Cytując art. 5 ust. 5j u.s.o., powtórzony odpowiednio w art. 9 ust. 5 ustawy Prawo Oświatowe, organ nadzoru stwierdził, że Rada nie wykazała, aby któraś z trzech przesłanek zaistniała w niniejszej sprawie, a podane w uzasadnieniu nadzorowanej uchwały przyczyny, nie uzasadniają w tym przypadku zastosowania przepisu o powrotnym przejęciu prowadzenia szkoły przekazanej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Z kolei podana przyczyna ekonomiczna związana ze stałym wzrostem nakładów na utrzymanie szkoły, nie stanowi żadnej z przesłanek wskazanych w powyższych przepisach.
Druga z podanych przyczyn podjęcia nadzorowanej uchwały - niezłożenie do Wójta Gminy wniosku o udzielenie dotacji na finansowanie zadań oświatowych, także nie wyczerpuje żadnej z przesłanek z art. 5 ust. 5j u.s.o. (oraz odpowiednio art. 9 ust. 5 ustawy Prawo Oświatowe). Powołany w uzasadnieniu do nadzorowanej uchwały art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w zakresie obowiązku przedstawienia wniosku o udzielenie dotacji nie ma bowiem zastosowania w tej sprawie. Podstawę bowiem przyznania dotacji w odniesieniu do stowarzyszenia jako organu prowadzącego stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W odniesieniu natomiast do tego rodzaju dotacji ma zastosowanie art. 33 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że warunkiem otrzymania dotacji jest przekazanie przez szkolę danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. W uzasadnieniu uchwały, nie wskazano czy dane do SIO zostały przekazane, powołano się jedynie w tym zakresie na niezłożenie do organu dotującego w terminie do 30 września 2022 r. wniosku o udzielenie dotacji, o którym to warunku nic wspomina art. 33 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do dotacji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ww. ustawy, przysługującej w tym przypadku szkole prowadzonej przez stowarzyszenie. Wojewoda zaznaczył, że nie sposób jest zarzucić Stowarzyszeniu naruszenia warunków prowadzenia szkoły, określonych w umowie przekazania prowadzenia szkoły, gdyż wśród postanowień umownych brak jest zapisu w prowadzającego wymóg składania do Wójta Gminy Łączna wniosku o udzielenie dotacji na finansowanie zadań oświatowych przez organ prowadzący szkołę.
Ponadto, w ocenie organu nadzoru, badana uchwała, narusza art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 854 ze zm.). Projekt tej uchwały nie był bowiem kierowany do zaopiniowania do odpowiednich organizacji związkowych reprezentujących środowisko nauczycieli na terenie gminy Łączna. Wojewoda podkreślił, że uprawnienia związków zawodowych koncentrują się na sprawach dotyczących praw i interesów pracowników. Przekazanie szkoły, a tym samym zmiana w sferze podmiotu prowadzącego placówkę w istotny sposób wpływa na sytuację zatrudnionych w niej pracowników. Nieprzedstawienie projektu uchwały w tym zakresie do zaopiniowania związkom zawodowym, narusza zatem prawo. Organ nadzoru zaznaczył, że fakt, że w Szkole Podstawowej w Z. nie działają związki zawodowe, nie zwalnia z obowiązku przekazania projektu takiej uchwały do zaopiniowania. Z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika bowiem, że wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., I OSK 818/15). Uprawnienie związków zawodowych jest niezależne również od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Ponieważ aktualnie działają trzy organizacje związkowe spełniające kryterium reprezentatywności, to należy przyjąć, że w sprawie nie spełniono wymogu zaopiniowania zamiaru przejęcia przez gminę do ponownego prowadzenia szkoły przez reprezentatywne organizacje związkowe.
Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Gmina Łączna najpierw podjęła działania w sferze cywilnoprawnej poprzez rozwiązanie łączącej strony umowy, a następnie organ stanowiący gminy na sesji 12 stycznia 2023 r. podjął uchwałę w sprawie powrotnego przejęcia szkoły, określając jednocześnie datę przejęcia szkoły z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. W ocenie organu nadzoru, taka kolejność procedowania jest wadliwa i niezgodna z treścią art. 5 ust. 5j zdanie drugie u.s.o. (odpowiednio art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe). Organ gminy powinien w pierwszej kolejności podjąć decyzję wyrażoną w uchwale o przejęciu do ponownego prowadzenia szkoły od Stowarzyszenia i określić w niej termin przejęcia placówki, tak aby było możliwym zachowanie wszystkich wymogów związanych z procedurą powrotnego przejęcia szkoły. W dalszej kolejności na mocy podjętej uchwały, umowa dotycząca przekazania prowadzenia szkoły, ulega rozwiązaniu z dniem przejęcia określonym w uchwale. W niniejszej sprawie natomiast najpierw doszło do rozwiązania 31 grudnia 2022 r. umowy, a następnie do podjęcia 12 stycznia 2023 r. uchwały w tym zakresie i ustalenia z mocą wsteczną dnia przejęcia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wojewoda podniósł, że tak jak przekazanie szkoły w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, może nastąpić jedynie "na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny", tak samo rozwiązanie tej umowy musi poprzedzać podjęcie stosownej uchwały o przejęciu szkoły do ponownego prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Powyższe stanowi o tym, że nadzorowana uchwała została podjęta niezgodnie z prawem, z uwagi na niezachowanie właściwego trybu przewidzianego w zakresie przejęcia do ponownego prowadzenia szkoły od niesamorządowej osoby prawnej.
