II SA/Ke 253/25

II SA/Ke 253/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 149, art. 154 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4a, 4f, art. 18 ust. 1, art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1568
art. 1000, art. 945 par. 2
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2025 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski zaskarżoną decyzją z 7 kwietnia 2025 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Bodzentyn, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 19 lutego 2025 r. znak: [...] orzekającą:
- w pkt 1, o ustaleniu odszkodowania w wysokości 92.528,00 zł za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0764 ha, położoną
w obrębie 0022 Ś. K. G. B., przejętą z mocy prawa na własność G. B. z przeznaczeniem dla realizacji celu publicznego - budowy drogi gminnej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej - ul. [...], ul. [...] w miejscowości Ś.. [...], powiat kielecki, Wojewoda, stanowiącą do dnia przejęcia własność R.
i J. S. na podstawie KW [...];
- w pkt 2, o zobowiązaniu Burmistrza [...] i G. B. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz R. i J. S.
w wysokości 92.528,00 zł jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;
- w pkt 3, o odszkodowaniu podlegającym waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości;
- w pkt 4, o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, do których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją nr [...] z 26 maja 2022 r. (dalej "decyzja zrid"), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzją tą zatwierdzono m. in. projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...]
o pow. 0,0764 ha i nr [...]. Z dniem 4 lipca 2022 r., w którym decyzja zrid stała się ostateczna działka nr [...] została z mocy prawa własnością Gminy Bodzentyn.
Wobec powyższego decyzją z 29 grudnia 2023 r. Starosta [...] orzekł
o ustaleniu odszkodowania w wysokości 35.450 zł za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka [...] przeznaczoną na realizację ww. inwestycji drogowej, z pominięciem składników budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania R. i J. S., decyzją z 8 kwietnia 2024 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a także zbadania zasadności ustalenia odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości.
Starosta, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, wydał opisaną na wstępie decyzję z 19 lutego 2025 r. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina Bodzentyn, zarzucając niesłuszne naliczenie wysokości odszkodowania za składniki budowlane w kwocie 53.862,00 zł w postaci nawierzchni utwardzenia z asfaltobetonu o powierzchni około 240 m2, jak również przepustu drogowego z rur betonowych
o długości około 4,5 m. Nakłady na ww. nieruchomości zostały bowiem sfinansowane ze środków własnych Gminy, co powinno skutkować ich uwzględnieniem jako czynnik pomniejszający wysokość odszkodowania, a nie zwiększający.
Rozpatrując złożone odwołanie, Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, 7 listopada 2024 r. sporządzony został operat szacunkowy, w którym biegła określiła wartość działki nr [...] na łączną kwotę 92.528 zł (w zaokrągleniu do pełnych złotych), w tym:
- wartość rynkową gruntu - 38.666 zł;
- wartość składników budowlanych - 53.862 zł, tj.: utwardzenie z asfaltobetonu bez krawężników (240 m2) - 52.731,23 zł oraz przepust (dł. 4,5 m) - 1.130,44 zł.
W odpowiedzi na wezwanie Starosty, Gmina w piśmie z 27 stycznia 2025 r. wskazała, że na części działki oznaczonej przed podziałem nr [...] znajdowała się droga bez nadanej kategorii. Podstawowym dokumentem stwierdzającym fakt, że droga wybudowana była przed datą nabycia nieruchomości przez byłych właścicieli jest faktura Vat nr [...] z 21.12.2005 r. dotycząca przebudowy drogi gminnej
w miejsowości G. obręb Ś. K., która obejmowała swoim zakresem także ww. nieruchomość. Gmina podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte
w piśmie z 5 grudnia 2022 r., że naniesienia znajdujące się na tej nieruchomości zostały sfinansowane ze środków własnych Gminy Bodzentyn.
Wojewoda, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, powołał się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311, dalej "specustawa drogowa") i dodał, że z art. 47 § 1 i 2 kodeksu cywilnego wynika, że częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.