Odnosząc się do § 6 nadzorowanego aktu, Wojewoda zacytował art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe i zauważył, że organ nie miał kompetencji do nadania przejmowanej szkole statutu. W ocenie organu nadzoru, analizowana uchwała nie zawiera także norm uzasadniających zaliczenie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Z tej przyczyny, w części odnoszącej się do określenia daty wejścia w życie uchwały oraz jej publikacji, podjęta została z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.). Przy podejmowaniu uchwały Rada zastosowała bowiem przepisy właściwe dla aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i niezasadnie przyjęła obowiązek jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda podzielił pogląd orzecznictwa, że uchwały dotyczące tworzenia, przekształcenia lub przejęcia samorządowych jednostek budżetowych należą do indywidualnych aktów organizacyjnych.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Łączna, aktowi temu zarzuciła naruszenie:
1. art. 91 ust. 1 u.s.g i art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz uchylonego art. 5 ust. 5j u.s.o poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej, podczas, gdy zgodnie z art. 260 zdanie drugie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe - art. 5 ust. 5g-5r ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się jedynie odpowiednio do stosunków uregulowanych o przekazaniu szkoły do prowadzenia przed wejściem w życie ustawy prawo oświatowe, a art. 5 ust. 5j u.s.o. i art. 9 ust. 5 mają brzmienie tożsame i dotyczą powrotnego przejęcia szkoły w sytuacji, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę między innymi narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, a więc w tym przypadku, gdzie już istnieje przepis późniejszy o tym samym brzmieniu jak przepis wcześniejszy, odpowiednie stosowanie oznacza, że przepisu wcześniejszego nie należy stosować wcale;
2. art. 91 ust. 1 u.s.g i art. 9 ust. 5 prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, a Rada Gminy Łączna nie była uprawniona do powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej w Z., podczas gdy, szkoła przekazana do prowadzenia podlega zwrotnemu przejęciu przez jednostkę samorządu właściwą ustawowo do jej prowadzenia, jeżeli w toku działalności szkoły dochodzi do naruszenia prawa lub umowy o przekazanie szkoły, a w szkole tej doszło do stwierdzonej w wyniku kontroli poważnej nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami budżetowymi przekazywanymi w formie dotacji, poważnego naruszenia dyscypliny finansowej, niegospodarności oraz braku wystąpienia o dotację budżetową, których dopuścił się podmiot prowadzący szkołę, a ponadto warunkiem udzielenia dotacji dla prowadzącej działalność na terenie Gminy Łączna jednostki oświatowej jest złożenie przez organ prowadzący tej jednostki do Wójta Gminy Łączna najpóźniej do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosku o udzielenie dotacji zgodnie z uchwałą Rady Gminy Łączna nr XV/70/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, z późniejszymi zmianami, czego również zaniechano, a więc powrotne przejęcie prowadzenia szkoły przez gminę było nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne, a szkoła bez jej przejęcia przez gminę nie jest w stanie funkcjonować z powodu braku środków finansowych na jej prowadzenie;
3. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 9 ust. 5 prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że projekt uchwały wymagał konsultacji ze związkami zawodowymi, podczas, gdy z art. 9 ust. 5 taki wymóg nie wynika, ponadto akt organu wymagający konsultacji związkowej powinien być dokumentem zawierającym normy generalne oraz abstrakcyjne, a uchwała o powrotnym przejęciu szkoły jest uchwałą organizacyjną, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką, rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania; a więc uchwała o powrotnym przejęciu szkoły nie jest aktem prawnym, o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, lecz aktem indywidualnym i dlatego nie istniał po stronie organu gminy obowiązek opiniowania;
4. art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g, i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny na tej podstawie, że zgodnie z § 1 tej uchwały przejęcie szkoły nastąpiło 1 stycznia 2023 r., podczas, gdy z art. 5 powyższej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. wynika możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy;
5. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem w sposób istotny poprzez nadanie szkole statutu, pomimo braku do tego kompetencji, a to naruszenie skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a nie jedynie w zakresie jej § 6;
6. art. 91 ust. 1 u.s.g, i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem w sposób istotny na tej podstawie, że zgodnie z § 8 przewidziano jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe i jedynie odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących;
7. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
8. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a. zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, nieustosunkowanie się do argumentów dotyczących kształcenia i wychowywania dzieci w Szkole Podstawowej w Z., niewyjaśnienie dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają zwrotne przejęcie szkoły,
b. brak przywołania przez organ naruszeń prawa materialnego uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz niewykazanie i niedostateczne wyjaśnienie czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła Gmina Łączna uchwalając uchwałę.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o przeprowadzenie dowodów z:
a) protokołu kontroli dotacji SRS Z. za 2021 rok,
b) odpowiedzi SRS Z. na wnioski z protokołu kontroli za 2021 rok,
c) protokołu z kontroli dotacji SRS Z. za 2022 rok
w celu ustalenia, że przeprowadzono kontrole dotyczące Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. i stwierdzonych uchybień w toku czynności kontrolnych podjętych przez upoważnione do tego organy.
W uzasadnieniu skargi jej autor zacytował art. 260 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe i stwierdził, że do umów o przekazanie prowadzenia szkół lub przedszkoli osobie fizycznej lub prawnej, które zawarte zostały przed 1 września 2017 r. zastosowanie mają regulacje zawarte w ust. 5i. Dalej zaznaczył, że ustawa Prawo oświatowe weszła w życie 1 września 2017 roku, a jej art. 9 ust. 5 i 6 mają brzmienie tożsame z art. 5 ust. 5j i 5k u.s.o. Przepis art. 260 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, zgodnie z art. 369 ust. 2 tej ustawy weszły w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a więc 28 grudnia 2016 r. Zatem, odpowiednie stosowanie, o którym mowa w art. 260 przepisów wprowadzających dotyczy okresu przejściowego, do czasu wejścia w życie prawa oświatowego, a skoro ta ustawa weszła w życie 1 września 2017 r., od tego dnia zastosowanie do sytuacji powrotnego przejęcia szkoły znajdzie już zastosowanie art. 9 ust. 5 prawa oświatowego o brzmieniu tożsamym do art. 5 ust. 5j u.s.o. To wszystko wskazuje, że podany w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut przyjęcia błędnej podstawy prawnej jest niezasadny, a w sprawie należało stosować obecnie obowiązujący art. 9 prawa oświatowego, a nie obowiązujący w dacie zawarcia umowy art. 5 u.s.o. W tym przypadku, gdzie już istnieje przepis późniejszy o tym samym brzmieniu jak przepis wcześniejszy, odpowiednie stosowanie oznacza, że przepisu wcześniejszego nie należy stosować wcale.
Dalej wnoszący skargę wskazał, że istniały podstawy faktyczne i prawne do powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej w Z. przez gminę ze względu na liczne uchybienia dyscypliny finansowej, a w szczególności brak złożenia w terminie wniosku o dotację. Organ nadzoru pominął całkowicie brzmienie postanowień uchwały Rady Gminy Łączna nr XV/70/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, z późniejszymi zmianami. Zgodnie z treścią tej uchwały warunkiem udzielenia dotacji dla prowadzącej działalność na terenie Gminy Łączna jednostki oświatowej jest złożenie przez organ prowadzący tej jednostki do Wójta Gminy Łączna najpóźniej do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosku o udzielenie dotacji zgodnie z wnioskiem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Uchybienie, którego dopuściło się Stowarzyszenie skutkowało brakiem zabezpieczenia środków niezbędnych do prowadzenia szkoły w budżecie gminy na rok 2023. Jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana przejąć prowadzenie szkoły lub placówki przekazanej osobie prawnej niebędącej j.s.t. lub osobie fizycznej, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę nie wykonała polecenia, o którym mowa w art. 56 ust. 1 lub 2 prawa oświatowego, narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie. Przywołując treść art. 9 ust. 5 prawa oświatowego strona skarżąca podkreśliła, że przepis ten mówi o naruszeniu ustawy. Z całą pewnością można tu zaliczyć np. nieefektywnie prowadzoną kontrolę realizacji obowiązku szkolnego przez szkołę publiczną, której wyznaczono obwód, lub stwierdzone w wyniku kontroli poważne nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami budżetowymi przekazywanymi w formie dotacji. Naruszenie to było oczywiste i rażące. W szkole zostały przeprowadzone w latach 2021-2022 dwie kontrole stwierdzające liczne nieprawidłowości w zakresie dyscypliny finansowej. Zatem ze względu na poważne naruszenia dyscypliny finansowej, niegospodarność oraz brak wystąpienia o dotację budżetową, powrotne przejęcie prowadzenia szkoły przez gminę było nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne i stanowiło wykonanie obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 5.
Odnośnie kwestii wstecznego przejęcia szkoły, autor skargi zauważył, że zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, a w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano, by zasady demokratycznego państwa prawnego stały na przeszkodzie nadaniu uchwale mocy wstecznej, nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie nakłada na mieszkańców gminy żadnych obowiązków, a nadanie jej mocy wstecznej ma jedynie charakter porządkowy. Poza tym nawet przy przyjęciu, że nadanie uchwale mocy wstecznej stanowi istotne naruszenie prawa, to nieważność z tej przyczyny powinna obejmować jedynie tę część uchwały, a nie akt w całości.