Organ odwoławczy podkreślił, że w operacie szacunkowym jednoznacznie ustalono, że częściami składowymi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] są składniki budowlane, w tym utwardzenie z asfaltobetonu bez krawężników oraz przepust drogowy, które stanowiły w dniu wydania decyzji zrid własność R.
i J. S.. W związku z tym wypłata odszkodowania za składniki budowlane jest w pełni uzasadniona.
W odniesieniu do zarzutu odwołania, że naniesienia znajdujące się na tej nieruchomości zostały sfinansowane ze środków własnych Gminy, Wojewoda wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, stan nieruchomości winien uwzględniać pełny zakres prawa własności istniejący w dniu wydania decyzji zrid przez organ I instancji, a więc powinien obejmować nie tylko sam grunt, ale także jego części składowe. Podkreślił, że brak jest regulacji prawnych, które pozwalałby części składowe nieruchomości gruntowej traktować jako własność innego podmiotu niż właściciel gruntu, na którym się znajdują. Zdaniem Wojewody, brak jest zatem prawnej możliwości, aby na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej za części składowe wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie nie zostało ustalone na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Stanowisko to odpowiada generalnej zasadzie odszkodowania wskazującej, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 202 r., poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n".).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina Bodzentyn wniosła o uchylenie powyższej decyzję Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 19 lutego 2025 r.
Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła zaniechanie uchylenia lub zmiany decyzji Starosty, w sytuacji gdy niesłusznie zostało przyznane na rzecz R.
i J. S. od Gminy Bodzentyn odszkodowanie w zakresie składników budowlanych w kwocie 53.862,00 zł w postaci nawierzchni utwardzenia
z asfaltobetonu o pow. ok. 240 m2, jak również przepustu drogowego z rur betonowych o długości ok. 4,5 m na działce nr [...], które zostały sfinansowane ze środków własnych Gminy, co potwierdzają dokumenty przesłane do Starosty, a ich wartość winna być uwzględniona jako pomniejszająca, a nie zwiększająca wysokość odszkodowania.
W ocenie skarżącej, bezspornym jest, że R. i J. S. nie ponieśli kosztów wykonania ww. składników budowlanych. Bezspornym również jest, że koszty budowy jezdni asfaltowej i przepustu na ww. nieruchomości zostały poniesione przez Gminę Bodzentyn i stanowiły część ul. [...] i ul. [...]. Gmina podniosła, że do odszkodowania, o którym mowa w art. 18 specustawy drogowej zastosowanie mają przepisy u.g.n., a zasady zawarte w art. 128 ust. 1 u.g.n. wpisują się w pojęcie słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z 8 maja 1990 r. K 1/90 (OTK 1990/1/2) stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. W orzeczeniu z 19 marca 1990 r., K 2/90 (OTK 1990/1/3) Trybunał stwierdził również, że ujmowanie słusznego odszkodowania
w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo.
Zdaniem Gminy, ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości gruntu oraz poczynionych na tym gruncie przez zobowiązanego do zapłaty odszkodowania nakładów dokonane będzie bez uwzględnienia wynikającej
z Konstytucji RP dyrektywy w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne (a więc sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne) i powiązanej
z nią regulacji określonej w art. 128 ust. 1 u.g.n. Istotnym jest, aby ustalane odszkodowanie było jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym, co odnosi się nie tylko do osoby byłego właściciela, ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia.
Gmina zarzuciła, że na pewno nie można mówić o słusznym, sprawiedliwym odszkodowaniu w sytuacji zobowiązania podmiotu do uiszczenia odszkodowania zawierającego kwotę byłemu właścicielowi nienależną. Jeśli ówcześni właściciele nie ponieśli nakładów na nieruchomość, to brak jest podstaw do uwzględnienia wartości tych nakładów w kwocie odszkodowania.