Zdaniem strony skarżącej uchwała w przedmiocie powrotnego przejęcia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego nie wymagała opiniowania organizacji związkowych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 prawa oświatowego powierzenie szkoły do prowadzenia osobie prawnej, niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, albo osobie fizycznej wymaga uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a zgodnie z art. 9 ust. 7 jednostka samorządu terytorialnego oraz osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna, która przejmie do prowadzenia szkołę publiczną na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, są obowiązani powiadomić, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Analogiczne brzmienie miały art. 5 ust. 5g i 5I u.o.s. Zastrzeżeń dotyczących konsultacji z organem stanowiącym nadzór pedagogiczny i powiadomienia organizacji związkowej brak w art. 9 ust. 5, a więc można z całą pewności stwierdzić, że skoro w strukturze jednego przepisu, w sytuacji przejęcia szkoły do prowadzenia przez osobę prawną, lub fizyczną ustawodawca wymaga podjęcia odpowiednich czynności, a w sytuacji odwrotnej, tj. powrotnego przejęcia szkoły nie stawia żadnych obwarowań, to wnioskując a contrario, można stwierdzić, że z całą pewnością nie wymagane jest przeprowadzenie konsultacji związkowych. Ponadto z unormowania art. 19 ustawy o związkach zawodowych wynika, że organizacja związkowa uczestniczy wyłącznie przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednak pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane aktowi prawnemu. Akt organu powinien być wobec tego dokumentem zawierającym normy generalne i abstrakcyjne. Uchwała o powrotnym przejęciu szkoły jest uchwałą organizacyjną, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką. Uchwała o powrotnym przejęciu szkoły rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Ponieważ uchwała o powrotnym przejęciu szkoły nie jest aktem prawnym, o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, dlatego nie istniał po stronie organu gminy obowiązek opiniowania określony w art. 19 ust. 2 tej ustawy. Niezależnie od powyższego w skardze wskazano, że w Szkole Podstawowej w Z. żaden z nauczycieli nie należy do organizacji związkowej, a w placówce nie działa żadna zakładowa organizacja związkowa. Ponadto skoro sam organ nadzoru stwierdził, że uchwała nie kreuje po stronie mieszkańców gminy żadnych praw ani obowiązków, a z uwagi na swe jednokrotne zastosowanie nie posiada waloru abstrakcyjności, jaki jest właściwy aktom prawa miejscowego i nie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym, to tym bardziej jej projekt nie wymagał konsultacji związkowych. W tym zakresie organ nadzoru wykazał się niekonsekwencją.
Odnośnie kwestii braku konieczności publikacji uchwały w dzienniku urzędowym, wnoszący skargę uznał, że zawarcie w § 8 uchwały obowiązku dotyczącego jej publikacji nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością całej uchwały. Nie stanowi także istotnego naruszenia prawa nadanie przejmowanej szkole nowego statutu. Szkoła posiada statut nadany przy jej założeniu, a więc nieważność uchwały w części dotyczącej nadania nowego statutu nie przesądza o jej nieważności w całości, zwłaszcza, że - obecnie - bez powrotnego przejęcia szkoły przez gminę, nie jest ona w stanie funkcjonować ze względu na brak finansowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ dodał, że użyty w art. 260 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60) zwrot, że przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się odpowiednio, oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Nie sposób zgodzić się zatem z argumentacją skarżącego, że w sytuacji, gdy istnieje już przepis późniejszy o tym samym brzmieniu jak przepis wcześniejszy, to zwrot "odpowiednie stosowanie" oznacza, ze przepisu wcześniejszego nie należy stosować wcale.
Ponadto organ stwierdził, że tak jak przekazanie szkoły w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, może nastąpić jedynie na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tak samo rozwiązanie tej umowy musi poprzedzać podjęcie stosownej uchwały o przejęciu szkoły do ponownego prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to przede wszystkim wymóg podjęcia stosownej uchwały organu stanowiącego gminy i określenia w niej prawidłowo daty przejęcia placówki do ponownego prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego, tak aby było możliwym podjęcie w odpowiedniej chronologii czasowej wszystkich czynności organizacyjno-technicznych związanych z przejęciem szkoły przez gminę. Kończąc organ zaznaczył, że wszystkie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia mają charakter istotny i dlatego zasadnym było stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.
Na rozprawie sądowej 31 maja 2023 r., pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśnił, że ponieważ wniosek o dotacje nie został złożony, dane do systemu informacji oświatowej za rok 2022 nie zostały przekazane. Pełnomocnik organu podniósł, że z informacji uzyskanych od przedstawiciela Stowarzyszenia wynika, że powyższe dane zostały przekazane przez samo Stowarzyszenie – za rok 2022. Na tej samej rozprawie Sąd postanowił I. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścić dowód z protokołów z kontroli wykorzystania dotacji dla Stowarzyszenia [...] za 2021 i 2022 rok oraz odpowiedzi tego Stowarzyszenia na wnioski z protokołu kontroli za 2021 r.; II. zobowiązać pełnomocnika skarżącej Gminy do złożenia protokołu z sesji, na której zapadła uchwała z 12 stycznia 2023 r., objęta rozstrzygnięciem nadzorczym oraz wszystkich dokumentów stanowiących podstawę podjęcia tej uchwały, w terminie 7 dni. Pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik organu wyrazili zgodę na przeprowadzenie dowodu z dokumentów, o których mowa w pkt II poza rozprawą. W związku z tym Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów, o których mowa w pkt II powyższego postanowienia – poza rozprawą. W związku ze złożeniem tych dokumentów, dowód taki został przeprowadzony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. 2023.259 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 98 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023.40 t.j. ze zm.), dalej u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
3. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
4. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Wskazane w przytoczonych przepisach wymogi formalne skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 lutego 2023 r. zostały spełnione.
Na podstawie bowiem uchwały Nr XLVIII/284/2023 Rady Gminy Łączna z dnia 17 marca 2023 r. w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego, znak: PNK.I.4131.23.2023 z dnia 16 lutego 2023 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr XLV/271/2023 Rady Gminy Łączna z dnia 12 stycznia 2023 r., gmina Łączna reprezentowana przez wójta tej gminy wniosła w dniu 18 marca 2023 r. (data stempla pocztowego - k. 39), a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego, na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu. Nie ulega też wątpliwości, że interes prawny gminy Łączna został naruszony, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Łączna dotyczącej powrotnego przejęcia przez tę właśnie gminę prowadzenia szkoły podstawowej w Z. wraz z oddziałem przedszkolnym, co zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. i art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. 2022.2230 t.j. ze zm.), dalej również u.s.o., od 1 stycznia 1994 r. należy do zadań własnych tej gminy.
Następnie należy zauważyć, że również organ nadzoru zachował określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. 30-dniowy termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego liczony od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g., skoro uchwała zapadła w dniu 12 stycznia 2023 r., została doręczona Wojewodzie Świętokrzyskiemu w dniu 17 stycznia 2023 r. (prezentata na uchwale – k. 47), a organ nadzoru orzekł o jej nieważności w dniu 16 lutego 2023 r.
Przytoczone przepisy art. 98 ust. 1, 3 i 4 u.s.g., jak również art. 148 p.p.s.a. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się jednak, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 312). Wspomniane przepisy, podobnie jak i inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 434). Nie może jednak być wątpliwości co do tego, że naruszenie prawa skutkujące podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego, które – w razie braku tego naruszenia w ogóle by nie mogło zapaść – musi być traktowane jako istotne w tym sensie, że powoduje konieczność uchylenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Z powyższych uwag wynika, że nie budzi wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2017 r., IV SA/Gl 1018/16). Oznacza to równocześnie, że stwierdzenie przez Sąd istotnych naruszeń prawa popełnionych przy podejmowaniu uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powoduje konieczność zaakceptowania rozstrzygnięcia nadzorczego nawet wtedy, gdy takie naruszenia nie zostały przez organ nadzoru dostrzeżone.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy zauważyć, że Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nim nieważność uchwały w sprawie powrotnego przejęcia przez gminę prowadzenia szkoły podstawowej. Jako podstawę prawną takiej uchwały Rada Gminy Łączna wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2022.1634 z późn. zm.). Jak to już wyżej zasygnalizowano, uchwała rady gminy dotycząca przejęcia prowadzenia szkoły musi być uzasadniona, a jej uzasadnienie musi mieć oparcie w stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym.
W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. wskazano na dwie przesłanki działań podjętych w celu przejęcia prowadzenia tej szkoły.
Pierwsza dotyczyła niewywiązania się przez Zarząd Stowarzyszenia [...] w Z. , dalej stowarzyszenie Z., z wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych i z postanowień uchwały Nr XV/70/2015 Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Święt. 2016.183), dalej uchwała Rady Gminy Łączna ws. dotacji dla szkół - obowiązku złożenia przez organ prowadzący, do Wójta Gminy Łączna, najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, wniosku o udzielenia tej dotacji zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały. Wniosek taki bowiem Zarząd Stowarzyszenia [...] w Z. złożył dopiero 18 października 2022 r.
Druga przyczyna podjęcia uchwały sprowadzała się do stwierdzenia popartego wyliczeniami nakładów ponoszonych przez gminę Łączna na funkcjonowanie szkół samorządowych oraz wysokości dotacji dla Stowarzyszenia "Z." w poszczególnych latach, że dalsze przekazywanie dotacji w przedstawionej wysokości może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy. To natomiast oznaczałoby naruszenie wymagań z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Na koniec poinformowano, że wskazane przyczyny spowodowały, że w budżecie gminy Łączna na 2023 r. nie zaplanowano dotacji dla Stowarzyszenia "Z.". Natomiast z dniem 31 grudnia 2023 r. gmina Łączna rozwiązała umowę z tym stowarzyszeniem w trybie natychmiastowym.
W związku z ujawnionym w sprawie sporem co do trafności powołania art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) jako podstawy prawnej uchwały unieważnionej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, należy wyjaśnić, że ze względu na tożsamość treści przepisów u.s.o. (art. 5 ust. 5j) i przepisów pr. oświatowego (art. 9 ust. 5) dotyczących tzw. powrotnego przejęcia prowadzenia szkoły przez j.s.t. – naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. nie mogło być wystarczającym powodem podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Niemniej jednak należy podzielić pogląd Wojewody, że zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy o systemie oświaty z 1991 r., a nie przepisy prawa oświatowego z 2017 r. Wniosek taki wynika z analizy treści odnośnych przepisów obu wskazanych ustaw w konfrontacji z regulacją intetemporalną zawartą w ustawie z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017.60), dalej przepisy wprowadzające pr. oświatowe.
Analizowany przez obie strony przepis art. 260 ostatnio wymienionej ustawy stanowi, że umowy, o których mowa w art. 5 ust. 5g ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, w drodze których przekazano prowadzenie placówek, zawarte przed dniem 1 września 2017 r., zachowują moc. Przepisy art. 5 ust. 5g-5r ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się odpowiednio. Aby przepis ten miał mieć zastosowanie tylko do czasu wejścia w życie prawa oświatowego, tak jak to wywodzono w skardze, musiałoby to z niego wynikać. Tymczasem art. 260 przepisów wprowadzających pr. oświatowe dotyczy odpowiedniego stosowania starych przepisów, w tym art. 5 ust. 5j u.s.o. dotyczącego właśnie tak zwanego powrotnego przejęcia prowadzenia szkoły, do umów zawartych pod rządami starych przepisów. Gdyby zastosowanie przepisu przejściowego art. 260 przepisów wprowadzających pr. oświatowe miało być tylko czasowe, to do czasu wejścia w życie prawa oświatowego, przepisy wprowadzające prawo oświatowe musiałyby wymagać zawarcia nowych umów, o których mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Tymczasem art. 260 zd. 1 przepisów wprowadzających prawo oświatowe przewiduje, że umowy takie zawarte przed 1 września 2017 r. zachowują moc.