W przekonaniu Gminy oczywistym jest, co wynika z przestawionych dokumentów w postaci faktury VAT nr [...] z 21 grudnia 2005 r. oraz protokołu odbioru budowy drogi z 9 grudnia 1997 r., że nakłady na ww. nieruchomości
w postaci podbudowy z tłucznia i klińca, utwardzonej nawierzchni z asfaltobetonu
o pow. ok. 240 m2, jak również przepustu drogowego z rur betonowych
o długości ok. 4,5 m zostały wykonane na ww. działce przez Gminę, która poniosła
w całości koszty ich wykonania. W takiej sytuacji, zgodnie z wyrokiem NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 676/19 ustalone odszkodowanie winno obejmować wyłącznie kwotę stanowiącą wartość gruntu, określoną przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku objęcia odszkodowaniem ww. nakładów odszkodowanie będzie prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia byłego właściciela nieruchomości kosztem podmiotu, który nie dość, że poniósł koszty wykonania tych nakładów to jeszcze ma być zobowiązany do ponownego zapłacenia za nie - mówiąc inaczej ma kupić swoje własne nakłady, za które już wcześniej zapłacił. W takiej sytuacji nie powstaje po stronie byłego właściciela szkoda, która wymagałaby naprawnienia, czy też wyrównania i wypłata odszkodowania w nienależnej wysokości prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela kosztem Gminy. Skarżąca wskazała, że podobne stanowisko zostało przyjęte przez WSA w Łodzi
w wyroku z 10 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Łd 606/22.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego
i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że decyzją z 26 maja 2022 r. Starosta Kielecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej - ul. [...], ul. [...] w miejscowości Ś.. [...], powiat kielecki, Wojewoda oraz zatwierdził podział nieruchomości obejmujący m.in. działkę nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,0764 ha i nr [...]. Działka nr [...], stanowiąca przed podziałem własność R. i J. S.,
z dniem 4 lipca 2022 r., w którym decyzja zrid stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Gminy Bodzentyn.
Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi obowiązek ustalenia
i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji podjętej przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Z kolei z art. 23 specustawy drogowej wynika, że w sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej, w tym w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n.
Powołane przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, przy czym istota sporu między stronami sprowadza się do określenia wysokości przyznanego odszkodowania, a konkretnie do oceny, czy odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr [...] powinno obejmować wartość składników budowlanych, określoną przez rzeczoznawcę majątkowego na łączną kwotę 53.862,00 zł w postaci nawierzchni utwardzenia z asfaltobetonu o pow. ok. 240 m2 oraz przepustu drogowego z rur betonowych o długości ok. 4,5 m. Bezspornym jest przy tym, że składniki te znajdowały się na nieruchomości w dacie wydania decyzji zrid.
W świetle przepisów Kodeksu cywilnego, nieruchomość gruntową stanowi grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.). Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, przy czym
z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 47 § 2 i art. 48 k.c.). Taka część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności
i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.).
Definicja nieruchomości przyjęta w Kodeksie cywilnym koresponduje
z rozumieniem tego pojęcia przyjętym w u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 tej ostatniej ustawy, przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz
z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Tak zdefiniowana "nieruchomość" jest przedmiotem wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia odszkodowania, stosownie do zasad określonych w przepisach Działu IV u.g.n., mających zastosowanie w sprawie na podstawie art. 23 specustawy drogowej.
Skarżąca Gmina zarzuca, że ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie nie powinno obejmować opisanych wyżej składników budowlanych, ponieważ zostały one sfinansowane ze środków własnych Gminy przed datą nabycia nieruchomości przez byłych właścicieli.
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że dowody przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie dają jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że nakłady związane z budową jezdni asfaltowej i przepustu drogowego z rur betonowych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostały poniesione ze środków Gminy Bodzentyn. Dokument na który powołuje się Gmina, tj. faktura VAT nr [...] z 21 grudnia 2005 r., została wystawiona tytułem: "Przebudowa drogi położonej w miejscowości G. oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Ś. K. nr [...]". Nie wynika więc
z tej faktury, ani z żadnych innych dokumentów przedstawionych przez stronę, że Gmina poniosła koszty utwardzenia z asfaltobetonu oraz budowy przepustu na działce nr [...] (przed podziałem), co zresztą zarzucali R. i J. S.
w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z 29 grudnia 2023 r.