Odnosząc się do przywołanych powyżej merytorycznych motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, a przez ich pryzmat do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy stwierdzić, że żaden z nich nie uzasadniał podjęcia tej uchwały, ponieważ nie wykazywał żadnego z przewidzianych w art. 5 ust. 5j ustawy o systemie oświaty ustawowych warunków obligatoryjnego powrotnego przejęcia przez gminę prowadzenia szkoły przekazanej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.
Warunki te w myśl postanowień tego przepisu mają polegać na: niewykonaniu przez osobę prowadzącą szkołę polecenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lub 2, lub naruszeniu przez osobę prowadzącą szkołę ustawy lub naruszeniu przez tę osobę warunków prowadzenia szkoły określonych w umowie.
Pierwszy ze wskazanych warunków niespornie nie miał miejsca, gdyż w sprawie nie wykazano, ani nawet nie twierdzono, aby polecenia, o jakich mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty były wydawana w związku z działalnością szkoły prowadzonej przez stowarzyszenie "Z.".
Ocena drugiego z wskazanych warunków wymaga wyjaśnienia, czy zarzucane w uzasadnieniu uchwały naruszenie obowiązku złożenia przez organ prowadzący do Wójta Gminy Łączna najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, wniosku o udzielenia tej dotacji zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały, stanowiło naruszenie ustawy lub warunków prowadzenia szkoły określonych w umowie, o której mowa w art. 5 ust. 5g tj. umowy przekazania prowadzenia szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów.
W tym zakresie należy zauważyć, że wspomniany obowiązek został nałożony w § 10 ust. 1 uchwały Rady Gminy Łączna ws. dotacji dla szkół, który nie jest przepisem rangi ustawowej, a przepis rangi ustawowej nakładający taki obowiązek, w systemie prawa oświatowego nie istnieje. W związku z tym za naruszenie przez stowarzyszenie Z. ustawy, o jakim mowa w art. 5 ust. 5j ustawy o systemie oświaty nie można - wbrew wywodom skarżącej gminy zaprezentowanym jednak dopiero w skardze, a nie mającym, wbrew obowiązkowi kompleksowego, jasnego i niewywołującego wątpliwości uzasadnienia uchwały podjętej przez radę gminy, odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - traktować domniemanego naruszenia przez to stowarzyszenie wymogu z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu zadań oświaty. Zgodnie z tym przepisem bowiem, dotacje o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: [...] szkoła [...], o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Ze złożonych w toku postępowania, w tym również w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów wynika, że dyrektor Szkoły Podstawowej w Z. przekazał do systemu informacji oświatowej dane dotyczące tej szkoły według stanu na dzień 30 września 2022 r., tj. roku bazowego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Dołączony do pisma organu z 3 czerwca 2023 r. wyciąg z wykazu z Systemu Informacji Oświatowej wydanego przez Kuratorium Oświaty w Kielcach wskazuje bowiem na wszystkie wymagane przez wspomniany przepis dane, w tym typ szkoły, typ nauki i liczbę uczniów. Okoliczność tę przyznał również pełnomocnik skarżącej gminy w piśmie z 7 czerwca 2023 r. (k. 72). Trzeba przy tym zauważyć, że następstwem przekazania tych danych było otrzymanie przez gminę Łączna dotacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jedynym natomiast rzeczywistym i wskazanym w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. naruszeniem popełnionym przez stowarzyszenie Z., było niewywiązanie się przez nie z obowiązku określonego nie w ustawie (czego dla zrealizowania dyspozycji normy prawnej z art. 5 ust. 5j ustawy o systemie oświaty wymaga ten przepis), ale w uchwale nr XV/70/2015 Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r. To niewywiązanie się polegało przy tym na niezłożeniu przez organ prowadzący Szkołę Podstawową w Z., do Wójta Gminy Łączna, do dnia 30 września 2022 r. wniosku o udzielenie dotacji, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do tej uchwały (§ 10 ust. 1 uchwały nr XV/70/2015 z 30 grudnia 2015 r.). Wniosek taki został przy tym ostatecznie złożony, ale dopiero 18 października 2022 r., co w zestawieniu z faktem otrzymania przez gminę Łączna dotacji, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oznacza, że zarzucanego stowarzyszeniu Z. naruszenia, nie można przypisać cechy istotności. Przede wszystkim jednak, skoro wymóg złożenia takiego wniosku o udzielenie dotacji nie wynika z przepisu rangi ustawowej, tylko z uchwały Rady Gminy Łączna, to jego naruszenia nie można uznać za naruszeniu ustawy, o którym mowa w art. 5 ust. 5j u.s.o.