Na okoliczność tę Sąd zwraca uwagę, jednak ostatecznie nie ma ona wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet przy przyjęciu, że nakłady na ww. składniki budowlane zostały faktycznie poniesione przez Gminę Bodzentyn, jej skarga nie mogła zostać uwzględniona z następujących powodów.
Po pierwsze, o prawidłowości zaskarżonej decyzji przesądza już przywołany wyżej art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, określający kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przez stan nieruchomości należy przy tym rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter
i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej).
W stanie kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że na dzień 4 lipca 2022 r., tj. w dniu, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, stan nieruchomości oznaczonej nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) przedstawiał się tak, że droga asfaltowa
i przepust drogowy znajdowały się na tej nieruchomości, stanowiąc tym samym jej części składowe.
W tym kontekście przywołanie w skardze wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 676/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 606/22 jest o tyle nietrafione, że orzeczenia te i wyrażone w nich stanowiska prawne zapadły
w odmiennych stanach faktycznych.
W sprawie o sygn. akt I OSK 676/19 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wprawdzie, że składniki budowlane wycenianej nieruchomości w postaci chodnika wraz z krawężnikiem nie są jej częścią składową, jednak u podstaw przyjęcia takiego stanowiska legło ustalenie, że chodnik stanowił część drogi publicznej będącej własnością Skarbu Państwa, przy budowie którego przekroczone zostały granice sąsiedniej, wycenianej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że z treści przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U z 2025 r., poz. 889, dalej "u.d.p.") wynika, że droga, rozumiana jako budowla składająca się z części
i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 u.d.p.), stanowi odrębny przedmiot własności, o ile jest drogą publiczną, zaliczoną do jednej z kategorii wymienionych
w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 tej ustawy, czyli drogą krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną. Zgodnie z art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Tym samym droga publiczna, w tym wszystkie jej elementy, nie może być przedmiotem własności innych podmiotów niż wymienione wyżej.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie mamy natomiast do czynienia z drogą publiczną lub jej częścią. Z pisma Gminy Bodzentyn z 27 stycznia 2025 r. wprost wynika, że na części działki oznaczonej przed podziałem
nr [...] znajdowała się "droga gminna bez nadanej kategorii", przy czym za publiczną drogę gminną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. nie można uznać drogi, której nie została nadana taka właśnie kategoria. Ponadto dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy wskazuje na to, że budowa drogi, która przebiega m.in. przez działkę nr [...], zrealizowana została na cudzym gruncie, prawdopodobnie bez uzyskania stosownych i wymaganych pozwoleń odpowiednich organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym razie, droga, o jakiej mowa wyżej, o ile zostałaby zaliczona do dróg gminnych, nie mogłaby przebiegać przez grunty prywatne i stanowiłaby własność Gminy Bodzentyn. Wobec tego inwestor, o ile była nim Gmina, poczynił nakłady na własne ryzyko, nie będąc właścicielem gruntu, na którym droga ta została urządzona.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 606/22 rozstrzygał kwestię ustalenia odszkodowania obejmującego wartość poczynionych na nieruchomości, przez dotychczasowego właściciela, naniesień związanych z budową sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, przyjmując, że urządzenia te, wymienione w art. 49 § 1 k.c., z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa wodociągowego, przestają być częścią składową nieruchomości
i stają się częścią składową sieci, z którą zostały połączone. Tym samym nakłady
z tego tytułu nie mogły być przedmiotem odszkodowania.