Trzeba też w następnej kolejności zwrócić uwagę na to, że zarzucane stowarzyszeniu Z. naruszenie obowiązku złożenia wniosku o dotację nie stanowi naruszenia warunków prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. określonych w umowie, o której mowa w art. 5 ust. 5j u.s.o. Wspomniana umowa zawarta w dniu 1 września 2011 r. (k. 53 – 55), nie zawiera bowiem zapisów zobowiązujących organ prowadzący Szkołę Podstawową w Z. do stosowania się do zapisów dotyczących obowiązku złożenia wniosku o dotację. W § 6 ust. 1 wspomnianej umowy jest wprawdzie mowa o uchwale Rady Gminy Łączna nr VIII/65/2011 z 24 czerwca 2011 r. ws. trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji dla przedszkoli i szkół zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych, zastąpioną następnie przez obecnie obowiązującą uchwałę Nr XV/70/2015 Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji dla niepublicznych publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2016.183), dalej uchwała Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r.), ale w kontekście określenia wysokości dotacji z budżetu gminy na każdego ucznia. W § 6 ust. 9 tej uchwały jest natomiast mowa o zobowiązaniu stowarzyszenia Z. do składania Gminie Łączna sprawozdań z wykorzystania dotacji otrzymanych prze tę gminę. Zapis § 5 ust. 2 pkt 3 umowy z 1 września 2011 r. wskazuje natomiast, że stowarzyszenie Z., będąc od 1 września 2011 r, organem prowadzącym szkołę, odpowiada za jej działalność, a do zadań organu prowadzącego należy między innymi zapewnienie obsługi finansowej. Nie da się, w ocenie Sądu, z takich zapisów wywieść obowiązku stosowania się do zapisów uchwały Rady Gminy Łączna nr VIII/65/2011 z 24 czerwca 2011 r., a następnie uchwały tej Rady Nr XV/70/2015 z 30 grudnia 2015 r.
Druga ze wskazanych wprost w uchwale Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. przyczyn powrotnego przejęcia prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. przez Gminę Łączna, tj. stwierdzenie, że dalsze przekazywanie dotacji w przedstawionej wysokości może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy, co oznaczałoby naruszenie wymagań z art. 44 ust.3 ustawy o finansach publicznych, nie jest wymieniona w art. 5 ust. 5j u.s.o. jako mogąca być podstawą obligatoryjnego przejęcia prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego. Już sama Rada Gminy Łączna określiła w uzasadnieniu swojej uchwały, że potencjalne naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotyczy gminy Łączna, a nie osoby prowadzącej Szkołę Podstawową w Z., czego wprost wymaga art. 5 ust. 5j u.s.o. We wspomnianym uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że "dalsze przekazywanie dotacji w takiej wysokości (jak wymieniona w tabelarycznym zestawieniu za lata 2019 – 2022) może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy". Omawiana przyczyna ma przy tym w istocie charakter ekonomiczny związany ze stałym wzrostem nakładów na utrzymanie szkoły, w tym szczególnie środków własnych gminy przekazywanych stowarzyszeniu w ramach rocznej dotacji. Ogólnikowe powołanie się na wynikający z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych obowiązek dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, pomijając nawet wskazanego wyżej adresata tych obowiązków, którym nie jest osoba prowadząca szkołę, wskazana w art. 5 ust. 5j u.s.o., bez wskazania konkretnych przepisów rangi ustawowej, które miałyby być naruszone przez stowarzyszenie Z. - nie stanowi wywiązania się przez Radę Gminy Łączna z obowiązku wskazania w uzasadnieniu uchwały opartej na treści dyspozycji normy zawartej w art. 5 ust. 5j u.s.o., konkretnego i jednoznacznego naruszenia przez osobę prowadzącą Szkołę Podstawową w Z. ustawy lub warunków prowadzenia szkoły określonych w umowie zawartej w dniu 1 września 2011 r.
Odnosząc się do podniesionych dopiero w skardze zarzutów dotyczących stwierdzonych w wyniku kontroli z listopada – grudnia 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r., poważnych nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami budżetowymi przekazywanymi w formie dotacji, należy na wstępie zauważyć, że zarzuty takie oparte na wynikach wspomnianych kontroli nie znalazły się w uzasadnieniu uchwały z 12 stycznia 2023 r. przez co nie mogły być jej podstawą.
Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu obowiązek uzasadnienia uchwały rady gminy, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które w ramach sprawowanej kontroli powinny znać merytoryczne motywy, jakimi kierował się organ uchwałodawczy gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej. Jest wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 3007/18).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podjęta w niniejszej sprawie uchwała zawiera istotną wadę w postaci niedostatecznego merytorycznego uzasadnienia motywów jej podjęcia, o czym była już wyżej mowa przy omawianiu poszczególnych ujawnionych w sprawie zagadnień, co również uzasadniało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Poza powyższą argumentacją należy zauważyć, że wyniki kontroli z listopada – grudnia 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r. nie mogły być jakąkolwiek podstawą uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. skoro kontrole te obejmowały okresy od 1 do 31 stycznia 2021 r. oraz od 1 do 31 stycznia 2022 r. (protokoły kontroli k. 19 – 36), czyli nie dotyczyły okresu bieżącego roku szkolnego w którym i w związku z którym doszło do przedmiotowego przejęcia prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. Ponadto trzeba uwzględnić, że druga ze wskazanych kontroli miała miejsce już po podjęciu przez Radę Gminy w Łącznej uchwały z 12 stycznia 2023 r., przez co w oczywisty sposób nie mogła być podstawą podjęcia wcześniej zapadłej uchwały. Trzeba też zauważyć, że w przesłanych na żądanie Sądu protokołach z posiedzeń komisji Rady Gminy Łączna z 11 stycznia 2023 r. i w protokole z sesji tej rady (k. 74 – 91 i 101 – 114), na której zapadła uchwała Nr XLV/271/2023 z 12 stycznia 2023 r., nie znalazły się jakiekolwiek wpisy dotyczące nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli, na którą w skardze powołuje się Gmina Łączna.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że merytoryczne zarzuty wskazane w uchwale Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r., a także w skardze, nie uzasadniały powrotnego przejęcia przez gminę Łączna prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. od stowarzyszenia Z., na co trafnie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Zasadnie również w tym rozstrzygnięciu dostrzeżono dalsze naruszenia prawa popełnione przy podejmowaniu tej uchwały.
Oczywista w ocenie Sądu jest wadliwość zapisu zawartego w § 8 uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. dotyczącego obowiązku ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wejścia jej w życie z dniem 1 stycznia 2023 r., a więc prawie dwa tygodnie przed jej uchwaleniem i jeszcze dłużej przed jej ogłoszeniem.
Na wstępie tej części rozważań trzeba wyjaśnić, że unieważniona uchwała z 12 stycznia 2023 r. nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie jest aktem generalnym skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, a nadto to nie zawiera norm abstrakcyjnych w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie (porównaj wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 1968/16 wyjaśniający charakter uchwały o likwidacji szkoły, co należy na zasadzie wnioskowania a maiori ad minus odnieść również do uchwały o powrotnym przejęciu prowadzenia szkoły przez gminę), w związku z czym jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego była zbędna. Wprawdzie samo umieszczenie w tej uchwale takiego zapisu nie mogłoby być traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością całej uchwały, ale w powiązaniu z wadliwym określeniem daty wejścia w życie tej uchwały, stanowi już o poważnym naruszeniu prawa. Wprowadza bowiem adresatów tej uchwały w błąd co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej kwestii wstecznej daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. należy podzielić argumentację Wojewody zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Skoro przekazanie szkoły w drodze umowy osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego, może nastąpić jedynie na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, to tak samo rozwiązanie takiej umowy musi poprzedzać podjęcie stosownej uchwały o przejęciu szkoły do ponownego prowadzenia, przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to wymóg podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej gminy i określenia w niej prawidłowej daty przejęcia takiej placówki do ponownego prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego tak, aby było możliwe podjęcie, z zachowaniem odpowiedniej chronologii czasowej, wszystkich czynności organizacyjno-technicznych związanych z przejęciem szkoły przez gminę. Podnoszona w skardze możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, istotnie wynikająca z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461), wymaga jednak wykazania, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Skoro uchwała rady gminy wymaga kompleksowego uzasadnienia, o czym była wyżej mowa, to również kwestia uzasadnienia powodów nadania przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej musi się w takim uzasadnieniu znaleźć. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy w Łącznej nie znalazły się jakiekolwiek wywody na ten temat, przez co nie można przyjąć, aby nadanie tej uchwale mocy wstecznej nie naruszało prawa w sposób istotny.
Niezasadne były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mające polegać na niewyjaśnieniu dostatecznym, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają zwrotne przejęcie szkoły przez gminę od stowarzyszenia Z. Okoliczności te bowiem w świetle stwierdzonych wyżej naruszeń prawa popełnionych przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały i trafnie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na koniec należy podzielić zarzut skargi dotyczący wadliwego uznania w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że podjęcie przedmiotowej uchwały wymagało uprzedniego zaopiniowania jej projektu przez odpowiednią organizację związkową reprezentującą środowisko nauczycieli na terenie gminy Łączna, czego zdaniem Wojewody wymaga przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U.2022.854 ze zm.). Wbrew poglądowi organu nadzoru bowiem, sformułowany w ostatnio wymienionym przepisie wymóg opiniowania przez reprezentatywną organizację związkową, dotyczy założeń i projektów aktów prawnych. Tymczasem podjęta na podstawie art. 5 ust. 5j u.s.o. uchwała w sprawie powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej w Z. przez gminę Łączna, nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, o czym była już wyżej mowa (por. wyroki NSA z dnia 27 października 2009 r., I OSK 808/09 i z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 1968/16).
Zasadność ostatnio omówionego zarzutu skargi nie mogła jednak zmienić rozstrzygnięcia sprawy, skoro pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, a nagromadzenie stwierdzonych przez organ nadzoru istotnych wadliwości uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. powodowało, że w sprawie rzeczywiście doszło do istotnego naruszenia prawa.
Również zasadność uznanego przez organ zarzutu skargi dotyczącego błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że przedmiotowa uchwała jest w całości sprzeczna z prawem w sposób istotny poprzez nadanie szkole statutu pomimo braku do tego kompetencji, nie mogła zmienić rozstrzygnięcia sprawy, skoro pozostałe wyżej wymienione zarzuty skargi okazały się zasadne.
Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.