Po drugie, przedmiot wywłaszczenia i w konsekwencji odszkodowania został nabyty przez J. i R. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I Co [...]
o przysądzeniu prawa własności nieruchomości położonej w msc. Ś. K. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 0,4572 ha. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że zgodnie z art. 1000 § 1 zd. pierwsze Kodeksu postępowania cywilnego, z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje zaś prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej
z egzekucji. Prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności ma charakter kształtujący i powoduje pierwotne nabycie własności przez nabywcę (tak m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 8 lutego 2024 r. sygn. akt II CSKP 1663/22, Lex nr 3670036).
Wraz z uprawomocnieniem się postanowienia o przysądzeniu na rzecz J.
i R. S. własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wygasły zatem wszelkie uprzednio istniejące prawa do tej nieruchomości. Dotyczy to także wierzytelności z tytułu nakładów poczynionych przez osoby trzecie, które
w trakcie postępowania egzekucyjnego mogły zgłosić swoje prawa do nieruchomości i przedmiotów razem z nią zajętych (art. 945 § 2 k.p.c.), a następnie uzyskać prawo zaspokojenia z ceny nabycia. Nabycie nieruchomości w drodze przysądzenia własności oznaczało więc nabycie prawa własności bez obciążeń. Ponadto wszelkie budowle i inne urządzenia znajdujące się na nieruchomości, z której prowadzona jest egzekucja, komornik ujmuje w protokole opisu i oszacowania (art. 947 § 1 pkt 2 k.p.c.). Tym samym, nabywcy stali się właścicielami ww. nieruchomości wraz
z istniejącą już na niej częścią drogi i zapłacili cenę uwzględniającą stan tej nieruchomości z chwili przybicia. Jeżeli Gminie Bodzentyn przysługiwała w stosunku do właściciela licytowanej nieruchomości wierzytelność z tytułu poczynionych nakładów na urządzony na niej w 2005 r. fragment drogi – jak twierdzi skarżąca – to roszczenie to mogło zostać zgłoszone w toku postępowania egzekucyjnego.
Wobec powyższego bez znaczenia prawnego w tej sprawie pozostaje zarzut Gminy, że J. i R. S. nie ponieśli kosztów wykonania spornych składników budowlanych, a przyznanie im odszkodowania w kwocie obejmującej ich wartość powoduje, że są bezpodstawnie wzbogaceni. Ewentualne roszczenia Gminy z tytułu poniesionych na nieruchomości nakładów wygasły bowiem wraz
z uprawomocnieniem się postanowienia o przysądzeniu własności, a nabywcy zapłacili cenę za tę nieruchomość łącznie ze znajdującymi się na niej składnikami budowlanymi.
Operat szacunkowy, na podstawie którego została określona wysokość odszkodowania należnego poprzednim właścicielom działki nr [...], nie budzi zastrzeżeń Sądu. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość wycenianej nieruchomości zgodnie z zasadami szacowania określonymi w art. 149 i nast. u.g.n., ustalając rynkową wartość gruntu i odtworzeniową wartość składników budowlanych. Do wyceny wartości gruntu zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, zaś przy określeniu wartości składników budowlanych – podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości został przez rzeczoznawcę uzasadniony, przy uwzględnieniu celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej stanu, przeznaczenia oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), z uwzględnieniem § 49, zawierającego zasady określania wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne.
Wnioski operatu zostały poprzedzone rzetelną analizą, są rzeczowe, logiczne
i spójne, a poczynione wyliczenia poprawne. W takiej sytuacji zarówno organ administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do jego podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 12 marca
2020 r., I OSK 305/20, LEX nr 3041249). Prawidłowość sporządzenia operatu nie była zresztą kwestionowana przez strony w toku postępowania administracyjnego. Także w skardze nie zostały w tym zakresie sformułowane jakiekolwiek zarzuty. Podważanie wysokości odszkodowania opierało się bowiem na zakwestionowaniu zakresu przedmiotu oszacowania, a konkretnie objęcie kwotą odszkodowania wartości składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.